第23章 三、猶抱琵琶半遮面

我們無法否認，糧食統購統銷政策，在建國初期糧食極度緊張的狀況下，對穩定市場、保障人民生活作出了不可磨滅的貢獻，它保證了全國絕大多數人最低的生存需求，並保證了社會主義工業化體系在一片空白上建立起來了。 但是，我們也無需諱言，統購統銷政策只是在當時的歷史條件下採取的一項臨時性措施，一種政府行為化了的強迫性手段，其消極作用也是非常明顯的。早在製訂這項政策時，陳云同志就為此憂慮：“徵購這個名稱是駭人的，究竟叫什麼可以考慮，但性質是這麼一個性質。……配給這個名詞有點不太好聽，一說就想到日偽統治時代的情況……。又徵又配，農村徵購，城市配給，硬性辦法。實行這種辦法，我有點擔心，因為跟每一個人都有關係，問題太大。……農民的糧食不能自由支配了，雖然我們出錢，但他們不能待價而沽，很可能會影響生產情緒。”

為此，陳云同志在統購統銷實行後的第二年，在第一屆全國人大作政府工作報告時指出：“計劃供應只能是一種暫時的措施，只要工業和農業生產增加了，消費品生產增加到可以充分供應市場需要的程度，定量分配的辦法就應該取消。” 但以後的歷史發展，使我們走上了一條純而又純的計劃經濟道路，糧食統購統銷這一臨時政策不僅長期延續下來了，而且還擴充到了包括雞蛋、大白菜在內的許許多多農產品上。 什麼時候不實事求是，不遵循事物發展規律，什麼時候我們就要走彎路，這是歷史千百次證明了的事實。 以1978年12月18日召開的十一屆三中全會為標誌，中國走上了改革開放的道路。而改革的先導，便是農業。 1979年，中國開始對實行了26年的糧食流通體制進行改革和調整。除了提高糧食統購價格，調減糧食徵購基數以增加糧農收入外，最重要的改革便是改變糧食部門獨家經營的單一流通格局，恢復糧食集市貿易，允許農民完成徵購、超購任務後的餘糧上市貿易，議購議銷。傳統的糧食交易、集散的“米市”開始恢復發展，一個以國家為主、集體和個體共同參與的糧食流通經營格局逐漸形成。到1984年底，全國農貿市場已發展到5.65萬個，其中農村5萬個，集市貿易的糧食成交量由1978年的25億公斤增加到1984年的84億公斤，增長了2.34倍。全國有20多個省、自治區、直轄市先後建立了糧食議購議銷專業公司，1979年到1984年，6年時間共議購糧食558.6億公斤，1984年全國糧食議購數量由1978年的32.5億公斤增長到175億公斤，佔當年徵購數量的34%，糧食議銷數量達267億公斤，佔總銷量的34%。滿足了農民出售餘糧的需要，平抑了集市糧價，補充了平價糧庫存。與此同時，國家還逐步減少了統購統銷的品種和數量，擴大了市場調節的範圍。

這一次改革是在不改變統購統銷體制的前提下進行的，只能算是一次局部的調整，直到1985年，我國這才全面放棄實行了32年的統派購制度。 這一年的1月1日，中共中央發布的一號文件規定，從1985年度開始，取消糧食統購，改為合同定購。由地方政府組織糧食部門，根據國家下達的合同定購計劃，同國營農場、農業集體生產單位和農戶協商，簽訂糧食定購合同，正常年景，必須完成，遇到重災，可以適當減免。超過合同定購的部分，自由購銷。 根據制定時的設想，合同定購，既是經濟合同，又是國家任務，試圖以此打破計劃收購的僵化體制，逐漸向糧食商品化靠攏。國家為此還逐年減少了計劃定購，擴大了議價購銷比重。國家計劃內收購由1984年的1023.5億公斤到1989年調減500億公斤；而議價收購則由93億公斤上升到515.4億公斤。此即“死一塊，活一塊”的糧食購銷“雙軌制”。其方針是“逐步縮小合同定購，擴大市場收購”，基本立足點是穩住一塊(合同定購)，搞活一塊(市場議購)。

