第24章 一、財政補貼：落雨背稻草，越背越重

財政補貼，是中國財政最大的包袱。在計劃經濟體制裡，商品的市場屬性受到扭曲，價格與價值嚴重背離，政府不得不從財政拿出大筆開支，去維持低收入、低消耗的消費格局，既要補貼生產，又要補貼消費。從吃的糧食、食油、豬肉、蔬菜到用的煤炭、液化氣、電力以及住房、交通甚至小學生的課本、幾毛錢一塊的肥皂……幾乎無所不包，無所不補。據統計，在我國實行社會主義市場經濟體制之前，國家財政一年用於各種補貼的錢達1000多億元，佔了國民收入的1/3。 而在所有的補貼中，糧食補貼因為與人們關係最為密切，自然而然地成為中國財政最大的一筆開支。隨著市場經濟體制的實施，許多補貼都取消了，惟有糧食補貼不僅沒有取消，反而越補越多，到了國家財政不堪重負的地步了。

從1961年至1978年的18年裡，糧食商業經營平價糧油國家平均每年補貼24.06億元，用糧油工業、運輸企業和議價經營實現的利潤2.55億元沖抵後，國家淨補貼21.51億元。 1979年後，隨著糧食收購價格大幅度提高，而銷售價格未有同步增長，以至國家財政補貼逐年增加。 1979年達到85.39億元，是1978年的4倍；1979年則一下子突破100億元大關，達到113.59億元；1981年達到142.93億元，1983年達到187.55億元。到1984年，突破200億元，達到234.29億元，用糧油系統經營利潤沖抵後，國家淨補貼209億元。當年國家財政的物價補貼為373億元，佔當年財政收入的25.5%，糧油淨補貼則佔了國家物價補貼總金額的一半還多。從1971年到1990年這12年時間裡，國家拿出的糧油財政補貼共達1905億元。

這還只是糧食提價的補貼，若加上糧食系統的虧損補貼，則更是一個龐大的數字。無論是經營性虧損還是政策性虧損，反正都得由國家補。從1961年開始，國家開始對糧食系統進行虧損補貼，當年補貼就達18.6億元，以後便是一發不可收拾，逐年增加，越補越多。到1989年，國家財政用於糧食的總補貼達到343.7億元；1990年達到477億元，佔所有財政補貼的一半，佔全部財政收入的1/10。 1992年，我國實行社會主義計劃經濟體制，許多商品走向了市場，因而也逐步取消了補貼。但由於糧食的特殊地位，我國繼續實行高價收購、低價出售的政策，加上糧食系統政企不分，政策性虧損和經營性虧損混在一起，財政補貼不僅沒有減少，反而越來越多。到目前，中央一年的財政預算才3000到4000億元，而糧食補貼就達700億元至800億元。其中，中央光用於專儲糧的保管費用和利息補貼、中央和地方用於共同建立風險基金的補助、對糧食企業的老掛賬的利息補貼就達292億元。

