第28章 二、朱鎔基拉開糧改大幕

98新糧改，啟動於1998年，但起源卻在幾年之前。 1994年的糧食風波，使中國的政府和中國的民眾都感覺到，中國的糧食流通體制已明顯滯後於中國整體的經濟體制改革，成為影響中國糧食生產發展與中國糧食市場穩定的一大障礙因素。如果我們不盡快改革與完善糧食流通體制，那麼，中國的糧食出問題，則不僅可能出在糧食生產上，也可能出在糧食流通上。過去只重生產不重流通的做法，顯然不適應市場經濟的要求。 1994年以後，我國相繼推出了“米袋子”省長負責制、國有糧食企業“兩線運行”、按保護價收購農民餘糧等一系列改革措施，對初步理順糧食流通體制起了較大的作用，成為98新糧改的序幕與前奏，為98新糧改鋪平了道路，掃除了部分障礙。

但是，以上這些改革都還是比較零散的局部改革，缺乏完整性和系統性。而目前中國的糧食流通體制需要的是整體的改革，全面的改革，徹底的改革。因此，新一輪的糧改開始在黨中央和國務院的醞釀之中了。 早在1996年10月，當時任國務院副總理的朱鎔基就在大連召開的部分地區糧食工作會議上指出，糧食流通體製到了非改不可、不改過不下去的時候了。 既然非改不可，如何改？便成了關鍵性的問題。不難看出，要理順當前的糧食流通體制將是一項艱鉅的工程。在向市場經濟體製過渡的條件下，深化糧改具有相當的複雜性：既涉及財政、價格、稅收、管理體制及國家宏觀政策等方面的一系列重大問題，也涉及多方面的利益關係調整，以及行政區劃周圍左鄰右舍的關係，還關係到糧食生產、糧食經營、糧食消費三個主體。這些都不是能輕易解決的。

因此，針對我國糧食流通方面存在的問題，多年來，有關部門一直在孜孜以求一種理想模式，新的體制必須能夠很好地滿足以下幾方面的要求：中央與地方政府的財政負擔得以減輕，糧食企業扭虧增效，農民和城市消費者的根本利益得到保證。 1996年大連會議後，國務院成立了糧改領導小組，專門負責對糧食流通體制改革方案的起草、修改和製定。領導小組本著慎重、穩妥、務實的指導思想，組織各方人士多次座談，廣泛徵求意見，經過上百次的修改，到1997年底，基本上形成了以“四分開一完善”為主要內容的糧食流通體制改革整體方案。 1998年3月19日，新任國務院總理朱鎔基在中外記者招待會上，正式把糧食流通體制改革作為新一屆政府“五項改革”的第一項改革推出。

從此以後，糧食流通體制改革成為新一屆政府最引人注目的行動，緊鑼密鼓地開始了。 3月24日至26日，朱鎔基總理在長春召開遼寧、吉林、黑龍江、內蒙古四省區黨政主要負責入座談會。朱鎔基在會上指出，我國糧食生產連年獲得豐收，為促進國民經濟發展和社會穩定起到了重要作用，但是，現行糧食流通體制存在很多矛盾和問題，既不利於保護農民的生產積極性，又不適應社會主義市場經濟的要求，突出的問題是，國有糧食企業經營機制轉換滯後，富餘人員過多，管理不善，收購資金被擠占挪用問題非常嚴重，國有糧食企業財務虧損掛賬使得財政和銀行不堪負擔，糧食流通體制已到了非改革不可的時候了。改革的方向只能是把糧食企業完全交給地方統籌管理，今後要分清中央和地方的職責，不能再吃大鍋飯。