但是，這一改革，在執行過程中卻相當困難。合同定購既是合同又是任務，這就把商品交換原則與國家行政管理原則混在了一起，實施中難以把握。其次，由於實行的是“死一塊，活一塊”的“雙軌制”，平議差價懸殊較大，一方面促使農民不願完成或設法逃避定購，另一方面又給糧食倒賣以可乘之機。 具體來說，糧食雙軌並存的體制，主要存在四個方面的問題，其一是糧食價格關係沒理順，農產品比價不合理，糧價仍然偏低，糧食購銷價格長期倒掛的問題也還未得到根本解決；其二是糧食購銷體制沒有理順，平價糧收支長期倒掛，存在很大缺口；三是糧食流通渠道沒有理順，多年來賣糧難不斷發生，地區封鎖和“糧食大戰”交替出現，產、銷區矛盾比較突出。糧食一緊就想統，糧食一鬆就想放；糧食多了渠道少，流通不暢，糧食少了渠道多，市場混亂。以至時常陷入“一統就死，一放就亂”的惡性循環之中；其四是糧食經營體制沒有理順，政策性經營與正常商品經營長期混合在一起，糧食企業經營得不到合理利潤，影響了糧食企業改善經營管理與提高經濟效益的主動性和積極性。

綜合起來看，糧食購銷“雙軌制”的最大問題，是只取消了“統購”，卻並沒有觸動“統銷”，結果購銷價格倒掛更加嚴重，國家財政負擔越來越重，財政補貼由當年的170億元增加到1991年的400億元，翻了一倍多，佔了國家財政收入的1/3。財政越是緊張，就越無法再提高糧食的收購價格，而糧價越是不合理，農民就越不願多種糧食。另外，由於減少了定購數量，而統銷數量逐年增加，結果又出現了購銷數量倒掛，以至糧食又反復出現緊張局勢，國家購不足銷，缺口達到400多億公斤，不得不用“議轉平”和進口來彌補。尤其到1989年，糧食供求出現緊張局面，政府不得已又關閉了幾乎所有的糧食自由交易市場，恢復了國營商業獨家壟斷經營的局面。而為了保證充足的糧源，統派購名義取消了，實際上卻依然採取的是強制性的徵購措施。有些地區為了催農民交糧食，甚至動用了警察和民兵，在倉裡挖，從缸裡倒，群眾反映，現在的合同定購實際上比“統購還統購”。糧食多了是合同製，糧食部門不收；糧食少了是定購制，政府派人強要。農民成了風箱裡的老鼠，兩頭受氣。

雙軌制的雙重價格，也違背了價值規律對於價格同一性的要求，不能傳遞正確可靠的信息以促進要素的合理配置。雙重價格意味著利益的差異，定購基數是按行政區域分配的，不利於形成地區之間的合理分工。而且，在雙軌制下，必然出現行政干預糧食生產及流通的情況，往往違反客觀規律，人為地分割市場，搞地區封鎖。 1985至1986年，全國絕大多數省份採取了強製手段，禁止糧食流向外地，不僅缺糧省如此，有些產糧省也是如此，使各地難以按比較利益原則，形成合理的區域分工佈局，發揮自己的優勢。其次，國營商業在“雙軌制”的銷售體系中，一方面以低於市場價格的合同定購價收購糧食，另一方面又以低於收購價格銷售糧食，倒掛部分由財政補貼，結果一方面是給國營商業經營以壟斷地位，使經營性虧損被政策性虧損所掩蓋，使國營商業失去活力；另一方面，國營商業一身二任，很多商業企業利用特殊的方便條件套取平價糧，轉手議價出賣，牟取暴利。糧食購銷中的雙重價格，也給經辦單位和個人提供了從中漁利的機會和可能，助長了以權謀私的不正之風。因此，有人評述“雙軌制”實際上是“雙鬼制”。