700至800億元，這是一個多麼龐大的數字，也是一個多麼沉重的數字。難怪新當選的國務院總理朱鎔基上任伊始，第一步就是糧食流通體制改革。他坦然承認：糧食系統的經營性虧損和財務掛賬劇增，“超出了國家財政的承受能力。” 中國的財政，猶如落雨背稻草，越背越重了。 但無論如何，中國的財政再也背不動了。我們還是一個經濟剛剛起步的發展中國家，財政收入本來有限，哪裡還背得起這沉重的包袱呢？我們搞經濟建設要錢，搞基本建設要錢，而一個糧食補貼就挖掉了我們1/5的財政收入。這種情況不能不引起我們的高度關注。 糧食因為是一種關係國計民生的重要戰略性物資，因此，許多國家為了鼓勵發展糧食生產，保障糧食有效供應，維持糧食市場的穩定，都制定了糧食補貼政策。其補貼形式總的來說有三種：第一種是對糧食生產投入的要素實行價格補貼，如印度的化肥補貼；印度尼西亞的種子補貼；前蘇聯的農用拖拉機、聯合收割機和化肥補貼等，通過使農民降低生產成本而促進糧食生產。第二種是對糧食生產者進行支持補貼，此即由政府規定糧食價格的下限，限制自由市場行情在糧食供過於求時無限壓價。美國是較早實行這一政策的國家之一。他們的形式是，商品信貸公司接受農民的農產品作抵押，付給農民融通資金。如果行情有利，農民可以把抵押的農產品出售歸還本息；如果行情不利，農民可把抵押的農產品所有權轉讓，即商品信貸公司用融通資金購買了農民的剩餘產品。法國政府也是採取的這種形式，每年支付的價格補貼約佔當年穀物總產值的一半。第三種形式是對糧食消費者實行補貼。這是最常見的一種形式。根據聯合國糧農組織所研究的37個發展中國家的情況，其中有31個國家在1968年～1980年期間實行了消費者糧食價格補貼。前蘇聯的食品價格補貼也較高，1976～1980年間佔國家預算的9%以上，在1981～1985年間上升到12～13%。不過，近年來，許多國家發現，執行這項政策的結果，一方面使國家財政負擔加重，另一方面使國內供應壓力加大，從而使這些國家不得不開始認真研究如何削減食品補貼的方式。這在過去的許多社會主義國家中最為突出。而一些發達的資本主義國家也實行糧食消費的價格補貼，不過他們主要是補貼低收入的窮人和病殘者。如美國，約有10%的低收入居民與病殘者享受食物價格補貼。

中國的糧食補貼補了一些什麼呢？我們很難有一個準確的說法，總的來看，既有對糧食生產者的支持補貼，也有對糧食生產投入要素的間接補貼，而更多的則是對消費者的價格補貼。還有一類是絕大多數國家沒有的對糧食經營者的虧損補貼，不管是政策性的虧損還是經營性的虧損，國家都一攬子摟在懷裡，統包統補，其結果自然是補貼越來越多，財政負擔越來越重。而有趣的是，國家每年拿出了近1/5的財政收入補貼到了糧食裡面，而卻很少有人領情：農民沒有得到明顯的實惠，消費者沒有感覺到補貼的存在，作為國家糧食經營者的糧食系統更是叫苦不迭：補貼不足、虧損嚴重、日子難過……費力不討好，原因是什麼呢？我們不妨追根溯源，認真看一下中國糧食補貼的來龍去脈。

中國的價格補貼政策始於1953年，但當時並不包括糧食，而只限於絮棉。 1953年出台的糧食統購統銷政策，是本著國家不賠不賺的原則進行的，無論是統購價還是統銷價，都基本上是當時的市場價格，並無補貼一說。 1953年6種糧食的平均統購價(原糧)每50公斤6.76元，統銷價為11.68元(成品糧)，基本平衡，略有盈餘。一直到1960年，雖然統購價幾次調高，但統銷價也相應作了調整，國營糧食系統不僅沒有虧損，而且還略有盈利(含有加工利潤)。 真正的糧食補貼產生於1960年。出現糧食補貼的直接原因在於糧食購銷價格的倒掛。總的來看，國家對糧食的補貼大體經歷了三個階段：(1)1953年～1960年以前是無補貼時期，當時國家的糧食經營略有盈利；(2)1961～1978年，國家主要補貼糧食的經營費用；(3)1979年以後，國家不僅補貼糧食的經營費用，同時還要對糧食購銷價格倒掛進行補貼。具體過程如下：1953年我國實行了糧食的統購統銷制度，糧食的計劃收購價格與計劃銷售價格基本上是按照當時的購、銷牌價確定的。國務院在關於糧食計劃收購和計劃供應的《命令》中明確規定：“計劃收購價格，基本上按照現行的收購牌價。”“計劃供應價格，目前基本上按照現行的零售牌價。”這也就是說，無論是當時的糧食統購價格還是統銷價格，都是當時的市場價格。從1953年到1957年的5年時間裡，曾經調整了部分地區、品種的糧食的統購價格，但幅度不大，糧食統購價格基本穩定，與當時市場價格基本接近，因而是農民易於接受的，也是符合交換或近乎等價交換原則的。統銷價格也是在當時零售價格的基礎上確定的，並且，統銷價格隨著統購價格的變動而變動，購銷價格之間始終保持著一定的購銷差價。 1957年，6種糧食的平均統購價格是每百斤6.78元，而統銷價格是11.92元。此時，糧食經營有著一定的利潤，國家也無須進行補貼。據當時的統計，從1953年到1960年，國家經營平價糧油共盈利16.58億元，平均每年盈利2.08億元，盈利部分主要是糧食加工企業的利潤。

