一九九八年三月二十七日，在第九屆全國人民代表大會上，經國家主席江澤民的提名和與會代表的選舉，朱鎔基出任了國務院總理。
在擔任總理兩個月後的六月六日，朱鎔基簽發了一項國務院令，發布實施《糧食收購條例》。
早在四年前的一九九三年，朱鎔基就過問過糧食的收購工作，不同的是，以前是通知，不遵照執行還只是工作態度或認識上的問題；這次卻是國務院令，這就把通知上的許多規定，上升到了法律的高度，不執行就是違法。並且，這次的《條例》，還特別增添了一些硬性的規定，制訂這些新的規定，其目的，顯然是為了提高農民種糧的積極性，確保國家每年一千億斤糧食的定購需要，並對國家糧食部門實行有效的保護。當然，它的意義，還遠不止這些，因為《條例》上明確規定：除農業稅外，糧食收購時“不得接受任何組織和個人的委託，代扣、代繳任何稅、費”。這裡指出的“組織”，顯然包括各級政府；這裡提到的“個人”，自然包括黨政領導幹部。新的《條例》無疑是想從“糧食收購現場”，對愈演愈烈的搭車收費現象予以堅決的狙擊，從而徹底減輕農民負擔。
可以說，制訂這部《條例》的良苦用心，是無可置疑的，卻又是一廂情願的。因為，當今農村基層稅費的徵收背景十分複雜，比如就像《條例》上提到的“統籌款、提留款”，這也正是國務院過去正式下文要求向農民徵收的，而其中的許多費用本來就應該是由國家財政支付的，國家財政該給不給，這才造成農民負擔，現在這許多十分具體的問題避而不談，不去從根本上予以解決，卻硬性規定鄉(鎮)村幹部不得在收購現場坐收除農業稅外的任何稅費，這其實就把農村基層政府和村級組織推向了極端——要么就只有陽奉陰違，拒不執行你的《條例》上的規定；如果要執行，結果也只能是迫使下面更多地以“小分隊”、“工作隊”或是“突擊隊”的形式，甚或運用司法手段，挨家挨戶上門強收強要。
更為嚴重的是，這個《糧食收購條例》明確無誤地指出，糧食的收購只能通過國家的糧食系統，而且要求糧食的收購，必須“戶交戶結”，資金又只能“封閉運行”，這就與各地正在試行的農村稅費改革的做法有了無法調和的矛盾。
當時，河北省還正籌劃著要將公糧制改革的試點進一步擴大到全省去呢，作為這一課題組主持人的楊文良，正勁頭十足地張羅著“河北省公糧制改革方案研討會”。當他弄懂了《糧食收購條例》上的那些具體的規定後，等於挨了一記悶棍，他立刻意識到，這五六年來三任省委主要領導重視的，自己更是傾盡了大量心血的公糧制改革，即將中輟；全國所有的稅費改革的試點也都不得不面臨在一個早上完全停止的厄運。
楊文良心急火燎地坐下來，把《糧食收購條例》反复地看了又看，試圖從中找到對稅費改革有利的字句。顯然，他無法找到，不過他依然樂觀地認為，從總體上和本質上看，公糧制的改革同《糧食收購條例》，都是為了規範農民的負擔，確保國家掌握必要的糧源，二者的關係並不是互相排斥，非此即彼的。
於是，他連夜向省委寫了一份專題報告：《公糧制改革試點應當繼續進行》。
但是，除了像他們這些對稅費改革情有獨鍾者，其他人並不如此認為。就在楊文良將專題報告送上去不久，河北省政府辦公廳金融貿易處也向省委書記程維高、省長葉連松和分管副書記趙金鐸寫了一份相反的報告，指出：“'公糧制'和'費改稅'試點的做法，不符合《糧食收購條例》的具體規定，也影響到農業發展銀行收購資金的封閉運行。針對上述情況，建議我省應按照國務院頒發的《糧食收購條例》的有關規定執行。”
在我們這個國家，在我們這種特殊的體制下，下級是必須服從上級，全黨必須服從中央的。從這個意義上講，政令還是暢通的。正因為如此，河北省的主要負責人就不可能也不敢不執行中央的《條例》，於是，就只有放棄才剛剛推行的公糧制改革。
省委副書記趙金鐸，因為同時也兼任河北省縣級綜合改革小組負責人，他對公糧制改革給農村帶來的新的氣象，是十分清楚的，接到金融貿易處送上來的報告，心情是極其複雜的。就在前幾天，他剛在楊文良起草的一個《河北省公糧制改革方案研討會議程表》上批出“同意”兩字，可是現在，他必須作出相反的決定。