至於如何各負其責，朱鎔基總理也提出了具體的設想：中央主要負責糧食宏觀調控和專項糧的管理，地方政府要對本地區糧食生產和流通全面負責。他指出，中國是一個農業大國，各地區的一個十分重要的任務，就是解決好糧食問題。各省區市領導要負起這個責任來。要妥善處理糧食企業購銷中的遺留問題，要實行政企分開，轉換糧食企業經營機制，減人增效，理順價格，扭虧增盈，今後決不允許糧食企業再出現新的財務虧損掛賬，農業發展銀行要加強收購資金管理，切實保證資金的封閉運行，杜絕各種擠占挪用。 4月21日，國務院邀請部分在京全國人大常委會和專門委員會委員就再就業和糧食流通體制工作進行座談，朱鎔基、吳邦國到會聽取了各位委員對糧食流通體制改革的意見與建議。 4月27日到29日，全國糧食流通體制改革工作會議在北京召開。這次會議是新一屆政府組成後召開的第一次全國性工作會議。國務院總理朱鎔基出席會議並作了重要講話。朱鎔基指出：糧食流通體制改革已經到了非改不可、不改不行、刻不容緩的時候了。他強調，改革的基本原則是“四分開一完善”，即實行政企分開、儲備與經營分開、中央與地方責任分開、新老財務賬目分開，完善糧食價格機制。他要求，各地區和國務院有關部門要加強領導，周密部署，精心組織，抓好落實，紮實細緻地做好工作。確保各項改革措施順利實施，務必達到預期的改革目標。

此次會議規格之高也是少有的，黨中央、國務院領導人李嵐清、吳邦國、溫家寶、賈慶林、吳儀、王忠禹出席了會議，溫家寶副總理代表國務院在會上作了關於深化糧食流通體制改革的工作報告。 這次會議討論了國務院領導的講話和即將發布的國務院《關於進一步深化糧食流通體制改革的決定》。會議認為，近幾年來，黨中央、國務院制定了一系列政策措施，加強農業基礎地位，推動糧食生產邁上新台階，取得了舉世矚目的成就。同時，糧食流通體制改革也有一定進展，主要是建立國家專項儲備製度，實施糧食收購保護價政策，建立糧食風險基金，實行“米袋子”省長負責制這些政策措施，對於促進糧食生產，搞活糧食流通，穩定糧食價格，保證糧食供應，發揮了積極作用。但是，必須清醒地看到，現行糧食流通體制仍然沒有擺脫“大鍋飯”的模式，國有糧食企業管理落後，政企不分，人員膨脹，成本上升；同時又嚴重擠占挪用糧食收購資金，導致經營虧損和財務掛賬劇增，超出國家財政的承受能力。這些都說明，現行糧食流通體制已經越來越不適應社會主義市場經濟的要求。會議認為，當前國民經濟繼續保持高增長、低通脹的態勢，糧食連年豐收，市場供給充裕，物價總水平基本穩定，具備深化改革的宏觀環境；同時，經過近幾年的實踐，我們已經有了在歉收和豐收兩種不同情況下，有效調控糧食市場的辦法和經驗，為深化改革提供了內部條件。我們必須緊緊抓住這個難得的機遇，按照黨中央、國務院確定的改革原則，堅定不移地推進這項重大改革。

在這次會議上，朱鎔基強調，深化糧食流通體制改革，是黨中央、國務院今年部署實施的一項重大改革，也是今年經濟工作的一項重要任務。下一步的關鍵就是抓好落實。各省、自治區、直轄市人民政府要根據《決定》精神，結合本地實際情況，盡快制定貫徹實施的辦法。各有關部門要顧全大局，緊密配合，齊心協力推進改革。朱鎔基要求，各地要把深化糧食流通體制改革同努力做好當前糧食工作結合起來。今年的糧食定購價格由各省級政府參照去年水平自行決定，並搞好毗鄰地區的銜接。要堅決落實按保護價敞開收購農民餘糧的政策，切實保護農民的種糧積極性。國有糧食企業要嚴格執行國家糧食購銷價格政策，不得進行“逆向操作”。全國要立即統一行動，嚴格實行糧食順價銷售，不准降價虧本銷售，防止發生新的虧損掛賬。要加強對農村市場的嚴格管理，確保今年夏糧、早稻和秋糧收購工作的正常進行。