1958年，由於歷史的原因和經濟發展變化，糧價偏低和地區間品種比價不合理的狀況愈來愈重，為了求得全國糧食價格的進一步平衡合理，從1958年到1965年，國家先後4次提高了糧食統購統銷價格。第一次是1958年，提高了東北、內蒙古和南方6個省、自治區的糧食統購統銷價格，相當於全國平均提高3.1%；隨後，1960年，提高了南方7個稻穀產區的糧食統購價格，相當於全國糧食統購價提高了2.6%；1961年，由於自然災害，糧食生產受到很大影響，為了調動農民生產的積極性，國家第三次大幅度提高了糧食的收購價格，全國平均提高25.3%，第四次是1965年，再次提高南方7個稻穀產區的糧食統購價格，相當於全國統購價提高了1.5%。經過以上4次調整，1965年與1957年相比，糧食統購價格平均提高35%。

在1958至1961年3次提高糧食統購價時，其銷售價格未作相應變動，因此，到1961年第3次提高糧食統購價時，出現了建國以來第一次糧食購銷價格的倒掛現象。當時的作法是將價差列入糧食企業的經營虧損，由財政給予補貼，糧食補貼由此發端。但在當時規模不大，數量較小。 1963年國家對糧食銷價進行了調整，提高了農村糧食銷價和城鄉工商行業用糧價格，使其銷價與購價持平。 1965年，又再次提高了城鎮糧食銷價，使其與購價持平。 1965年與1957年相比，糧食統銷價格平均提高9.6%。這樣逐步消除了糧食價格倒掛，糧油價格補貼也因此？肖失，財政僅對糧食企業的流通費用虧損予以補貼。 1966年6月8日，國家再次大幅度提高糧食收購價格，全國稻穀、小麥、玉米、高粱、大豆等6種主要糧食每百斤的平均統購價格從1965年的9.24元提高到10.82元，提價幅度為17.1%。與此同時，也相應地提高了糧食銷價，其原則是，原糧銷價不分城鄉都提高到與購價相平，麵粉、大米、小米等成品糧和大豆銷價，大中城市按照購價加加工費再稍提一些，縣級市場按照購價加加工費。這樣，雖然糧食收購價格提高了，但銷售價格也同步上調，購銷價格仍然持平。為了不影響職工生活水平，國家對職工實行糧價補貼，隨工資發給職工本人，也就是我們說的明補，沒有因為提高糧食銷價而影響職工的生活開支。

在十年動亂期間，在左傾思想的影響下，採取了凍結市場物價的措施。以至自1966年這次糧價調整後，到1978年十一屆三中全會召開，期間僅1971年和1978年將大豆購價提高9%和23.4%，1972年將蕎麥、紅小豆、綠豆3個品種的購價分別提高了17～23%，對稻穀、小麥、玉米等主要糧食的統購價格，12年未作調整。而在這期間，農業生產成本明顯上升，糧食統購價格偏低的不合理情況日益突出。據當時調查，1976年全國1296個生產隊的6種主要糧食的生產成本加農業稅，平均每百斤為11.6元，而當時平均統購價才10.75元，低於成本0.85元。這十多年雖然財政補貼不多，但基本上是由農民作了貢獻。因此，提高糧食收購價格，增加糧農收入，成為當時提高農民種糧積極性的一件刻不容緩的工作。

1979年，國務院按照十一屆三中全會的建議，又一次大幅度提高了糧食收購價格，6種糧食統購價格平均每百斤提高到12.86元，實際提高20.86%。經過這次調整，全國糧食統購價格偏低的狀況有所改善。 這次調高糧食統購價格，是改變糧食生產發展緩慢、產需矛盾尖銳的困難局面所採取的一項重要舉措。但當時社會上對物價相當敏感，為了保持市場物價的基本穩定，不增加城市居民的經濟負擔，因此，在統購價大幅度提高的情況下，卻未同時提高糧食銷售價格，我國又一次出現了糧食購銷價格倒掛的局面，差額誰來補呢？自然只能是國家了。於是，國家開始對糧食的銷售進行補貼，補貼的形式不是隨工資明補，而是通過撥付給糧食部門，從而在銷售價格上暗中補貼。這就是直到1992年，我們還能吃到每公斤0.294元的大米的緣故。 1979年，國家每銷售1斤糧食，大體上要補貼0.1元。 1984年，國家每銷售1斤糧食，要補貼0.13元。