這是一次不徹底的改革。 “猶抱琵琶半遮面”，結果國家背上了更加沉重的包袱，糧食市場繼續陷入“賣難”“買難”的循環之中。 俗話說：家大難當。對於有12億多人口的中國來說，似乎感受更深。 我們必須保護農民的利益，因而糧食購價不能不逐年提高，直至與價值基本相符。 但我們又必須考慮城市居民的生活，因而糧食銷售價不能不保持穩定，以至二十幾年無變化。 “穀賤傷農”，“谷貴傷民”，為難了中國政府：手背手心都是肉，哪一邊都傷不得！ 一把難以把握的雙刃劍。 一塊難以平衡的翹翹板。 這就使得中國的糧食流通體制改革，不能不小心翼翼，不能不慎之又慎。 1985年對糧食統派購進行了一次改革，但由於改革不徹底，措施不配套，效果並不明顯。必須向統銷開刀，成為了全社會的共識。國家用大筆的財政補貼維持了25年“一貫制”的統銷價，雖然保持了糧食供應的“超穩定”性，但國家為此付出了沉重的代價。並且也人為扭曲了生產和消費的價格關係。據統計，國家花在糧食消費上的錢要比花在糧食生產上的錢多11倍。

1991年，國務院決定，從5月1日起適當調整糧油統銷價格。這是1966年後的第一次全面調價。 雖然這是一次較小幅度的調整，一公斤大米仍只要0.294元，僅增加了0.18元(標一米)；一公斤麵粉也只要多花兩毛錢。而經過1988年的漲價風潮，我們的日常消費品都有了較大幅度的提價，這次糧油調劑又給每個職工每月補貼了6元錢，按說沒有什麼大的承受困難。但由於人們對糧食價格的特殊敏感，仍然在全國引起了一場大的波瀾。從4月23日的“解密令”下達，全國便出現了大規模的搶購風潮。 在北京，1828個糧店，90%的糧店出現數百人的購糧群眾，自行車、手推車、三輪車塞滿了糧店，西城區平安里、東城區鼓樓大街一帶由於居民在糧店前排隊，引起了交通堵塞。

重慶市連續三天，所有的糧店都有排成長龍的購糧群眾，一麻袋一麻袋地買，一板車一板車地拖。 在湖南耒陽市，居民的600多萬公斤節餘糧，有423萬公斤在“五一”前購出，相當於全市4個月的糧食購買力，大部分家庭存糧100公斤以上，多的達500公斤。 幸好這次糧油物資準備充足，因此，雖出現搶購，但未引起大的波瀾，算是有驚無險。 5月1日正式實行新價格，人們詳細一看，也就幾分毛把的漲價，很快就穩定了下來。 有了這次的經驗，1992年4月1日，政府再次提高城鎮居民平價口糧，實行購銷同價。西方記者立即電告世界：“中國正在突破價格改革的最後一個禁區”。 糧食提價，是必然的事情，因此在許多人的心裡是預料之中，以至這一次的提價居然平靜得令人不敢相信，根本看不到上一年調價時的排隊搶購現象。

糧食統購統銷體制開始動搖。廣東、福建等沿海地區開始率先一步全面放開糧食價格和經營。從1988年以來，內蒙卓資縣、四川廣漢市、廣東珠海市、深圳市、海南省都先後放開了市場。 1992年11月1日，全國正式宣布，放開糧食購銷價格和經營，維持了40年的統購統銷體制宣告結束。 這是中國由計劃經濟體制進入市場經濟體制最核心的一次改革，也是牽涉面最廣、影響面最大的一次改革。農民生產的糧食可以上市自由貿易，而城市居民則從此再沒有像徵特權的購糧本保護了。 到第二年初，全國幾乎所有的縣市都全面放開了糧食價格和經營。購糧本退出流通，被稱為“第二人民幣”的糧票被宣布作廢。 但是，這一次的改革由於有關部門和一些地方領導在思想上認識不清，在行動上方向不明，加上準備不充分，措施不配套，結果不僅沒有達到預期的效果，反而引發一場全國性的糧食漲價風潮。最突出的表現是在對市場經濟的片面理解上。一些人認為搞市場經濟，就是什麼都要放開，讓市場去調節，國家不要去干預。生豬放開了，我們沒有出問題，雞蛋放開了，也運行得比較好，蔬菜放開了，也是量增價穩。糧食難道就不能放開？我國已經實行社會主義市場經濟體制了，當然不能容許這最具計劃經濟特色的糧食統購統銷存在。