以此次會議為標誌，98新糧改在全國正式拉開大幕。 5月10日，國務院以“國發［1998］15號文件”發布《關於進一步深化糧食流通體制改革的決議》，作為這次新糧改的行動綱領。 雷厲風行，一抓到底，這是朱鎔基總理的處事性格與工作作風。會議結束後不到一個月，朱鎔基便於5月21日至25日，來到了安徽省考察糧改落實情況。他先後在蕪湖、巢湖、合肥等地(市)，實地考察了糧站、糧庫、糧店以及國有、個體的糧食加工廠，詳細詢問和察看了糧食收購、儲存、加工、銷售等方面的情況，並就深化糧食流通體制改革的有關問題，分別與省、地、縣及有關部門領導和基層糧站、糧庫、糧店幹部職工座談，聽取了省委、省政府的工作匯報。在考察中，朱總理每到一地，都深入淺出地向幹部、職工講解中央的糧食流通體制改革政策，語重心長地分析舊體制非改不可，不改不行，刻不容緩。他勉勵大家，要堅定信心，統一行動，努力工作，務必實現糧食流通體制改革的目標，為促進農業和國民經濟持續發展作出新的貢獻。他指出，糧食流通體制改革的方針政策已經明確，現在的關鍵是各級黨委和政府要認真學習貫徹國務院《關於進一步深化糧食流通體制改革的決定》和六個配套文件，統一行動，把糧食流通體制改革進行到底。他強調，當前的重點是堅決貫徹按保護價敞開收購餘糧，實行順價銷售、收購資金封閉運行三項政策，加快糧食企業自身改革，轉換經營機制，提高市場競爭能力。

6月1日，朱鎔基主持召開國務院第4次常務會議，討論並原則通過了《糧食收購條例》。 6月3日，國務院召開了糧食購銷電話會，朱鎔基在會上提出：糧改事關大局，務求必勝。 6月6日，國務院發布第244號令，正式實施《糧食收購條例》。 一環緊扣一環，步步向前推進，體現了這次糧改的決心與力度。為了進一步提高對糧食流通體制改革的認識，統一新糧改的思想，7月23～25日，國家計委、國家糧食儲備局、國家工商局和中國農業銀行共同主辦了全國糧食流通體制改革學習班。參加學習的成員包括來自全國各省、市、自治區的計委、糧食局、工商局、物價局、農業發展銀行的主要負責人，還有部分副省長。在學習班開始時講話的則是總理朱鎔基。他又一次剖析了現行糧食流通體制的矛盾和問題後，強調指出：要“進一步統一思想認識，準確把握糧食購銷改革的各項政策，緊緊抓住當前工作的重點，確保糧食流通體制改革的順利進行。”

8月5日，為了規範糧食購銷市場，懲處糧食購銷活動中的違法行為，維護糧食市場秩序，國務院第249號令發布施行《糧食購銷違法行為處罰辦法》，從此，將執行糧食收購政策納入了法制化軌道。 10月14日，黨的十五屆三中全會把深化糧食流通體制改革寫入了《中共中央關於農村工作若干重大問題的決定》：“當前，各地和有關部門要按照中央的部署，統一認識，堅決貫徹按保護價敞開收購農民餘糧、糧食收儲企業實行順價銷售和糧食收購資金封閉運行三項政策，加快國有糧食企業自身改革，確立自主經營、自負盈虧的新機制，確保糧食流通體制改革順利實施，達到預期的目標。” 11月7日，國務院發布經中央政治局常委會議討論同意的《當前推進糧食流通體制改革的意見》，著重從健全機制、完善配套政策和抓好組織落實三個方面，進一步明確了糧改的有關政策措施。

11月13-15日，全國糧食流通體制改革工作座談會在北京召開。朱鎔基到會講話。他再一次強調，各地區各部門要堅定不移地把糧食流通體制改革推向深入。為了保障農民收入的穩定增長，對農民出售的餘糧只能由國有糧食收儲企業按保護價敞開收購，不能侈談什麼“放開”。作為國家計委和國家糧食儲備局召開的工作座談會，朱總理是沒有必要親自參加的，他坦言：“為什麼要來，因為我心裡急，因為糧改到了一個關鍵時刻，只許成功，不許失敗。這件事關係到國民經濟發展的全局。” 11月23-27日，朱鎔基在遼寧考察時指出，當前要繼續貫徹落實“三項政策、一項改革”這個糧改重點，在健全機制、完善配套改革和抓好組織落實上狠下功夫。 