1961年出現第一次糧食購銷價格倒掛時，所出現的價差列入企業的經營虧損，財政對此進行補貼，而對於1979年前後購銷價格倒掛的差額部分，不再計企業盈虧，而由財政根據糧食銷售量進行專項補貼。這意味著，糧食補貼成了一項相對固定的財政支出項目，納入國家財政支出預算的範圍。 國家對糧食等關係國計民生的重要物資，實行購價提高、銷價不動、由國家財政補貼的政策，對於保持市場物價基本穩定，安定人民生活，確實起到了一定作用。但是，購銷價格倒掛，不是經濟生活中的正常現象，它不僅造成國家財政一筆沉重的負擔，而且還給糧食經營管理方面帶來一些問題，以至不少地方為了套取國家的財政補貼而出現弄虛作假、虛報冒領等違法違紀現象。 1985年，國家取消了實行30餘年的糧食統購政策，實行合同定購制度，即廢除了過去國家向農民下達具有強制性收購任務的作法，國家所需要的糧食通過與農民在雙方自願的基礎上簽訂經營合同的方式收購，不足部分從市場上採購(國家在1985年底重新賦予合同定購以“國家任務”的性質)。國家對合同定購的糧食實行“倒三七”比例價，即30%按原統購價計算，70%按原超購價計算的“雙軌制”，國家通過帶有一定強制性的行政手段控制一部分糧食購銷，以穩定糧食供給；另一部分的糧食購銷則由生產者、消費者和流通組織實行完全的商品交換，由市場機制調節。這樣，糧食經營遠比過去單純的統購統銷複雜得多了，相應的，糧食補貼也出現了五花八門的多種形式。據袁永康先生在《中國糧情：流通制度的變遷》一書中的統計，至少有8種相對固定的補貼存在。 一是糧食加價款和差價款補貼。糧食加價款是按照國家規定，對農民交售超過徵購數的糧食，按高於統購價所支付的價款。 1985年國務院35號文件取消了糧食徵購，改為按比例價向農民實行合同定購。因此，現在的糧食加價款是指比例價高於統購價的部分。按現行規定中央支付加價款的範圍：(1)合同定購；(2)就地“議轉平”；(3)省間議轉平調入。 差價款也稱議轉平差價款，是1987年中央對地方實行糧食購、銷、調包乾以後，中央財政給地方糧食部門的一種糧食差價補貼。按現行規定中央財政給予差價的範圍有以下三種：(1)各省、自治區、直轄市就地“議轉平”糧食包乾指標，是用於彌補糧食收支缺口的。中央除按照當地合同定購的糧食結算加價款外，每公斤貿易糧再補0.128元；(2)計劃協調的省間調撥“議轉平”糧食，除中央財政按調出地區品種的合同定購價與統購價的差價補給調入地區加價款外，每公斤貿易糧再補0.128元；(3)國家確定由地方外匯進口的糧食頂抵各省、自治區、直轄市的糧食調入指標，由中央財政按每公斤貿易糧0.128元補給地方包乾使用，外貿部門實行代理進口。 二是糧食差價補貼，也是最常見的糧食提價補貼。國家提高糧食收購價格，銷售價格卻未相應提高，以至出現糧食購銷價格倒掛，只好由財政在銷售環節單獨實行的一種差價補貼。具體地說，就是統購價與1979年調價以前統購價的差價。辦法是按糧食實際銷售數量和不同的補貼標准給予補貼，補貼款由中央財政支付。 三是價外補貼。由於“議轉平”的糧食價格大幅度上升(包括就地議轉平，省間議轉平，地方外匯進口)，中央給予的包乾指標不足，由地方財政負擔的差價支出就是糧食價外補貼。 四是國家儲備費用補貼和超儲費用補貼。國家儲備糧費用補貼是中央對地方代其儲存的備戰備荒糧和吞吐調控糧給予的補貼，由財政部門撥給商業部，再由商業部撥給糧食部門抵補糧食虧損。超儲費用補貼金額由中央財政撥付。 五是糧食企業虧損退庫補貼。