第16章 五、黃土地還有多大的潛力？

“小康”的門檻我們需要溫飽，但我們不滿足於溫飽。 七屆全國人大為我國製定了一個誘人的目標：2000年跨入小康社會。 國內外許多專家分析，憑中國目前的經濟基礎和發展勢頭，達到小康水平並非難事，但關鍵是要跨越第一道門檻：人均佔有糧食產量400公斤。 這是小康社會的基礎，是小康水平的標誌。 李鵬同志在七屆人大一次會議的《政府工作報告》中設想，到2000年，如果中國的人口能控制在12.5億，全國糧食總產能達到50000萬噸，我們就可以實現人均佔有糧食400公斤。 10年後的1998年3月，李鵬同志在第九屆全國人大一次會議上的作的《政府工作報告》中，公佈到1997年12月31日，中國人口已達到12.36億。由此看來，到2000年，全國的總人口絕對會突破12.5億，很有可能達到12.8億。進一步估計，到2030年，中國的人口才會達到峰值，而此時的人口將是16億。

既使我們將人口控制在12.5億，我們能否生產50000萬噸糧食呢？ 中國的黃土地功不可沒。它養育了一代又一代的中國人。今天，它又面臨著一個新的考驗，要養活12億多中國人。那麼，中國的黃土地到底還有多大的潛力呢？ 戰國末年，中國的黃土地上大約每年能生產913.5萬噸糧食，到唐朝3320萬噸，至清朝中葉達11340萬噸，增長了12.4倍，這主要靠耕地面積的擴大(8.1倍)和糧食畝產的增加(1.8倍)。 1949年，我國的糧食總產是11318萬噸，到1997年，糧食總產達到49250萬噸，48年時間，增長了4.8倍。在這期間，耕地不僅未有增加，反而有所減少，糧食播種面積則基本持平。這近5倍的增長量，完全是靠億萬農民精耕細作侍弄出來的。

前面我們已經談到，到2000年中國宣布進入小康社會之際，人均糧食消費必然會超過400公斤，很有可能達到500公斤。即使按400公斤計算，屆時12.8億人口需要51200萬噸糧食，到2030年中國人口達到16億峰值時，需要64000萬噸糧食。那麼，中國的黃土地到底還能不能生產出這麼多的糧食呢？這不能不令我們深切關注。 如果我們一一分析中國糧食的各個要素，則不難發現，中國的糧食生產雖還有一定的潛力，但難度相當大。 首先，我們受到耕地面積逐年減少的製約。現在我國人均耕地也才1.55畝。不足世界平均水平的一半。而現在每年500～800萬畝的耕地減少勢頭還在繼續持續，許多糧食主產區人均已不足1畝，有的地方已經不到人平0.8畝的最低極限。很難保證，到2000年，我國的耕地還能保持19億的水平。巧婦難為無米之炊。缺少耕地，就意味著失去了生存的基礎，糧食增產也就成了無本之木。

我國的糧食生產的複種指數已達到了相當高的水平。 1952年，我國土地平均復種指數為130.9%，1966年達到142.6%，1978年達到151%。近10年來，基本上維持在150%左右。而長江以南的廣東、湖南、江西等省份，一般都在200%以上。這意味著我們靠一年多種幾茬莊稼來增加糧食產量，事實上也可能性不大了。因此，我國的糧食播種面積無法再有大的擴展。現在，如果耕地不再有大幅度減少，我國的糧食播種面積尚可維持在16.5億畝的“警戒線”上下，最樂觀的狀況是到2000年，還有16億畝。 面積沒有擴大的餘地了，惟一的途徑便只有增加單產了。如果到2000年，我國還能保持16億畝的糧食播種面積，要生產出51200萬噸糧食，平均畝產必須達到320公斤。到2030年，要生產出64000萬噸糧食，平均畝產要達到400公斤。而我國糧食產量最高的1996年，平均畝產才305公斤，這意味著3年時間裡，我國的平均畝產要增加15公斤，在33年內要增加95公斤，接近法國、英國、德國、日本等發達國家的水平。這就需要投入大量的生產成本，包括加強水利建設、提高科技含量。