在一年的時間裡，連續召開了4次全國性的專題會議，出台了兩個條例法規，並由國務院發布了十餘個相關文件，國務院總理親自部署督察，七八個部委配合落實，如此規模和力度，在中國的改革史上還是不多見的，由此可見新一屆政府對糧食流通體制改革的重視，也從中可以看出糧食流通體制改革確實也是到了“非改不可、不改不行”並且是“刻不容緩”的時候了。 中央關於糧改的方針政策，是總結正反兩方面的經驗後提出的，能夠把發揮市場機製作用和加強宏觀調控更好地結合在一起，既符合廣大農民的利益，也適應市場經濟運行的規律，能穩定糧食市場，保障糧食供應。 所謂“三項政策”，就是指以保護價對農民手中餘糧敞開收購，以高於收購價的價格順價銷售，用於糧食收購的貸款資金封閉運行。 “一項改革”則是國有糧食企業自身的改革。這三項政策和一項改革，實際上是環環相連、絲絲相扣的：執行第一項政策，把住收購關，真正掌握糧源；執行第二項政策，順價銷售，杜絕出現新虧損；執行第三項政策，確保收購資金封閉運行，嚴格監管，保證資金及時足額到位和適時收回。這三項政策和糧食企業改革又是相互配套、相互補充的。 對於“三項政策、一項改革”的糧改思路，朱鎔基總理有一個比較具體的解釋。 朱鎔基認為，堅決按保護價敞開收購，才能有效保護農民的利益，保護農民種糧積極性，保證糧食生產穩定增長；也只有按保護價敞開收購，國有糧食企業才能掌握糧源，實現糧食順價銷售。前些年，在糧食流通領域，一方面是所謂政策性虧損掛賬越來越大，造成國家沉重的財政負擔，同時，又因為不能及時、敞開收購，或收購打白條子，代扣各種不合理費用，嚴重侵害了農民的利益，此外，流通渠道不暢，也造成糧價低迷。近年來，糧食生產不斷發展，市場供應充足，但這絕不是說我國的糧食生產已經過剩，我們這個12億人口的大國，糧食問題是絕不可鬆懈大意的，農民的種糧積極性是萬萬打擊不得的。按保護價敞開收購農民餘糧，是保護和調動農民種糧積極性必須採取的措施，也是我國當前糧食購銷政策的重要組成部分。省、區、市政府要及早向農民公佈今年的糧食定購價和保護價，合理安排季節差價和質量差價，保護農民種糧的積極性。國有糧食企業要樹立為農民服務的思想，改善服務態度，提高服務質量，千方百計方便農民售糧。對農民交售糧食，要常年、常時掛牌收購，不准限收、拒收、停收，不准壓級壓價。對不符合收購質量標準的糧食，可以按規定扣水、扣雜，實行按質論價，但不得拒收。收購糧食時，除按照國家有關規定代繳農業稅外，不准代扣、代繳“鄉統籌、村提留”以及其他任何稅費。鄉鎮、村幹部也不准在糧站、糧庫坐收統籌款。農業發展銀行要保證糧食收購資金供應。按保護價敞開收購，要說到做到，取信於民。不按保護價敞開收購，糧源就會流到私商手裡，國有糧食企業就不可能實行順價銷售。朱鎔基重申，糧食收購市場絕不能放開，只有國有糧食收儲企業才能到農村收購糧食，不准任何個體、私營企業和其他企業直接到農村收購糧食。糧食加工企業和其他用糧單位所需糧食，可以到縣以上糧食交易市場購買，常年開放。 國有糧食企業要堅持糧食順價銷售的原則，這是國有糧食企業不再發生新的虧損、逐步做到消化過去虧損掛賬的重要措施。所謂順價銷售是指，國有糧站、糧庫(包括糧庫所屬的加工廠)等糧食收儲企業必須以糧食收購價格為基礎，加上合理費用和最低利潤形成的價格進行銷售，絕不允許以任何形式向任何糧食加工和批發、零售企業虧本銷售。至於實行獨立核算的國有糧食加工、批發、零售企業，應按購得進、銷得出的原則，在進價基礎上自定零售價格，自負盈虧。