第27章 一、他山之石：外國人怎樣管糧食？

在許多人的心目中，美國是一個市場經濟比較發達的國家，農產品貿易又實行自由化的政策，因此政府不會對糧食生產和經營進行干預和調控。事實卻並非如此。美國為了鼓勵糧食生產，穩定糧食市場，建立了一整套扶持糧食生產和調控市場流通的管理制度。美國糧食政策的基本目標是對農民實行收入支持，以縮減種糧農民與非農業就業者的收入差距。對農民進行直接的補貼，主要表現形式是以“目標價格”為核心的差價補貼。美國參與糧食流通的主體是合作社和各類私人糧商，表面上看自由度比較高，實際上美國政府制定了一系列詳盡的法則，嚴格監督糧食的生產、儲運、加工、流通和貿易。美國有著發達的糧食儲運系統，並對糧食倉儲業進行著有效的監督。 《美國倉儲法》、《糧食倉儲條例》將糧食倉儲業納入了一個統一的規範體系中。美國的糧食市場也比較規範。在美國，傳統的糧食現貨批發交易市場已經不多見，在糧食流通中發揮著重要作用的是糧食初級市場(主要是鄉間糧倉)、終端市場(指位於鐵路、港口附近的大型糧倉)和期貨市場。這種市場體系把糧食生產者、國內外糧商及糧食用戶有效地聯繫到一起，極大地方便了糧食的交易活動，節省了費用。除此之外，美國政府還通過出口信用擔保計劃、穀物檢驗及新農業法來加強對糧食的宏觀調控。

長期以來，歐盟穩定的糧食市場價格舉世共矚。歐盟除在外貿方面實行進出口差額關稅以使國內市場免受世界市場的波動影響外，更重要的是實行了以政府乾預收購和價格保護為主的國內市場措施。首先，在數量上，政府的保護價收購不設上限，只設下限，且規定除收穫後一段時期外，全年進行糧食保護價收購，保護價按月增加，其幅度一般為正常的儲藏費用和資金佔用費用，並對所收購的糧食有最低質量要求。這樣既給糧食生產者和經營者以糧價保護，又不會出現因市場價過低而短期內大量賣給國家、導致庫存過大的問題。在收購數量上設下限，使保護價為批發保護價，避免政府負擔過大。其次，政府沒有單獨的糧食倉儲設備，其所收購上來的糧食，一般委託私人倉儲公司或農協代為儲藏，政府支付相應的費用。由於儲藏單位並不擁有糧食的所有權，故負責儲藏，而不得動用，以此實現了糧食經營與倉儲的分離，並最終保證了糧食市場的穩定。

由於耕地不足，日本是世界上的糧食進口大國，糧食自給率僅26%，處於世界第113位。也許是這個原因，日本的糧食管理相當嚴格，除了對糧食生產進行高額補貼以提高糧食自給率外，他們對糧食的生產、經營和市場都有一整套相應的法律法規進行監督和管理。 1992年，在美國等國家的壓力下，日本內閣決議開放部分大米市場，結果當年就出現市場混亂、米價暴漲的局面，甚至出現“偷米賊”四處出沒的笑話。不僅影響了市場也影響到了政局，30個產米縣的議會通過了反對開放大米市場的決議，農民集會抗議，最後日本內閣只好收回成命。堂堂一個經濟大國，對付糧食市場波動也如此力不成心，何況作為一個有12億人口的中國呢？由此可見1992年我國的糧食“三放開”也是多麼的不切實際。

日本的糧食管理主要依靠法律的手段。早在1942年，日本就制定與頒布了《糧食管理法》，現已執行了57年。在此期間，雖然作了多次修改，並於1978年作了最終修改，但《糧食管理法》第一條表述的立法目的這一條款一直未作改動，這表明立法的指導思想沒有變化。第一條指出：“本法的目的在於為謀求確保國民的糧食需求及國民經濟的安定而對糧食進行管理，並對糧食的供需、價格進行調整及對糧食的配給進行統制。”這裡所指的“統制”，即“統一管制”之意，也就是說，日本製定《糧食管理法》的目的是對糧食的供求、價格的調節、糧食的配給進行統一管制。這一指導思想，具體貫穿於糧食流通的各個環節之中。 在糧食的收購上，按照日本糧食的產需情況，《糧食管理法》對糧食收購規定了“統購”、“無限制收購”和“根據需要收購”三種方式，其中：(一)政府對國產米穀實行統購。規定米穀生產者必須按命令規定向政府交售米穀，不允許生產者自行出售；(二)政府對國產小麥實行無限制收購。規定小麥生產者只要向政府提出出售的申請，政府不拒收，有多少收購多少；(三)政府認為必要時對米穀、麥類以外的糧食也進行收購。

在糧食的出售上，與糧食的收購相配套，《糧食管理法》對政府出售糧食也提出了相應的規定，其中：(一)對米穀實行計劃配給制。日本的米穀計劃配給制由上到下逐級負責，十分嚴格。 《糧食管理法》規定：農林水產大臣每月就政府收購的米穀及其加工品製定配給計劃，並將該計劃通知都道府縣知事；都道府縣知事根據農林水產大臣的計劃制定配給計劃，並通知米穀商及市町村長。農林水產大臣的配給計劃，通過向居民發放“購買券”的方式實施。未經農林水產大臣批准，不得向計劃外的消費者和未獲批准的販賣商發放“購買券”，而獲得“購買券”的消費者及販賣商也不得將“購買券”轉讓或繼承；(二)麥類(含麥類的加工品及其以麥為原料的製品)主要實行自由合同出售制。在一般情況下，政府可根據合同將麥類銷售給消費者或販賣商，但農林水產大臣認為憑自由合同不適當時，則用投標方法締結競爭性的合同，向消費者和販賣商出售麥類。由此可見，麥類的銷售雖然不是計劃配給制，但是在政府通過無限制收購掌握糧源、佔居壟斷地位的前提下憑自由合同或競爭性合同出售。這與放開市場是有嚴格區別的。