此項補貼主要是對糧食企業經營平價糧過程中的商品流通費用(包括運雜費、折舊費、修理費、工資、利息、企業管理費、保管費)、營業外收支淨額等項支出進行補貼。虧損補貼全部由地方財政負擔。 六是調撥經營費補貼。是國家規定糧食調入地區支付給糧食調出地區的一種費用補償，各地區標準不一。由地方財政負擔。 七是糧食預購定金貸款補貼。是中央財政對合同預購定金貸款按合同定購數量計算的貸款額和利息率給予補貼。 八是國家小麥專項儲備補貼。 很難說，以上這些補貼補得不應該，但這也補，那也補，再大的家當也補不了。再說，許多補貼也隨著社會的發展，失出了當時設置補貼時的作用，反而帶來一些負面影響。如大量的糧食銷售價格，將糧食供應價格維持在極低的水平，以致在許多消費者的心目中扭曲了糧食的正常價值，不僅擴大了糧食消費需求，而且浪費現象相當嚴重；由於收購價高於銷售價，甚至有農民從市場上買來糧食再作定購糧交給國家，以此套取差價，影響了糧食生產；還有一個往往被我們忽視的弊端是，由於國家大包大攬的補貼，影響了糧食企業的自主發展，管理混亂，經營不活，甚至導致許多弄虛作假、虛報冒領等違紀違法行為的發生。 在高度集中的財政體制下，糧食財務也集中於中央，相應的，糧油補貼全部由中央財政獨力支撐，這不僅使國家財政不堪重負，同時也造成在地方保護主義思想影響下，出現弄虛作假、虛報冒領，以套取中央財政補貼的現象。 1995年安徽省曾對758個糧食獨立核算單位進行一次大檢查，查出一起糧食企業擅自動用定購糧、專儲糧用於經營性牟利，採取挖空、虛報、冒領等辦法套取國家補貼等。為了改變這種地方爭吃中央財政補貼大鍋飯的弊端，1979年以後，隨著財政“分灶吃飯”的體制的形成，糧食補貼也隨之納入新體制，補貼由中央和地方共同負擔。當時的糧油補貼主要有三大塊，即：加價款，糧油提價補貼和企業經營虧損補貼。其中加價款由中央財政負擔，提價補貼和企業經營虧損由地方財政負擔。以後因糧油購、銷、調撥政策的變動，新增的一些補貼也分別納入現行財政體制，分別由中央財政和地方財政負擔。一般來說，中央財政負擔補貼項目主要包括預購定金貼息、加價款補貼、國家儲備糧費用補貼、糧食超定額庫存費用補貼。地方財政負擔的補貼項目主要包括提價補貼、價外補貼、調撥經營費和企業經營虧損補貼。 在糧食補貼上劃分出中央和地方的責任範圍，結束了持續30年之久的“大鍋飯”體制，是當時經濟體制改革和財政體制改革的大勢所趨；從管理的角度看，也更有利於地方財政對糧食補貼的監督和控制，在自己的權利和責任範圍內當好自己的小家，過好自己的小日子。 在糧食補貼由中央、國家負擔變為中央和地方共同負擔的同時，自1982年開始，國家多次對糧食購銷調撥實行包乾制度，第一次是1982年至1984年一定三年的包乾，第二次是1986年度一定一年的包乾，第三次是1987年一定一年的包乾，第四次是1988年～1990年一定三年的包乾，1991年度繼續實行包乾制。與糧食包乾制相配合，財政對糧食財務也實行包乾制度，目的在於確保糧食購、銷、調撥計劃完成的同時控制住財政開支。在歷次財務包乾中，國家都結合當時糧食形勢和糧食購銷調撥中的突出問題，採取相應措施，使包乾體制不斷改進，不斷完善。 1982年至1984年度財務包乾的特點是採取了征購基數比例包乾的辦法，即根據各省前幾年完成徵購基數的實際數量分別確定一個包乾比例，地方必須保證完成，如不完成，由地方自己支付未完成部分的加價款，如超額完成包乾比例，中央財政照付加價款，好處留給地方。