現在市場糧價低，主要是兩個方面原因造成的：一是按保護價敞開收購農民餘糧的政策沒有真正落實，致使農民把部分餘糧低價賣給個體、私營糧商；二是相當一部分國有糧食企業低價虧本銷售糧食，這不僅為私商和個體加工企業提供了低價糧源，而且極不應該地大量增加虧損掛賬。全國各地要統一行動，堅決執行順價銷售政策，不准再發生新的虧損。各級地方黨委和政府對那些“逆向操作”、低價虧本賣糧造成嚴重損失的糧食企業，要嚴肅查處。開始順價銷售時，糧食銷量可能下降，這是必然的，但是主要糧源畢竟是掌握在國家手中，只要堅持不低價虧本售糧，當私商手中的糧食賣完後，國有糧食企業的銷量就會增加。 為了確保糧食收購不打“白條”，監督糧食企業不低價虧本售糧，防止發生新的擠占挪用，必須切實做到收購資金封閉運行。糧食收購資金要嚴格按照“庫貸掛鉤”，“錢隨糧走”的辦法供應和管理，確保糧食銷售後能及時足額將貸款本金、利息歸還農業發展銀行。農業發展銀行按收購計劃及進度，保證收購資金及時到位，收一斤糧，給一斤糧的錢，監督使用；國有糧食企業賣一斤糧，必須還回一斤糧的本息，不得擠占挪用。農業發展銀行要切實加強資金監管，對低價虧本售糧造成貸款難以收回或擠占挪用糧食收購資金的，要停止貸款，並堅決查處。各級政府應把糧食企業風險基金列入財政，確保項目，做到及時撥補、足額到位，管好用好。 還有一個重要的方面，也是前面三項政策能否實施的前提，就是國有糧食企業要有改革的緊迫感、危機感，要加快自身改革，切實轉換經營機制，真正面向市場，做到自負盈虧。要堅決實施減員增效、下崗分流和再就業工程，大力改善經營管理，降低流轉費用，提高市場競爭能力。只有這樣，國有糧食企業才能生存和發展，也才能真正發揮好糧食流通主渠道的作用。 有人認為，這次新糧改，加強了政府乾預和宏觀調控，尤其是只允許國有糧食收儲企業在農村收購糧食，是恢復“壟斷”，是過去統購統銷的翻版，不符合市場經濟的原則。甚至有人說，這不是改革而是倒退。事實上，正好是這些人不懂市場經濟，不了解改革的規律。市場經濟從來就不排斥政府的宏觀調控，尤其是在糧食問題上，沒有一個國家是徹底放開、放任不管的。相反，任何一個國家對糧食都是政府管理，對糧食價格實行干預。從美國的價格支持政策到日本的管理價格製度、歐共體的干預價格和門檻價格等等，無不是對糧食價格和市場的嚴格監控。如果認為搞改革就是什麼都放開，搞市場經濟就是政府不管，則不僅是幼稚的，也是危險的。 1992年，一些地方盲目放開糧食收購和價格，結果大量私商進農村搶購糧食，糧食市場混亂，糧價猛漲，國家不得不採取拋售專儲糧等措施，才把糧價穩住，為此，付出了巨大代價。朱鎔基強調說，糧食是關係國計民生的重要戰略物資，世界上沒有哪個國家對糧食經營和流通是完全放開的。我國有12億多人口，9億多農民，保持糧食生產、流通和穩定至關重要。如果實行糧食收購、價格、市場“三放開”，在糧食多了的時候，各類企業和私商糧販不會積極入市收購，或者壓價收購農民的糧食，將會造成市場糧價的下跌，嚴重損害農民的利益，進而影響農業和糧食生產的發展；在糧食少的時候，各類企業和私商糧販都直接到農村搶購糧食，甚至“囤積居奇”，將會導致糧價暴漲，城鎮居民難以承受，並引發社會不穩定因素。這兩種情況我們都經歷過了，而且付出了沉重代價。我們千萬不要好了傷疤忘了痛，必須保持清醒的認識。因此，朱鎔基非常堅定地說：從我國的基本國情出發，為了保障農民收入的穩定增長，對農民出售餘糧，只能由國有糧食收儲企業按保護價敞開收購，不能侈談什麼“放開”。 