想法似乎很有道理，但他們忽略了一個重要的問題，那就是糧食絕不是一件普通的商品，而是一件關係國計民生的重要戰略物資。世界上市場經濟體制相當發達與完善的美國、英國、加拿大、日本等國家都沒有徹底放開糧食，原因就在於一個國家如果放棄了對糧食市場的管理與控制，就難以有效地調節糧食的供需平衡，保持社會的穩定。何況我們還是一個人多地少、糧食供求矛盾將長期存在的不發達國家呢？認識上的模糊，必然帶來行動上的偏差。一時間，糧食生產受到排擠，糧食種植面積迅速下滑，糧食購銷不被重視，國家掌握的糧源嚴重不足……於是，就在糧食大豐收的1993年，我們的糧食出了問題。我們不知道這是不幸還是幸運。說其不幸，在糧食豐收、庫存充盈的情況下竟發生了糧食波動，可見我國的糧食市場是如何的脆弱；說其幸運，假如不是在糧食豐收年而是災害年，假如不是在國家糧食庫存較多的時候而是國家糧食儲備不足的情況下發生這次風波，我們不知道結局會是什麼樣子，想必我們不會有如此輕鬆。 事實上，早在廣東放開糧食經營後，就已經顯示出一些不好的苗頭，但未引起我們的重視。當時，廣東的糧食經營放開後，一是糧食生產連續下滑，1993年與1991年相比，全省糧食播種面積減少803萬畝，下滑14.2%，糧食總產量減少24.4億公斤，下滑13%。二是掌握糧源缺少有效的手段，各方面對糧食定購任務觀念淡化，收購合同缺乏約束力，公糧徵收政策不落實，市場糧食被私營糧販搶走，國有糧食部門收購量大幅度下降。 1992年，廣東省僅收購糧食16億公斤，比1991年減少61%，1993年經過努力也只收購23億公斤，仍比1991年減少44%。三是市場管理無序，基本上處於放任不管的狀態。無證經營比比皆是，糧食批發商林立，規範化的糧食批發市場沒有幾家，沒有一個完整的糧食市場管理法規，致使一些私營糧販故意哄抬糧價。四是國有糧食企業主渠道地位削弱，放開經營前，全省國有糧食部門市場佔有率達80%，放開經營後，1992年降至65%，1993年也只佔68%。 對於廣東等先走一步的地方的經驗與教訓沒有認真總結，便匆匆忙忙地推出了這項糧食收購、經營與供應的“三放開”改革，其出發點是好的，但結果卻未獲成功。原設想在價格放開以後，糧食購銷基本上就如同其它已經放開的農副產品一樣，在價格上主要由市場決定，政府給以指導性管理即可，沒有想到價格會如此暴漲，以致引發一次物價全面上漲的嚴重通貨膨脹。原設想糧食經營的財政補貼可以很快取消，歷史掛賬可以慢慢消化，但運行的結果，因為銷售限價、資金運轉及儲備方面的問題，財政補貼及銀行掛賬仍居高不下。 從1993年的糧食風波，我們可以清楚地看到，中國糧食市場發生巨大波動，很大程度上還不是出在糧食生產上，而是流通體制上。繼續沿習傳統的糧食統購統銷體制顯然行不通了，而以走向市場的名義一放了之也是不現實的。 1993年以來的糧食大波動，不是糧食“少”了價格上漲，而是糧食“多”了價格也漲。糧價變動的實質是國家、經營者、消費者利益結構的調整，促使購銷價格一步放開的原因，是國家負擔太重，無法既保護生產者，又保消費者。當時專儲糧庫存400億公斤，周轉糧庫存1000～1200億公斤，幾乎壟斷了整個糧食市場。本來有糧在手，不必擔心糧價波動，可糧食價格上漲恰恰是從庫存量最大的早秈稻搶購開始的。國有糧食企業搶購早秈稻，目的是為彌補放開經營後的庫存虧空。據了解，在1992～1993年期間，由於一些地方取消糧食收購任務，造成原定的糧食收購資金被挪用，而靠糧食經營為生的國有糧食企業，只有動用庫存糧來維持運行，其中國家專儲糧也有因此而被挪用造成“虧庫”的。另一方面，糧價波動與金融形勢密切相關。 “糧多”還是“糧少”，往往取決於“錢少”還是“錢多”。 “賣糧難”出現時，一般是政府無錢收糧而糧價一跌再跌之時；當糧價高漲時，又是政府千方百計籌款收糧，政府越是搶進度，保收購，糧價攀升就越快。因此，金融改革也是糧食流通體制改革的一個內容。 