在糧食的進出口上，《糧食管理法》對日本糧食進出口規定十分明確，更體現了“統一管制”的指導思想。一是規定特殊情況外，進出口米穀和麥類必須經政府批准，私自進出口者以重罰；二是凡是經政府批准進口的米穀和麥類，進口商必須按政府規定的價格向政府出售，不得出售給其他人；三是政府認為特別有必要時，可禁止或限制米穀和麥米以外的糧食的進出口。 在糧食價格上，《糧食管理法》規定，政府收購和出售米穀和麥類的價格，均由政府決定，並以命令形式公佈；政府收購米穀和麥類以外的糧食的價格，也由政府根據“時價”而確定。由此可見，日本政府對糧食的價格“統制”很死，可以說在過去的幾十年中一直堅持政府定價、按命令公佈的做法。但政府在製定價格時，也有十分明確的作價原則，而這些原則的重心則在刺激生產、穩定社會這個根本的主旨上。如確定收購價格時，既要參酌生產費及物價等經濟情況，又要確保再生產，以調動生產者的積極性；再如確定出售價時，既要參酌生活費及物價等經濟情況，又應使消費者生活安定，不為買不起糧食發愁。這種統籌兼顧的支持糧食生產、確保糧食適度廉價供應的糧食政策，無疑是日本經濟一直高速發展的重要保障。

為了保證《糧食管理法》各條款的有效實施，該法還對違者作了很嚴厲的處罰規定。其中處以10年以下徒刑或80萬元以下罰金的分別有：糧食販賣商不向持“購買券”的消費者出售米穀的；將“購買券”向他人轉讓或繼承的；不執行行政令發布的糧食價格的，等等。處以3年以下徒刑或3萬元以下的罰金的分別有：不按命令向政府交售米穀的；未經批准進出口米穀和麥類的，等等。 日本《糧食管理法》是一部基本法，另外還有一些與此相配套的便於基本法執行的具體法規。日本的糧情與我國有類似之處，都有人口多、土地少的特點。因此，認真研究日本的糧食法規，對我國的糧食流通體制改革具有較大的參考價值。比如政府直接控制糧食收購和進出口、政府制定收購價格和出售價格、用法律的手段穩定糧食市場，都是可資借鑒的方法。

而加速我國糧食立法的進程，以保證我國糧改的順利實施，也是一個不容忽視的方面。 由政府或受政府控制的商業性機構掌握足夠的糧源，是世界許多國家的通行的做法。半官方性質的加拿大小麥局壟斷了加拿大西部的全部小麥和大麥的收購和銷售，同時它還壟斷了加拿大小麥的出口配額和國家出口信貸發放權。 澳大利亞是重要的糧食出口國家，一直反對美國與歐洲共同體的出口補貼政策，主張貿易自由化，但其國內的糧食市場則由半官方的組織壟斷，對農民實行保證價格的政策。成立於1939年的澳大利亞小麥局就是一個半官方的機構，它幾乎壟斷了澳大利亞的全部小麥流通。按照法律規定，澳大利亞小麥局有權決定小麥的銷售政策和國內購銷價格，同時小麥的出口全部由小麥局控制。

巴基斯坦素有南亞糧倉之稱，他們在糧食的調控管理上，主要是通過對農產品實行保護價的辦法，加強政府對農業的宏觀調控。該國專門成立了農產品價格委員會，隸屬於糧農部，每年對農產品的價格進行重新評估和審議，並確定小麥等主要農產品的保護價。通常是在每年的8月底或9月初，即農民開始新一茬播種之前，即宣佈各種主要農產品的保護價格，以從宏觀上調控種植生產格局。 韓國也是糧食自給率較低的國家，他們對糧食也一直實行與日本相似的高補貼政策，以保持基本自給。在糧食生產上，政府設立專項基金，以鼓勵擴大農業經營規模和提高勞動者的素質，以增加糧食的經營效益。在糧食流通方面，韓國也像日本一樣管理得非常嚴格，從糧食的收購、出售、儲運到經營與價格，都在政府的嚴密控制下。在烏拉奎回合達成協議後，韓國也受到國際的壓力，也於1993年部分地放開了糧食市場，結果也不例外地出了亂子。最後，總理、部長都辭職，以謝國民。

由此可見，世界上沒有一個國家敢對糧食問題掉以輕心，他們無不把糧食的生產、消費和流通嚴格掌握在政府的控制下，以政府行為和法律手段調控和乾預糧食市場。雖然有些國家口頭上講實行市場自由化，但實際上沒有一個國家能讓糧食市場隨意“自由”。當然，這種政府管理也並不等同於我國計劃經濟體制下的統購統銷政策，而是市場經濟條件下的政府宏觀調控和價格干預。這是值得我們認真借鑒的。