這次新糧改方略汲取了過去糧改的經驗和教訓，既不重走統購統銷的老路，也不走一放了之的絕路，而是把宏觀調控和市場經濟機制有機地結合起來，使之相輔相成：一方面，完善市場形成糧食價格的機制，健全糧食市場體系，促進國有糧食企業成為市場主體，放開放活糧食零售市場，這些必然加強市場經濟機制優化配置糧食資源的基礎性作用，另一方面，進一步健全國家糧食儲備，充實糧食風險基金，實行糧食保護價制度，實行糧食收購資金封閉運行，只許國有糧食收儲企業到農村收購農民的餘糧等，這些宏觀調控措施的主旨在於保持糧食總量平衡，維持市場穩定和保護農民積極性，不僅不會削弱市場經濟機制的作用，而且會保證市場經濟健康順利發展，維護正常的市場秩序和保護廣大農民利益。 另外，國家對除糧食收購以外的流通環節都是放開的。國有糧食收儲企業對糧食的收購價(定購價、保護價)是省級政府在國家政策指導下制訂的，但其銷售價由國有糧食收儲企業在順價銷售的原則下自主確定。允許私營糧食加工企業加工糧食，但其原料必須從國有糧食收儲企業進貨，不得直接從農民收購。糧食零售環節完全放開，糧店可自由進貨、自主定價，縣以上的糧食批發市場和各類集貿市場不但允許存在，而且要放開、搞活、管好。這都是統購統銷時代不可能存在的。 新糧改還有一個突出的特點，那就是政府不是用行政命令的形式管理與調控糧食市場，而是用價格政策進行間接的市場調節。這是許多國家使用過的方法，也是實踐證明行之有效的方法。新糧改確定的價格調控體係是，國有糧食部門首先以糧食定購價徵購一定量糧食，定購糧收購價原則上保持穩定，並高於市場價和保護價；當市場糧價下跌，為保護生產者利益，政府制定主要糧食品種的收購保護價，按保護價收購農民手中的餘糧；當市場糧價居高時，農民可以自由出售自己的餘糧；為保護消費者利益，政府制定主要糧食品種的銷售限價，並兼顧消費者和經營者的利益；當糧價過度波動時，政府主要依靠儲備糧吞吐和糧食進口等經濟手段，通過調節市場供求，促進市場糧價穩定在合理水平上。例如，當市場糧價下跌到接近或低於保護價時，政府及時增加儲備糧收購；當市場糧價漲至銷售限價時，政府及時拋售儲備糧，以穩定市場糧價；當出現一般性自然災害和局部地區糧價上漲時，由省級政府動用省級儲備糧進行調控；當出現重大自然災害或全國性糧價上漲時，國務院動用中央儲備糧救災和平抑糧價。這樣，構成了完整的糧食價格體系，在不同的市場環境下相應的糧食價格機制就自動發揮調節作用，靈活快速，改變了過去靠行政手段調節的滯後性。由此可見，新糧改方略不僅是正確的，而且也是科學的，自然也一定是有效的。糧改方案：“四分開一完善”。新糧改確定的改革原則，便是“四分開一完善”，即實行政企分開、中央與地方責任分開、儲備與經營分開、新老財務掛賬分開，完善糧食價格機制，更好地保護農民的生產積極性和消費者的利益，真正建立起適應社會主義市場經濟要求、符合我國國情的糧食流通體制。 一是政企分開。政企不分不僅造成國有糧食企業吃財政和銀行大鍋飯的狀況，而且是造成糧食流通不暢、體制不順等諸多弊端的一個重要原因。在市場經濟條件下，國有糧食企業具備企業的性質，參與競爭，自負盈虧，但國有糧食企業由於受其經營的商品本身性質的限制，又存在著許多不同於企業的特點。在計劃經濟體制下，國有糧食企業只要按照國家的指令性計劃完成各項任務就可以；在市場經濟條件下，則要兼顧社會效益和經濟效益，這種兼顧本身就是一種矛盾。當生產糧食供小於求時，糧食價格呈上升趨勢。政府從宏觀調控的角度看，為平抑市場糧食價格，要求國有糧食企業不能再買進糧食，而應當拋出糧食。可是從企業經營的角度看，此時正是購進糧食等待增值或加價銷出的好機會，可以賺取比平時更多的利潤。因此，這時國家的要求和國有糧食企業本身的利益是相背離的。 