作為最大宗農產品的糧食市場經濟體制的建立與完善，絕不是一件容易的事情，也不是一般人想像的一放了之，相反，加強糧食市場的管理與調控，是建立社會主義市場經濟條件下的糧食流通體制的一個基本內容。這既是市場經濟的普遍要求，而且也是糧食作為特殊商品的特殊所在。當然，這種管理和調控，絕不是過去統購統銷那樣的強迫性管理和行政化調控。根據朱鎔基同志的構想，主要是遵循價值規律和市場經濟原則，一方面要確立一個既照顧農民利益又能讓城市居民承受的合理糧價，另一方面國有糧食部門要掌握足夠的糧源，以確保平衡調節和市場供應。 由於這次糧食流通體制改革的不成功，國家不得不採取嚴格的調控措施，來穩定市場，平抑糧價，很多方面又恢復到了原來的狀況。一是從取消定購到恢復定購。 1993年初宣布把國家定購改為合同定購，被一些人視為農民的第三次解放，而1994年5月，國務院關於深化糧食購銷體制改革的文件又明確把糧食定購作為國家任務、農民義務，各級政府必須完成。二是從取消價格“雙軌制”到重新實行“雙軌制”。 1993年糧食收購和銷售都實行一道價，稱之為價格並軌，平價、議價隨之消失，但事隔幾個月，年底首先在糧食銷售上實行國家定價掛牌供應，1994年收購新糧又實行雙軌價格，定購任務按國家定價收購，其它隨行就市收購，國家採用行政手段掌握一部分(70～80%)社會商品糧。三是從取消糧票到恢復糧本，憑證限量供應。 1994年的糧食風波後，國務院開始部署中國糧食流通體制的改革，大致方針是三個方面的政策：一是收購政策。繼續保留國家定購糧任務，以統一的基本上反映商品價值的定購價向農民收購糧食，保證國家掌握70～80%的商品糧。二是供應政策。國有糧食部門要以充足的糧食供應，保障城市居民、部隊和農村急需人口的基本口糧，同時要保持市場價格的相對穩定。三是市場政策，要嚴格加強糧食流通的市場管理，在定購糧收購期間，不許非國有的糧食經營單位和個人到農村直接採購糧食。要堅決取締無照經營，對囤積居奇、欺行霸市、哄抬糧價等擾亂糧食市場的行為，要嚴加懲處。糧食流通體制改革的目標是逐步建立統一、開放、競爭、有序的與社會主義市場經濟體制相適應的糧食購銷體制，實行在國家宏觀調控下的市場調節，充分發揮市場機制在資源配置中的基礎地位，並使市場行為規範化、法制法。 進行糧食流通體制改革，除了要充分考慮中國的人多地少的特殊國情外，還要認真考慮供需偏緊的特殊糧情。具體表現在，一是我國糧食總量長期短缺。由於我國人口多耕地少，糧食生產在相當長的時期內不能滿足社會需要，是一個長期短缺的商品。二是糧食生產小型分散，自給自足。這個特點同美國、加拿大等國農場主的現代化生產對於糧食流通的影響是完全不同的。我國糧食生產在今後較長時期內都難以改變鋤頭耙頭加畜力、面朝黃土背朝天的狀態。由於生產力水平低下，我國每年的糧食生產總量的多少，一是看2.5億農民種糧的積極性，二是看天氣的好壞。年成好，種糧積極性高，每戶多生產50公斤，全國的糧食總量增加125億公斤，反之則減少125億公斤。一增一減，相差250億公斤。同樣，因為價格等原因，每戶多售或少售糧食50公斤，對全國糧食收購量的影響也是250億公斤。 50公斤對一個農戶來說是微不足道的，但250億公斤對流通領域來說影響卻是相當大的。這是我國糧食流通中的一個非常特殊的情況，解決不好，就很容易引起糧食的大幅度波動。 從以上考慮，我國糧食流通體制改革，首先是要製定合理的糧食購銷價格，這是深化糧食流通體制改革的核心，也是正確處理各方面經濟利益關係和改革、發展、穩定三者關係的重點。