中國科學院國情分析小組曾對2000年全國的糧食產量進行過三種預測。 第一種預測：糧食生產維持現狀和只作局部改進，耕地面積平均每年減少600萬畝，糧食播種面積僅15.67億畝，平均畝產298.5公斤，糧食總產量達到47750萬噸，按12.8億人口計算，人均373公斤，低於目前水平。 第二種預測：加大糧食生產力度，增加農業投入，耕地面積平均每年只減少400萬畝，糧食播種面積能達到16億畝，糧食畝產能達到328公斤，屆時，糧食總產量將達到50295萬噸，人均糧食產量409.8公斤。 第三種預測：介於二者之間，糧食播種面積15.9億畝，平均畝產313.5公斤，總產量達到50015萬噸，人均糧食產量391.8公斤。

全面考察中國的糧食生產，我們可以得出這樣一個結論：中國的糧食生產有困難，也有潛力。如何克服困難挖掘潛力，則是擺在我們面前的艱鉅任務。 中國的經濟已穩步跨入了一個持續快速發展的階段，這是中國人日思夜盼的時代。 但是，從國際的經驗來看，經濟快速發展往往導致耕地面積的減少，進而影響到糧食生產與消費的平衡。日本、韓國、台灣便是很好的例證。 目前的中國，與50年代的日本有一定的相似之處。從農業角度看，均為人口高度密集時期，1950年，日本人均糧食播種面積為1.2畝，而目前中國為1.34畝；從經濟發展階段看，均為工業化進程的開始階段。隨著工業化進程的加速，日本的大量農田被建設工廠、倉庫、高速公路等佔用，耕地面積日益萎縮，大量的農民離開了土地，糧食產量日趨下降。 1955年，日本的糧食播種面積達到550萬公頃的歷史最高水平，到1994年便下降到240萬公頃，整整減少了一半多。相應的便是糧食產量持續滑坡。日本糧食產量在1960年達到歷史最高水平，此後，除水稻單產有所增長外，其糧食總產量下跌了32%，幾乎每年下降1%。

由於糧食總產量下降，日本的糧食供需差距迅速拉大，他們只好通過大量進口糧食來求得平衡。 1950年，日本每年進口糧食400萬噸，當時尚只佔其消費總量的25%；而到1990年，年進口量達到2800萬噸，佔其消費總量的75%。這意味著，日本的糧食消費2/3依賴進口來維持。 韓國和台灣也呈現相似的狀況。韓國自1965年糧田面積達到峰值後，即以每年1.2%的速度減少，到1994年已經下降了46%；台灣從1962年到1994年，糧田面積也是以每年1.2%的速度減少，32年時間減少了42%。 日本、韓國和台灣都在工業化進程中，出現了耕地面積的大幅度減少，以至無法維持糧食供需平衡，惟有靠大量進口來彌補糧食缺口。布朗先生認為，快速的工業化將不可避免地導致佔用大量耕地，這將超過土地生產力的增長，並最終導致糧食總產量的下降。中國現在也正處於工業化進程中，中國以後的狀況必然與日本、韓國和台灣一樣的結局。

中國工業化發展的趨勢已無可逆轉，但這並不意味著中國必將走日本、韓國和台灣的老路。很簡單的道理，中國是一個有12億多人口的大國，這是世界上獨一無二的國情，根本不可能像日本、韓國和台灣一樣靠吃外國米來生活。日本的人口只有中國的1/10；韓國祇有中國的3%。他們能從國際市場進口一定的糧食來維持國內糧食的供需平衡，而中國如果也像他們一樣70%的糧食依賴進口，那將是一個龐大的數字，也是一個無法實現的數字。很顯然，中國未來的糧食只能靠自力更生才能解決。 這就意味著中國在工業化進程中，絕對不能以犧牲耕地和犧牲農業為代價，而應該做到工業和農業同步協調地發展。固然，在工業化過程中必然需要佔用一部分耕地，但除了統籌規劃外，一定要實行占補平衡的製度，盡量以其他方式彌補土地的佔用，以保持耕地的總量平衡。