趙金鐸在後來的一次會上曾這樣說道：“河北省公糧制的改革可以列上十條八條的好處，但除農業稅外任何稅費不准代扣代繳這一條，是剛性約束，《條例》就是法規呀，在執行上打折扣是不允許的，我們只能和中央保持一致。但是停了公糧制改革，並不等於是否定了這項改革，只是因為它與《條例》有了抵觸。”
楊文良參加了這個會，趙金鐸代表省委在會上的這番解釋，他聽清楚了，但似乎又變得更糊塗了。既然公糧制改革有那麼多的好處，值得充分地肯定，為什麼就一定要中止它呢？
接下來，省長葉連松也批道：“全省都要統一按國務院《糧食收購條例》執行”，還特別指出：“即召集省綜改辦、地稅、糧食、農發行研究，並即聯合發出通知，依法執行。”
在葉連松作出指示的當天，綜改辦、財政廳、糧食廳和農業發展銀行四家就迅捷發出聯合通知，要求各地必須堅決執行國務院發布實施的《糧食收購條例》。
楊文良幾乎都要急瘋了，就在四單位聯合下發通知的同一天，他再次上書河北省委、省政府，要求就繼續進行公糧制改革試點的問題向中央緊急請示。
也巧，這期間，國家計委的一個調研小組到河北省了解夏糧收購情況，回去後給溫家寶寫了調查報告。溫家寶在調查報告上作出了這樣的批示：
“'公糧制'問題可納入稅費改革繼續研究，目前應統一執行《糧食收購條例》。”
溫家寶的指示其實是十分清楚的，他說了兩層意思。作為國務院副總理，他必須強調由朱基總理簽發的國務院令的嚴肅性，要求堅決執行《條例》；但過去他曾就高度評價過安徽、河北等七省五十個縣進行的農村稅費改革的試點工作，現在，他的態度依然沒有變，他對河北省搞的公糧制改革還是給予了充分的肯定，如果我們再仔細地加以領會，就會發現，他在兩者的提法上還是有區別的。他在“應該執行《糧食收購條例》”一句前面，加有“目前”二字，也就是說，作了時間上的界定，而提到稅費改革時，則要求“繼續研究”。因此，至少可以這樣認為，溫家寶主張在執行目前的《條例》時，不應該影響到對具有更深遠意義的稅費改革的試驗與探索。
遺憾的是，葉省長並沒有全面地去領會溫家寶指示的精神，便作出了措詞更加嚴厲的批示：“要認真貫徹落實家寶副總理批示。必須做到敞開收購、戶交戶結、不准鄉村幹部在糧站坐收統籌提留款，以往的'公糧制'試點縣統一執行《糧食收購條例》，這些問題都要很堅決。如我們的干部不聽招呼，查出典型要嚴肅處理。”
於是一個早晨，一場轟轟烈烈歷時五年之久的，已擴大到了三十七個縣市的公糧制改革，就從河北省的地平線上消失得乾乾淨淨。
與此同時，全國七個省已經發展到了六十多個稅費改革的試點縣市，也都幾盡終止。
這消息，使得楊文良心急如焚。
然而，不管楊文良如何認為公糧制的改革是在探尋解決農民問題的治本之策，繼續進行試驗是十分必要的，但改革畢竟由於《糧食收購條例》的頒布而停了下來。
公糧制的改革被停了下來，問題也就跟著來了。在有些人看來，被宣布停下來，等於被堅決否定，而作為這一研究課題的實際負責人楊文良，這五年多的忙活，就都是在瞎折騰了！
一些流言蜚語隨之而來，一些異樣的眼神也接踵而至。
楊文良頃刻陷入到四面楚歌之中。
在那段不堪回首的日子裡，楊文良萬般無奈，一遍又一遍地重讀鄧小平的南巡講話。他固執地想在鄧小平的南巡講話中找到答案。他堅信，農村的稅費改革，必將會繼續下去，因為它受到了廣大農民的衷心擁護。他甚至認為，中國已經走上了市場經濟這條不歸之路，就不應該繼續推行糧食的統購統銷，逐步放開糧食市場才是良策。
他多麼想找一個志同道合可以傾訴苦悶的對象，可是，除了何開蔭，他又能找誰呢？一想到何開蔭，就料定老何的處境肯定也不會比自己好到哪裡去，他的心里便充滿了牽掛。