既要遵循價值規律和商品等價交換原則，尊重市場形成價格的機制，又必須從我國的基本國情出發，考慮國家財力和各方面的承受能力，積極穩妥地進行糧食的改革和調整，逐步理順價格關係，促進糧食生產發展，保持市場糧價基本穩定。 其次，在我國，實行糧食“三放開”，以自由購銷，條件不具備，也不符合中國的國情和糧情，以及糧食商品的特殊屬性，被實踐證明是不可取的。市場經濟相當發達的歐美一些國家，雖然提倡自由貿易，但對於糧食的生產流通卻一直進行政府乾預，強化管理，日本、韓國等糧食相對短缺的國家，對糧食的管理更加嚴格。我國更不能輕易放開，對於這一點，我們將在後面還有專門的論述。 根據以上的思路和原則，1994年以後，我國的糧食流通體制進行了以下三方面的探索。 第一，“米袋子”省長負責制。 這是1994年，國務院在《關於深化糧食購銷體制改革的通知》文件中提出來的：“實行省、自治區、直轄市政府領導負責制，穩定糧食產量、穩定糧食庫存、靈活運用地方糧食儲備進行調節，保證糧食供應和糧價穩定，負責本地區糧食總量平衡。”其基本要求是：一是省長要負責穩定種植面積，發展糧食生產，增加有效供給；二是省長要負責抓好收購，力爭多掌握糧源，堅持糧食部門必須掌握70～80%的商品糧源。國家定購的計劃要作為各級政府的任務、農民的義務，逐級落實到農戶，確保完成；三是省長負責本地區糧食平衡，保證供應、穩定糧食市場；四是建立地方糧食儲備風險基金制度。概括起來說，凡是省長、市長、自治區主席要負責本省、市、區糧食的供需平衡。本省需要多少糧食，要盡最大努力去種多少、產多少、收購多少，做到購銷相抵。有缺口就到產區批發市場去購買或者進口，多餘了就賣給銷區或國家，為實現全國總量平衡做貢獻。因此“米袋子”省長負責制也叫地區自求平衡。各省為了履行好這項責任，必須穩定糧食播種面積，增加糧食產量，建立地方糧食儲備。同時，中央加強宏觀調控，通過了解和掌握各省糧食平衡盤子，協調主產區和銷區建立穩定的供求關係，運用中央儲備糧解決好特大災害和平抑糧價波動，來幫助各省實現糧食地區供求平衡。實行這項改革的目的，就是要發揮中央和地方兩個積極性，共同努力解決好我們這個人口大國的吃飯問題。 1995年2月27日，在中央農村工作會議上，江澤民總書記這樣闡述“米袋子”省長負責制的意義和作用：“我們這樣一個擁有12億人口的大國，糧食必須立足自給，供求必須基本平衡。我們必須從政治上、戰略上認識糧食問題的特殊重要性。近幾年，有些沿海發達地區糧田面積大量減少，單產下降，靠從外地採購大量糧食過日子。這種狀況必須迅速扭轉。從一個省來說，必須把解決吃飯問題的基礎放在增加本地糧食產量上……黨政主要領導要實行嚴格的責任制，哪個省的'米袋子'出了問題，由那個省的書記、省長負責。” 讓省長負責起人民的“米袋子”來，這是中央維持糧食供求平衡，穩定糧食市場的一項重要舉措。以前，人民的吃飯問題全部壓在中央的肩上，哪裡缺糧，哪裡就找中央要，而現在，省長們就沒有如此輕鬆了。他們必須認真考慮本地區的產銷情況，產糧區要考慮糧食外銷，以增加農民的收入；銷糧區要考慮掌握糧源，保證供應。 有人擔心，這樣會不會產生各省自保，地區封鎖？從現實的情況看，缺糧地區是需要購入糧食的，他不會搞封鎖；產糧地區要想發揮資源優勢，多種糧食往外賣，這是當前一個基本的趨向。所以也是不大可能封鎖得住的。地區封鎖一般是社會糧食總量供給短缺的產物，過去沒有實行米袋子省長負責制也曾多次出現過局部地區封鎖，所以地區封鎖與省長負責制沒有必然的聯繫。另有人擔心，實行糧食地區平衡和省長負責制，會不會導致缺糧省喪失資源優勢，搞糧食自給自足？中央一開始就明確指出，實行地區平衡決不是搞小而全，不是走自給自足的老路。