保持耕地總量平衡，已成為中國土地管理中的一項關鍵性工作。新組建的國土資源部已製定了《全國土地利用總體規劃綱要》，確定19.2億畝為1997至2010年這一規劃期內的耕地保有量，並確保這一耕地數在這14年間只增不減。現在，這一規劃已層層落實，要求各地政府嚴格控制建設規模，對土地進行用途管制。建設用地一律實行占補平衡，絕對不隨意亂占濫用。 經濟要發展，耕地要平衡，這就是擺在我們面前的一項艱鉅任務。無論是抑制前者還是犧牲後者，都是不符合我國發展思路的。我們不走日本的老路，我們也不能走日本的老路。 歷史，注定我們這一代要以最少的土地養活自己，因此也就注定了我們這一代必須把糧食生產擺在頭等重要的位置。

這是無法改變的現實，也是無法迴避的現實！ ——我們別無選擇！ 前面我們已經分析過，耕地的產出率是有限的，換句話說，一定的土地只能養活一定的的人口。三年困難時期的飢餓陰影已經證實了“人有多大膽，地有多大產”是違背客觀規律的，也是不可能實現的。 這就是說，我們要保證炎黃子孫不餓肚子，一是要控制人口，二是要維持一定的耕地量。由於人口生產有一定的慣性，人口控制有一定的滯後性，因此，我們現在雖然實行了最嚴格的人口控制措施，但到2000年達到12.8億人口，到2030年達到16億人口，已基本上成為定局。在這種情況下，我們就必須保證有能維持這麼多人口生存的耕地量，通俗地說，就是“保命田”。 按國土資源部的計算，到人口高峰年，按人均佔有糧食400～450公斤計算，必須維持19.2億畝的耕地保有量，否則，就不能保證中國人吃飽並且還能吃好飯。換句話說，就是有可能餓肚子。