何開蔭此時的處境確實已變得十分狼狽了。十年了，為了農村稅費的改革，他飽嚐了人生的艱辛與世態的炎涼，但他無怨無悔，一直信奉著鄧小平的一句教誨：“不爭論，允許看，但要堅決地試，大膽地干。”好不容易走到了今天，改革已經受到七個省六十多個縣農民的普遍歡迎，現在卻突然都相繼夭折，他確實無法接受這個事實。最不能接受的，還是隨著稅費改革的被迫中止，他發現，原來的情況全變了：過去熱情支持、笑臉相迎的人，一下子換了面孔，好像不認識他了；而一向冷眼旁觀的，這時卻紛紛出來證明他們的先見之明；本來就持有反對意見，等著看笑話的，開始走出來“秋後算賬”了，將各種各樣的屎帽子扣在他的頭上。說他的那些改革設想，純粹就是異想天開；說他寫的那些文章，更是在胡說八道；說他把國家的糧食政策和財稅制度已經攪成了一鍋粥；說他做這一切都不過是為了自己出風頭，為了欺世盜名。隨之而來的是，他寫出的文稿，因為無人為他簽字，在省政府辦公廳已不能再打印；早在一九八七年，由於得到當時的省長王郁昭、常務副省長孟富林的特批，他就參加了當年的高級職稱評審，並於次年獲得“正高”職稱，現在碰到工資改革了，卻再沒人為他兌現，只能享受到科級待遇。更加令人想不通的是，省政府辦公廳在為乾部職工解決住房時，何開蔭在分房的打分中明明得分高居全廳第二，但是，如今辦公廳機關的每一位幹部，包括分來不久的小青年，都享受到了政府辦公廳的住房，惟獨他，依然住在原來行管局房管所十分尷尬的老房子裡。
夫人顧咸信，見老何成天心事重重，走在大街上也是勾著腦袋，怕他出事，更怕他會跑到什麼會上，或是去什麼場合，像過去一樣想到什麼說什麼，就動員老何去學學抽煙喝酒。因為，她聽人說，酒可以消愁，煙能助人深慮，她只希望老何平安地度過這段日子。
“這些年來，你身為高級農藝師，經常有人找上門來，請你去作這方面的技術指導，放著又省心又來錢的好事不干，偏要光著腦袋朝刺棵裡鑽，圖啥呢？現如今，話已難說，就別說了，改革的事也不要瞎操心了。”顧咸信勸著何開蔭。
不過，在難耐與苦悶之時，他真的接受了夫人的建議：抽煙，喝酒。於是，平日從不沾酒也無菸癮的何開蔭，開始正兒八經地抽上了煙，每天晚上喝上兩盂酒。誰知，一抽一喝，竟然發現，菸酒這東西確實好使，他的心情真的平靜了下來。
可是，沒過多久，他的心潮又一次湧動起來。他發現，安徽省的稅費改革並非全軍覆沒，發現了這一點，他又變得激動不已了。
原來，安徽省省長回良玉，在《糧食收購條例》下來之後，就以安徽省人民政府的名義，向國務院寫了一份報告，強調安徽省阜陽地區是經國務院備案的全國第一個農村政策試驗區，為探索減輕農民負擔新途徑，要求繼續推行農村稅費改革的試點。為解決稅費改革與國務院頒布的《條例》相銜接的問題，安徽的試點決定將按耕田徵實調整為按人付款。
由於回良玉的據理力爭，當全國各地的農村稅費改革都停下來的時候，安徽阜陽卻是一花獨放，稅改的試驗工作一天也沒有終止。
有了這種振奮人心的好消息，何開蔭終於放下心來，更令他鼓舞的是，在他已年滿六十應該退休的時候，回良玉省長聘任他為省政府參事。這就是說，只要身體康健，他就可以乾到七十歲，給了他深入研究農村改革十年的時間和更為廣闊的空間。他在感奮之餘，立即又開始醞釀一個新的計劃：那就是，把我們今天的糧食收購政策，作一次系統的研究！
儘管這種研究，在當時是件十分敏感的事，更是頗多風險的事，可他決心已下，就奮不顧身了。
他早就注意到，一九九三年夏收之前，還是國務院副總理的朱鎔基，就下達了一個《關於進一步做好夏糧收購工作的通知》，通知要求，糧食要按保護價敞開收購。但是，這項旨在保護農民利益、保證農民增產增收所採取的重要措施，卻隨著一九九四年一月一日開始的分稅制的推行，各地就難以貫徹了。因為政策規定是中央定價，敞開收購，出現虧損，要由地方財政補貼，問題是，產糧大縣連工資都發不下去，哪有錢補貼？沒有補貼，文件對糧食系統提出的那些要求，就等於沒說；政策還規定，國有糧食企業只能順價銷售，但中國的糧食系統養了那麼多吃閒飯的人，又如何能做到順價銷售呢？政策規定的保護價，其“保護”的資金，並不是直接“保護”給賣糧的農民，而是有相當一部分被那些不法的投機倒把分子或壟斷尋租者漁獵而去。對廣大農民來說，這些政策不過是畫餅充飢，反而誤導農民多產糧食，而糧食又是糧食部門壟斷著市場，結果就把農民坑得更苦！這些年來，中國農民人均純收入增加的速度已是逐年下降，人均純收入的增幅已經低於人均負擔額的增幅。