朱鎔基強調：中央關於糧食實行地區平衡的政策，是為了實現糧食省長負責制，增強各地各級政府對農業投入及糧食生產的積極性和責任心。糧食實行地區自求平衡，並不是要求各地區自己平衡，更不是要求地區自給自足，還是要根據在全國已形成的經濟區劃，充分利用各自的農作物優勢及其它經濟作物的生產優勢，發揮市場對資源配置的基礎作用。 從全國的情況看，“米袋子”省長負責制取得了較理想的效果。一是農業基礎地位加強了，糧食生產得到迅速發展；二是糧食收購落到了實處，增加了有效供給；三是穩定了糧食市場，保障了糧食供應；四是加強了糧食的地方儲備。有鑑於此，1998年的全面糧改繼續保持了這項行之有效的措施。 第二，糧食部門實行政策性業務和商業性經營“兩線運行”。 1995年6月10日，國務院發出關於糧食部門實行“兩線運行”的15號文件，並隨之在7月18日召開了全國糧食部門“兩線運行”的改革工作會議。 從1952年中國糧食公司與糧食管理局、國家公糧庫合併組成糧食部門後，長期以來，糧食部門既承擔了國家政策性任務，又要從事商業性經營活動，其結果是“官”不是“官”，商也不是商，國家財政包袱重，糧食企業自身也缺乏活力。當前糧食流通領域中的許多弊端，都是因此而起，因此，國務院決定從兩線運行開刀，把政策性業務與商業性經營分開，讓管理者一心一意搞好糧食市場的管理，經營者則千方百計搞活糧食流通與其它經營項目，以此增加自身的效益。 糧食部門實行兩條線運行的具體目的是：加強國家和地方政府對糧油市場的宏觀調控，更好地組織實施糧油的總量平衡，適時進行吞吐調節，保持糧食價格的基本穩定；用好國家對糧食企業的財政補貼，更好地發揮財政補貼的作用；管好銀行收購資金，保證政策性收購資金不被商業性經營業務佔用，禁止用銀行貸款彌補企業虧損或墊付財政應撥未撥補貼款；加強國有糧食企業經營管理，減少糧油流通環節，降低流通費用和經營成本，在競爭中增強實力和活力。 兩線運行要求明確劃分中央和地方的糧食事權，搞好兩級總量平衡。糧食工作實行中央統一領導、分級負責的體制，在統一政策、統一市場、統一進出口管理的原則下，中央和地方分級負責。中央直接掌握的糧油由國家儲備糧油和中央進口糧油組成，國家定購糧權屬於中央，由省級政府使用。地方的糧食平衡，實行省長、自治區主席和直轄市市長負責制。規定糧食產區要建立3個月以上的糧食銷售量的地方儲備，銷區要建立6個月的糧食銷售量的地方儲備，以豐補歉，確保供應。 把糧食部門政策性業務和商業性經營分開，建立兩條線運行機制，單獨核算，這是對幾十年傳統糧食流通體制的一次深刻變革，是整個經濟體制改革的重要組成部分。它觸及了糧食財務掛賬這一棘手的問題。過去政策性虧損與經營性虧損混為一體，經營虧了，也掛在政策性賬本里，而應進行政策補貼的部分，有的地方又長期不落實，結果又拖累了商業性經營。這次國務院痛下決心，一方面將二者嚴格分開，而且要求堅決制止和消化歷史掛賬。在此之前，全國糧食系統已掛賬545億元。 “兩線運行”必須消化歷史掛賬，否則不能理順關係，搬不掉障礙，達不到初衷。而消化掛賬，實行掛賬停息，又以兩線運行為一個前提條件。中央態度非常堅決，政策也很明朗，只要5年消化完掛賬，中央就全額負擔利息。中央決定，消化掛賬由各省、市、自治區負責。 “兩線運行”是進一步深化糧食流通體制改革的開篇，對於加強國家宏觀調控，理順糧食與財政、金融的關係，進一步落實省長負責制，具有相當重要的作用。 1998年新的糧改方案也是以此為基礎的。 第三，建立國家儲備糧油垂直管理體制。 在“文革”時期，有不少省市在糧票上印有毛主席語錄：“備戰、備荒、為人民。”據考證，這句話並不是毛主席的原話。 1964年，毛主席在杭州聽取幾位副總理關於經濟計劃工作的匯報後，說：“現在不錯啊，咱們工業有個大慶，農業有個大寨。