這一辦法不僅提高了征購基數完成比例，也相應控制住了加價款支出。 1986年度的財務包乾，為了保證合同定購任務的完成，中央財政對地方的結算實行了打九折的辦法，即定購任務的90%以“倒三七”比例計算，其餘10%按實際收購量的原超購價計算撥付加價款，將原超購價與比例價之差的好處留給地方。如地方未能完成90%的合同定購任務，則要相應減少銷售，或以議價糧彌補收購缺口，平議差價地方自負。 1987年度中央財政對地方實行了合同定購就地“議轉平”加價款和差價款的總金額包乾，包乾範圍包括：合同定購任務的糧食、就地議轉平糧食和國家計劃內地方外匯進口糧食的加價款和差價款。就地議轉平和地方外匯進口糧食均按每公斤0.128元結算差價款。總金額包乾後，如有節餘歸地方財政，如超支由地方自有財力解決。 除此之外，財務包乾還有一個非常重要的改革，那就是政策性虧損由原來的實報實銷改為定額包乾。 1979年以來，平價糧食購銷價格出現全面倒掛現象，糧食經營需由國家補貼購銷倒掛部分、流通費用和其他開支，這種因執行糧油政策而使糧食企業出現的虧損稱之為政策性虧損。對這部分虧損，長期以來基本上是實報實銷，弊病十分明顯，不利於調動地方和企業的經營和管理的積極性。為解決這一問題，1980年糧食部、財政部聯合核發《糧食商業企業政策性虧損定額補貼試行辦法》，要求各省、市、自治區根據平均先進水平核定補貼定額並按糧油計劃銷量和核定的補貼定額計算補貼總額，以控制補貼，實行定額補貼的地區試行減虧分成。 1986年，為調動糧食企業改善經營管理的積極性，控制國家財政補貼，財政部核發《糧食企業政策性虧損定額補貼辦法》，辦法規定政策性虧損補貼定額，按上年或前三年的平均的糧食企業經營平價糧油淨虧損剔除不合理開支，加減增虧或減虧的新因素後核定。核定定額可按糧油銷售、儲存量核定，也可按糧油經營量核定。此辦法自1987年起執行，以後逐年完善。 1988年進一步提出對商品流通費實行定額管理，總額控制；1989年要求糧食企業要積極推行承包責任制，對平價糧油的虧損補貼，要在堅持和完善定額補貼基礎上實行承包，支持和完善費用定額補貼或總額控制的管理辦法，努力節約各項費用。 為了適應分灶吃飯與財務包乾的管理體制，財務管理則逐漸由條條管理為主改為以塊塊管理為主。其主要目的，一是提高地方政府對糧食問題的重視程度，加強其責任感；二是將糧食財務納入縣(市)級預算，實行分級管理，有利於財政對糧食補貼的監督、管理、控制，避免出現“大鍋飯”體制下企業和地方財政等、靠、要的消極被動局面，以及因此而出現的補貼不正常增長給財政帶來的困難。 分灶吃飯、各負其責的財務包乾制度，較好地發揮了中央和地方的兩個積極性，抑制了虧損補貼的不正常增長。但是，這終究只是一種修修補補的小改小革，沒有涉及到糧食流通體制的內部結構，尤其是沒有將政策性虧損和經營性虧損清楚地分開，因此也未能徹底控制虧損補貼的不合理增長，最多只是將這種虧損分掛在中央和地方政府的名下。而實際上，地方政府既不能控制非政策性虧損的發生，也難以完全彌補政策性虧損的缺口，最後包袱還是背在糧食系統的肩上。而糧食系統自然無力承擔這一沉重的虧損包袱，於是，他們又將這包袱掛在銀行的身上。如此一來，糧食企業虧損仍然日甚一日，糧油補貼越來越多，財務掛賬逐漸膨脹，最終達到了國家財政難以承受的地步。顯然，如果我們再不對這種僵化的糧食流通體制進行全面的改革，糧食系統會被虧損壓垮，銀行會被掛賬拖垮，財政會被補貼擠垮……