第27章 日本御前會議通過《中國事變處理綱要》
近衛、東條等人執政後，做的第一件事就是確定南進為日本的基本國策和新內閣的施政綱領。
由於準備南進和將侵華戰爭轉入所謂“長期作戰體制”的戰略需要，當時在華日軍的整個部署和作戰重心，已開始向華北、華中地區的“治安戰”轉移。自八路軍百團大戰震撼了日軍大本營之後，日軍的“治安戰”就集中針對中共，其目的就是要消滅中共領導的抗日武裝力量並摧毀其抗日根據地。
第二屆近衛內閣1940年7月26日決定的《基本國策綱要》認為：“當茲世界歷史性的大轉變之際，創建以數個國家群的生成和發展為基調之新的政治、經濟、文化，實為皇國有史以來面臨的重大考驗。”立足於德國在歐洲擴張的“良機”，日本的基本國策由原來的“建立東亞新秩序”，更進一步提出以“建設大東亞新秩序”為其根本方針。為了貫徹這一方針，日本統治集團的考慮是：要盡量以最小的負擔在中國進行“持久戰”，並逐漸縮減在華兵力。
這個基本國策以積極準備南進為基調，已改變了將解決中國問題作為南進前提條件的立場，提出即使中日戰爭不能結束，只要形勢有利，也要南進。松岡和東條認為“解決南方，實際上就是促進中國事變的解決”。新內閣還確定：外交方面要加強日、德、意三國軸心，排除英、美對日本建設“大東亞共榮圈”的阻撓，調整日蘇關係；內政方面，要完成“國防國家”的體制，“建立堅強的新政治體制，以謀求一切國政的集中統一”，即加強法西斯專政。
在這種思想指導下，1940年11月13日，日本御前會議通過了《中國事變處理綱要》。其方針為三條：一是繼續對中國行使武力打擊；二是封鎖海、陸、空路線，嚴加杜絕美、英援助中國抗戰的行為；三是調整日蘇邦交，使用一切政治與軍事手段，削弱重慶政權之抗戰意志，使之迅速屈服。綱要把對華政策與對美英政策統一考慮，爭取於1940年底以前，以政戰兩略“削弱重慶政權抗戰意志，使之迅速屈服”，若不能實現，則不論形勢如何，“斷然向長期戰方略轉移，務期重慶政權之屈服”。
日本中國派遣軍對《中國事變處理綱要》表示強烈不滿，認為應繼續以必要的兵力投入中國方面，“力圖壓縮、削弱敵後方之敵對政權及其領域，情況允許時，相機予以摧毀”。
1940年11月28日，中國派遣軍高級參謀真田穰一郎大佐奉派返回東京向參謀本部報告了對《中國事變處理綱要》不滿的意見。真田大佐在報告中提出：“整理收縮兵力為作戰帶來嚴重障礙。”“當前我在華兵力：華北25萬，華中29萬6千，華南16萬6千。此外，定員外有1萬6千，總共72萬8千，航空部隊共20個中隊（其中，華北8個中隊，華中6個中隊，華南6個中隊。而中國派遣軍主張：包括華南方面軍在內，1941年維持72萬8千人的現狀，1942年為68萬，1943年仍為68萬，1944年為60萬。”他還提出：“主要佔領區的治安現狀，其安定程度的順序為蒙疆、三角地帶、武漢地區，以華北為最差。”中國派遣軍打算，“1941年度為鞏固華北，由華中向華北抽調約兩個師團，以便進行徹底'掃蕩'；對武漢方面要整理收縮江南地區”。“如情況允許，則打通京漢線，使華中與華北聯接起來，估計可能於1944年度以後進行”。
1940年11月30日，日本參謀本部第二課高級部員服部卓四郎中佐將中央主管人員的意見告知真田，大意是：認為需要考慮在華兵力將陸續遞減。如果決心於1941年指向南方，勢必推遲對華問題的解決。如果形勢好轉，則須加強對中國的壓力，以結束戰爭。在1941年不進行南方作戰的情況下，仍盡力對中國施加壓力。關於此事，服部卓四郎中佐曾有如下回憶：“總之，對華作戰已處於進退維谷的境地，不過由於在華兵力必須於1941年內縮減到平均65萬，因此，考慮世界局勢，乘目前仍有72萬的兵力，先施加一次壓力，打好基礎。待1941年夏秋之後，仍不見轉機時，便只好收縮兵力轉入持久態勢。”
由此可以看出，日本參謀本部已顯露出一種傾向，即認為，趁削減兵力計劃實施之前，應全力以赴地在中國戰場奮力一戰，把所謂的“持久戰”戰略推遲到1941年夏秋之後，而在中國戰場上的軍事壓力重點在於華北。
在逐漸形成這種對華作戰指導思想的過程中，1940年12月26日，陸軍大臣東條英機與參謀總長杉山元舉行會談，確定了以下的基本方針：“（一）必須使中國事變盡快獲得解決，為此，不僅要考慮南方，尚須確立以中國和北方問題為主的方針。”“（二）近來對解決事變問題，有偏重政治謀略的傾向，但無甚效果，今後極需集中精力於直接有助於解決事變的政治謀略及作戰謀略。”東條和杉山還共同決定：“當前對華作戰綱要的內容是，徹底肅正華北治安、空軍進攻作戰、對華集中作戰謀略，加強封鎖以及扶植中國武裝的治安警察力量。”
東條英機和杉山元還商議瞭如何困死蔣介石政權的問題。兩人取得一致意見，認為：日軍陸海軍必須加強對中國的全面封鎖。從地面、海面及空中斷絕中國與美、英西方世界的聯繫，切斷法屬印支路線，破壞滇緬公路，兼以海軍封鎖海面，陸軍封鎖海港，加強對華經濟壓迫。
在此之前的10月3日，日本新組建的印度支那派遣軍司令部和海軍航空部隊進駐法國的殖民地越南河內，切斷了經河內進入中國雲南和廣西的國際路線，並作為日本海軍轟炸中國內地的航空基地。日軍“和平”進駐河內四天之後，海軍航空部隊就起飛轟炸了重慶政府的“後院”昆明市。