1993年的糧食風潮，不是糧食少了價格才漲，而是糧食多了的時候出現“買難”，原因固然有多方面，但國有糧食企業為了彌補放開經營後的庫存虧空而搶購早秈稻則是其中的一個重要原因。在糧食銷售價格下跌時，情形剛好相反。 1984年農業豐收，國有糧食企業從國民經濟全局考慮，應該大批收購，保護農民利益，事實上許多糧食企業不但沒有這樣做，反而大量拋售，據估計當年至少多銷50億公斤，造成“穀賤傷農”的嚴重後果。 國有糧食企業兩重性的矛盾共存於糧食流通這個整體中，它們之間的矛盾衝突從來沒有停止過。不改變這種政企不分的局面，糧食流通體制改革就根本無從談起。因此，此次的新糧改把政企分開作為首要的內容來進行。 所謂政企分開，就是通過分離人、財、物，使糧食主管部門與糧食企業真正脫鉤，使企業成為真正的經濟實體。糧食行政主管部門代表政府，應對全社會糧食流通進行管理，要與糧食企業在人、財、物等方面徹底脫鉤，不得參與糧食經營，不得直接干預企業的經營活動。所有國有糧食企業，包括鄉鎮糧庫，都要面向市場，實行獨立核算，降低生產經營費用，增強競爭力，成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的經濟實體，不承擔糧食行政管理職能。 二是中央與地方的糧食責權必須明確劃分。糧食工作實行中央統一領導、分級負責的體制。省級政府要對本地區糧食工作全面負責，確保本省糧食供求的基本平衡。而中央的主要責任則在於製定中長期糧食發展規劃；搞好全國糧食總量平衡；確定糧食購銷政策和價格政策的基本原則；對糧食進出口實行統一管理；負責中央儲備糧儲備和管理並承擔費用與利息補貼；搞好糧食流通設施的規劃，負責中央直屬庫的建設；推動全國糧食市場體系的發展，指導和協調省間糧食調劑與調運；發生特大自然災害或全國性的糧價大幅度上漲時，動用中央儲備糧和採取其他方式救災、平抑糧價；出現全國性糧價大幅度下跌時，及時收儲中央儲備糧。總起來說，中央政府集中抓好全國糧食供求總量的宏觀調控，地方政府則對本地區糧食生產和流通全面負責，發展糧食生產，搞好糧食收儲，保證糧食供應，穩定糧食價格。 三是糧食儲備和經營必須分開。中央和地方的儲備糧與企業經營周轉糧要在管理上分開，真正做到儲得進、調得動、用得上，並節約儲存成本費用。要加快完善中央和地方兩級糧食儲備體系。無論是產區和銷區(特別是銷區)的政府都必須保證有充足的合理糧食儲備。 四是將新、老財務掛賬分開，並由中央和地方財政共同分擔，限期歸還。中央財政將負擔除少數主銷區以外的虧損掛賬在限期內的全部利息。糧食企業要通過減員增效、改善經營、降低費用、提高效益，尤其是堅持順價銷售的原則，保證不發生新的虧損，在還本限期內，從經營利潤中逐步歸還虧損掛賬的本金。為確保今後不再出現新的掛賬，要切實做到收購資金封閉運行。今後，糧食收購資金要嚴格按照“庫貸掛鉤”的辦法供應和管理，堅決實行“錢隨糧走”的辦法，確保糧食銷售後能及時足額將貸款本息歸還農業發展銀行。農業發展銀行要切實加強對糧食收購、調銷、儲備資金的全過程監管。嚴禁再出現擠占挪用糧食收購資金的情況，對違反規定者要堅決查處並停止貸款。 五是進一步完善糧食價格形成機制。今後在正常情況下，糧食價格主要由市場供求決定，糧食企業按市場價格經營糧食。為了保護生產者利益，政府制定糧食收購保護價敞開收購農民的餘糧；為了保護消費者的利益，政府制定糧食銷售限價，作為調控目標。當市場糧價低於保護價或超出銷售限價時，依靠儲備糧吞吐等經濟手段，通過調節市場供求，促使市場糧價穩定在合理水平。