19.2億畝，這就是中國人必須保證的“保命田”！ 這一數字已比前幾年公佈的數字高出了4億多畝，很顯然，在工業化進程越來越快的時候，在耕地減少的勢頭還未完全遏制的時候，要守住這塊“保命田”，確實不是一件容易的事情，但我們又不能不守住，因為這是關係到我們將來餓不餓肚子的大事！ 首先，我們必須控制耕地的減少，保證糧食播種面積。國土資源部已規定，各省自治區直轄市劃定的永久基本農田應當佔本行政區域內耕地的80%以上，其中經濟發達的沿海地區要佔90%以上。新增建設用地指標只保證重點項目用地，一般性項目的用地將靠整理存量土地來實現。為實現土地總量的動態平衡，要通過整理和開發來補充耕地。據估計，我國城鎮現有建設用地中至少40%屬於低效利用，另外全國還有174萬畝閒置土地，通過內涵挖潛，在今後相當長一段時間內，不靠新佔耕地，而主要靠存量建設用地，可以基本滿足城鄉建設的用地需要。另外，對現有耕地、各類零星閒散地、農村居民點用地、磚瓦窯場用地及鄉鎮企業用地進行整理，可以增加大量耕地。據估計，我國城鎮和農村居民佔用地總量已達2.72億畝，人均用地153平方米。如果我們按規劃將人均用地標準降到100平方米，可騰出9500萬畝，這比我國10年來非農建設項目佔用的耕地面積總和還要多。另外，我國城市閒置率至少為15%，約有400萬畝。同樣的工業項目，我國的用地面積要比發達國家高11～13個百分點。如果將這些閒置的土地盤活，提高土地利用率，城鎮裡可挖掘出大約40%的土地潛力。由此看來，只要我們下決心挖潛力，不僅可以保證用存量土地滿足城鄉建設需要，而且還有可能擠出上億畝的新增耕地。江蘇省對原有耕地大面積整理後，增加耕地5～10%；上海奉賢縣實行工業向園區集中，農村居民向集鎮集中，增加耕地17%。若按土地整理後耕地面積增加5%推算，全國即可增加耕地1億畝。 一方面我們必須死保現有耕地不再減少，另一方面我們還可以繼續開墾一些宜農荒地，包括在不影響生態環境的前提下開墾一些荒山與湖洲，並對建設用地和工業用地進行還農復墾。據調查，目前全國有成片可墾荒地5億畝左右，其中近期可以開墾為耕地的約有1.2億畝；有零星荒地1億畝，近期可以開墾為耕地的約5000萬畝；還有適墾灘塗5000萬畝，可以改良的草原面積5000萬畝以及可供養殖的淡水水面和約100萬平方公里的近海海域。除宜墾荒地外，由於各種自然災害和基本建設造成損毀的耕地資源數量也相當大，據估計，我國因各種人為因素造成的廢棄耕地約2億畝，其中因從事採礦、燒磚、燃煤發電等生產活動而造成的廢棄土地約5000多萬畝，其中70～80為良田沃土；全國興修水利、修築鐵路、公路、建築取土等建設造成廢棄土地約1.5億畝，其中耕地佔70%左右。預計，今後我國僅工礦廢棄地每年就將以70萬畝速度增加，如開採1萬噸煤，要塌陷土地3至4畝，我國年產煤11億噸，要損失土地30多萬畝。綜合治理廢棄土地到了刻不容緩的地步。目前，我國廢棄土地複墾率僅佔4%左右，速度太慢，利用率太低。而美國、澳大利亞復墾率達85%以上。如果達到國外一些國家50%的複墾率水平，那麼，全國就可新增宜農耕地4500萬畝。國家土地利用總體規劃要求，從現在起，每年要復墾400萬畝。按每畝生產糧食400公斤計算，每年可增產糧食16億公斤。 除了保護耕地，要有效地增加糧食產量，那就只有在現有耕地上進行挖潛了。從生產潛力上看，現在耕地中有2/3(即9億多畝)仍處於中低產水平，畝產水平在兩三百公斤左右。只要因地制宜進行改造，平均每畝僅增加糧食產量50～70公斤，全國就能增產糧食500億至750億公斤。 從三大作物的單產潛力看，我國糧食中水稻和小麥的單產略高於世界平均水平，玉米則低於世界平均水平。與發達國家相比，三者也都還有潛力可挖。我國目前至少有1億畝耕地可建成“噸糧田”，而現在一般大都在400公斤左右。如果達到噸糧田水平，即相當於增加1倍的耕地。 加大農業投入力度，增加糧食單產，這也許是將來中國糧食增產的主要甚至惟一途徑。 解放以來，我國的糧食單產增長較快，已達到世界發達國家平均水平，但與美國、法國、德國、日本等國家相比，仍然還有相當大的差距。有差距也就意味著有潛力，只要我們加大農業投入力度，增加科技含量，中國的土壤照樣能種出高產的糧食。為此，除了繼承傳統農業精耕細作的生產技術外，加大水利設施建設和化肥、農業機械、電力、資金等大量現代農業生產要素的投入，將是糧食增產的重要方法。 