但計劃工作時要考慮人民的生活。總之，一切從幾億人民出發。”後來，他又同周恩來總理說，要注意三句話，注意戰爭，注意災荒，注意一切為人民。為了順口，週總理將其概括為“備戰、備荒、為人民。” 現在我們很少看到這條語錄了，但這句話的意義，對我們現在的糧食流通改革仍有重要的啟示作用。中國素有“積穀防飢”的傳統，《管子·山權數》中說：“王者歲守十分之三，三年與少半成歲，三十三年與少半而藏十年。藏三之一不足以傷民，而農夫敬事力作。”意思是說，每年貯存糧食收成的十分之三，合三年又三分之一，就可以有一年的糧食儲備，而合三十三年又三分之一，就可以有十年的糧食儲備。這樣，每年儲藏三分之一，不至於傷害農民，反而可以使農民專心耕作。另外，《管子·山至數》中還主張國家在糧食貯備問題上建立專項的資金保證。他認為，國家以縣為單位設立專項的糧食貯備金，春天，糧價高時，用這項款向農民發放貸款，秋天，糧食收穫，價格下跌，則以時價回收貸款，農民以糧還貸。這樣，國家運用這一款項，不僅可以貯存糧食，而且能調節餘缺，避免豐年糧食賣不出去，連豬狗都吃人食，而碰到災荒年成，滿路上都是飢餓的災民的情況發生。 現在，我們說，戰爭的陰影並沒有完全消除，而災害的侵擾則是經常發生的，1998年的特大洪災，以後的歲月裡還有可能發生。因此，現在重提“備戰、備荒、為人民”不但不過時，相反還有重要的現實意義。這就給我國的糧食流通體制提供了一個改革的方向，那就是建立完備的糧食儲備製度。 我們需要建立的糧食儲備製度，應該包括國家儲備和地方儲備。國家的糧食儲備則包括戰略儲備、專項儲備、市場供應儲備和基本消費儲備。國家的糧食戰略儲備是維護國家根本利益和整個國家以及社會經濟的根本之所在，因此，必須由國家進行收購、貯存、調撥和投放與更新；國家的專項儲備是運用中央財政建立的儲備，主要用於救濟全國性的自然災害，平抑大範圍的市場糧價波動和應付各種突發性的大事故；市場糧食儲備是以調控市場運行為目的糧食儲備，對社會起蓄水池作用。地方儲備則主要是保持地區平衡的儲備。 國家有了充足的糧食儲備，就能有效地對市場進行調節。在糧食供過於求，價格大幅度大跌的情況下，通過保護價收購，增加儲備，保護農民的生產積極性；在糧食供求比較緊張，價格上漲幅度較大時，通過儲備糧的拋售，緩解供求矛盾，抑制糧價上漲。 江澤民總書記在1995年的中央農村工作會議上指示，一定要把糧食庫存搞實。 現在，全國有150多萬糧食職工從事糧食儲備工作，目前的問題是由於體制不順、政企不分、盈虧統算，政策性虧損嚴重，佔了全糧食系統財務掛賬的大部分。國務院關於兩線運行的文件，明確規定糧食倉儲企業是政策性業務單位，享受政策性補貼，要服務和服從於宏觀調控，為穩定市場、平抑糧價發揮主渠道作用。 為了更進一步地加強國家對糧源的掌握與對糧食市場的控制，國家糧食儲備局正逐步做到直接管理若干大中型儲備庫、轉運站。其根本任務是按照國家有關法規、政策和業務制度，對國家儲備糧油進行購、銷、調、存和輪換，為糧食的宏觀調控服務。 從近幾年實踐的效果來看，以上三項改革是比較成功的，糧食市場趨於穩定，糧食秩序逐漸理順，一些體制方面的深層次矛盾也在逐漸解決，這一切，都為1998年的全面糧改打下了良好的基礎。 如何建立一個現代化的又與我國國情相適應的糧食市場流通體系，是擺在我們面前的一項艱鉅的任務。這不是一天兩天就能達到的目標，而需要我們進行認真地探索和逐步地完善。也許我們還會遇到坎坷，遇到曲折，但我們只要遵循實事求是的原則，遵循市場經濟的發展規律，中國的糧食流通就一定能走在健康、有序、既促進生產又保證消費的康莊大道。