另外，科學技術的應用與推廣，也將起到至關重要的作用。 依靠科學技術奪取農業穩產高產，是當前發達國家一致的經驗。根據對30多年來農業增長率的研究和測算，到目前為止，我國技術進步對農業增長率的作用僅佔30%，而經濟發達國家一般佔60%至80%，這表明我國農業仍處在技術層次較低的粗放經營階段，同時也說明在依靠科學技術進步方面，我國還有很大的潛力。如果通過努力使技術進步在農業和糧食增產中的作用由現在的水平提高到50%甚至再提高到70%的先進水平，就意味著我國糧食生產能力可提高4500～9000萬噸，足以保證中國糧食生產能力在下世紀初再上一個新台階。 在提高耕地的複種指數上，也還有潛力可挖。雖然全國平均的土地複種指數已達到150%，但地區之間很不平衡。長江以南部分省份已達到200%，長江中下游一些省份一般是180%左右，黃河中游的省份大多在135～171%之間，東北地區則只有100%。如果普遍達到150%以上，就等於又增加了幾億畝糧田。即使南方的12個省，也仍有2億畝冬閑田，近期內可以開發利用的至少有1億畝。 無庸諱言，中國的糧食生產面臨著困難重重，阻礙重重，但只要我們下決心、下力氣、下本錢，我們就完全有把握在下世紀初讓中國的糧食產量穩定在50000萬噸的水平，在2030年登上60000萬噸的台階，不但保證中國人不餓肚子，而且讓每一個中國人都享受到小康水平的糧食佔有量。 為什麼亂占濫用耕地的現象屢禁不止？為什麼耕地減少的勢頭難以遏制？ 這其中自然有著相當複雜的原因，但是，法律不健全，以及執法不嚴格，是最主要的原因。 1986年頒布的《中華人民共和國土地法》實施10年來，對保證國家的經濟建設，特別是國家重點扶持的能源、交通、水利項目和城市建設用地的需要，發揮了重要的作用。但是，隨著社會的發展，尤其是社會主義市場經濟體制建立後，土地作為要素已進入市場，土地管理出現了相當複雜的局面。在此情況下，現行的《土地管理法》已明顯不適應形勢發展的需要。 專家分析，現行的國土管理法至少有以下幾大缺陷：一是現行法對農用地轉為建設用地缺乏嚴格的法律限制；二是現行法對土地違法行為缺乏強有力的法律監督體制和手段。在我國，土地違法主體除公民、法人外，還有地方政府。現行土地管理體制下，土地管理部門隸屬各級政府，上下級土地管理部門僅是業務指導關係。這種體制難以監督制約地方政府的土地違法行為。同時，在法律手段上，土地執法部門缺乏應有的法製手段，一旦形成違法事實很難糾正。三是現行法對土地徵用權缺乏嚴格的法律限制，且比較分散。從世界各國法律看，土地徵用是剝奪公民財產權的一項法律措施，都規定了明確的限制條件——只能用於公共目的，其他用地只能通過市場取得。而我國所有建設項目均可進入徵地程序，這是導致濫占亂用耕地的根本原因。另外，各國土地徵用權均屬中央政府，高度集中，而我國分屬中央、省、地、縣四級。四是現行法對國有土地資源和市場管理缺乏明確的規定，特別是誰是國有土地所有者的代表沒有規定。國有土地實際上是掌握在市縣政府手中，加上不合理的土地收益分配政策，刺激了地方政府多賣地、低價賣地行為大量發生，造成國有土地資產大量流失。 有鑑於此，1998年8月29日，第九屆全國人大常委會第四次會議審議通過了新的《土地管理法》。這部於1999年1月1日起實施的新土地管理法針對現行法的種種缺陷，進行了全面的修改。 修改後的新國土法採取世界上最嚴格的措施管理土地，保護耕地。這是黨中央、國務院根據我國土地形勢作出的重要決策。新土地法力圖在體制、機制、法制上解決土地管理，特別是耕地保護上的根本問題；並貫徹土地管理原則，一方面土地發展權屬於國家，另一方面明確劃分了土地管理職權；土地徵用最高決策權屬中央政府專用；改變限額審批制度，實施用地管理制度。 據原國家土地管理局政策法規與監督檢察司司長、《土地管理法》修訂小組組長甘藏春介紹，此次修訂有8個方面的突破：一是對耕地實行特殊的法律保護製度。規定省級政府都必須採取措施履行對本行政區域耕地數量不得減少的法定義務；把基本農田保護製度上升為法律；建立占補平衡制度，建設佔用耕地必須新造相同數量、相當質量的耕地。 二是強化土地利用總體規劃的經濟地位。規定任何土地未經規劃不得開發利用；執行規劃不得變通。 三是對土地徵用制度進行改革，上收土地徵用批准權，集中於中央和省級政府；改變徵地方式，除線型工程外，今後不得進行項目徵地，只能由城市政府為實行城市規劃統一徵用。 四是建立農地轉用審批制度，防止農地無限制地轉為建設用地。 五是執法監督檢查。在法律責任制度上實行比現行法更完善的製度，明確各地土地管理部門同時是土地法律執法監督部門，國務院土地管理部門有行政處罰權。 新的土地管理法將“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”作為基本國策寫進法律，將耕地總量動態平衡的目標、耕地占補平衡制度、基本農田保護製度上升為法律，特別明確了土地執法監察的對象，賦予土地行政主管部門在監督檢查中的調查權、制止權和處分權，加大了土地執法力度。 從以上我們可以看出，新的國土管理法突出了對耕地的保護，過去省、地、市、縣甚至鄉和村都可以批地賣地用地的混亂局面結束了，尤其是農用地絕對不能輕易占用了。這意味著，我們從行政批地走上了法制管地的軌道。 另外一個突出的變化是，新的國土管理法明確了對農民土地經營權的法律保護。河南省確山縣農民陳雙喜怎麼也不會想到，十五屆三中全會剛剛開過，全國上下宣傳土地承包期再延長30年的熱潮還沒有退去，自家承包的山林就被村支書的獨生子強行霸占了。這片他投資40多萬元，傾注了無數心血、已經經營得有聲有色的山林離承包合同確定的期限還有40多年才到期，可現在人家說佔就佔了。村支書面對電視記者的採訪卻無所畏懼：“這是我們村定的。”在權力面前，政策成了一紙空文。陳雙喜欲哭無淚的雙眼似乎在告訴我們：農民太需要法律這樣一個強有力的武器了。現在，新的土地法明確規定：“農村承包經營期限為30年……農民的土地承包經營權受法律保護。”農村土地承包經營期限30年不變，是我國改革開放以來一直實行的政策，這次將這項政策上升為法律，為穩定農村的經濟制度提供了法律依據。過去農民擔心政策會變，現在則可以法律為武器捍衛自己的合法權益。 過去我國長期以來實行5級政府管理土地、分級限額審批土地制度，這種管理模式導致不少地方政府受到利益驅動，在土地利用上只考慮局部和眼前利益，時常採用“化整為零”、“下放土地審批權”等方法擴大或變相擴大自己審批土地的權力，從而使土地利用效率低，閒置浪費土地嚴重，耕地面積不斷減少。這次新的土地管理法廢止了土地分級限額審批制度，實行一項更為嚴格的土地管理新制度——土地用途管理制度。首先確立了國家實行土地用途管制的法律制度；其次，將土地分為農用地、建設用地和未利用土地，將土地使用權分為農用地使用權和建設用地使用權，並規定了不同的權利內容，促使土地所有者和土地使用者在用途管制的前提下依法使用土地；再次，建立農用地轉用審批制度，將農用地轉用審批作為實施用途管制的關鍵，凡農用地轉化為建設用地的，必須由省級以上人民政府依照土地利用總體規劃進行審批。 除了新的國土管理法為保護耕地制定了嚴格的法律條文，全國許多省市也制定了相應的地方法規，嚴格保護耕地。 廣東省先後製定了13個土地管理和耕地保護法規以及20多個行政規章，有效地保護耕地。為了使法規切實可行，廣東省還強化了土地監察執法隊伍的建設，目前全省建立了土地監察執法隊伍86個，800多人，在加強國土與行政監察、紀檢部門聯合辦案的同時，還有37個縣市與公安司法部門建立了不同形式的聯合土地執法體制。 四川省人均耕地僅0.8畝，近幾年建設用地逐漸增多，四川省政府頒布了《四川省開墾耕地暫行辦法》，全省把土地開發復墾納入各級政府土地管理目標考核的重要內容狠抓落實，並將任務層層分解到市、縣、鄉、村和農戶，層層簽訂承包合同，制定了獎懲辦法，有效地促進了土地開發復墾工作。 “八五”期間，四川省開發復墾土地260.9萬畝，耕地69.8萬畝，連續8年實現復墾耕地同建設佔用耕地面積持平有餘。 “八五”期間，福建省耕地總數從1854.8萬畝下降到1805萬畝，淨減少49.8萬畝，而同期人口增加了164.26萬人，人均耕地從0.62畝下降到了0.57畝。全省每年人均耕地減少0.01畝。福建省人大立法死守1500萬畝基本農田，各地不得隨意調整、佔用。要嚴格控制各項建設佔用保護區內的耕地，對於違法審批、佔用基本農田保護區內耕地的的，除應依法予以處罰外，對有關責任者還要給予黨紀、政紀處分。 有法律為中國的耕地遮風擋雨，有法律為中國的糧食生產撐腰壯膽，中國的糧食生產將會有一個較大的發展。 由此，我們可以大膽地說：中國的黃土地不僅有能力養活我們，而且還有潛力讓我們超越溫飽。關鍵在於我們對糧食問題的重視程度，在於我們對糧食生產的努力程度。