“這些情況，從中央到地方都應該是清楚的，不清楚講不過去啊！”何開蔭感到難以理解。這種明顯不合理的糧食收購管制政策，過去下達的還只是《通知》，而這次頒布的卻是具有了法律效力的《條例》，這就使得它變得天經地義，不容置疑！
可是何開蔭依然對這一《條例》表示了懷疑。
他承認，《糧食收購條例》在很大程度上保護了國有糧食部門的利益。稅費，在這一點上，稅費改革與《條例》是有矛盾的。但他並不認為改革的試點在這方面就是錯的，相反，正是這種稅費改革，觸動了國有糧食部門的既得利益，才推進了糧食購銷體制的改革。這些年，廣大農民對國家實行糧食低價定購制早就表現出強烈不滿，探索解決農民負擔治本之策的稅制改革，理所應當地要把取消這樣的定購製作為改革的一項重要舉措。毫無疑問，這樣的改革試驗，它在從根本上解決了農民長期所承擔的“隱性負擔”的同時，也截斷了糧食系統牟取部門利益的一條主要途徑。長期以來，我們一些國有糧食部門依靠著政企不分、官商一體的管理體制，左右逢源，下坑上騙：在收購環節上，通過壓級壓價、扣雜扣水的不良手段坑害農民；在銷售環節上，通過亂攤成本、漲級漲價坑害城鎮居民；在貸款的使用上，大量挪用擠占糧食收購資金，或利用少收定購糧、多收議價糧，虛報、冒領政策性貸款；在財務的結算上，又通過“平轉議、議轉平”等卑劣伎倆騙取國家財政補貼，層層截留儲糧補貼。總之，這次改革改的就是國有糧食部門官商一體、政企不分的管理體制，改革的規定之一便是“糧食企業自主經營、自負盈虧、自我發展、自擔風險，不再承擔任何國家行政職能，國家也不干預其經營行為”，迫使糧食企業轉換職能，走向市場。
既然改革是利益的再調整，那就不可能會使所有部門的所有人都滿意。
他認為，中國的農村改革，是在理論準備和政策準備都不完善的情況下啟動的。第一步改革，基本上是在農村內部進行的，有相當的獨立性，改革的主要內容也只是破除人民公社體制，實行家庭承包經營，而我們又有著幾千年家庭經營的歷史，農民有著這種傳統意識，只要政策允許去搞就行，農民家家戶戶都會。可這一次的改革就不同了，它勢必深入到金融、財政、價格、計劃、物資、內外貿易等等諸多領域，觸及到城鄉之間，以及部門之間，大量的深層利益結構的調整，面臨著空前複雜的局面。第二步改革的重要內容，是要在經營主體變革的基礎上去建立現代市場主體和市場體系，如何去建立，我們的歷史沒有這種記憶，農民不曉得，我們的政府也不清楚。因此，今天所面臨的問題，有許多是超經驗的，憑以往的經驗是無法把握的，從這個意義上講，如果我們把以往的改革定義為破舊的話，那麼新一輪改革，就應該認定為創新，即組織的創新和製度的創新，是在為市場運作夯實基礎。
中國有十二億人口，人均不過一畝一分多地，永遠不可能存在糧食過剩問題，為什麼在發達國家人均擁有一千公斤糧食也沒有出現賣糧難的問題，而我國的人均只有四百公斤就會出現糧食過剩呢？這就要求我們不僅應該從糧食的生產、分配、流通和消費幾個方面去分析，更應該從我們的思想觀念和糧食的政策上尋找原因。
我們經常強調：“糧食是一種特殊商品，關係到國計民生。”從這個前提出發，就往往會得出應由“政府統管”的結論，把糧食視為一種統管產品，但同時應當看到，糧食有其特殊性，但它畢竟又是一種商品，仍應以市場調節為主，政府只是如何調控市場的問題。再說，就全國而言，現在農民人均純收入有百分之六十八來自農業，農業收入中種糧的收入又占到百分之五十二，種糧收入對今天的中國農民來說依然至關重要，而提高糧食生產的收入，所有的研究都在表明，只有走優質優價和結構調整產業化經營的兩條路，但現在的很多政策實際上已經把這兩條道不能說基本管死，也是大部分管死。可以說，不觸動現有糧食體制中的利益分配結構，提高農民收入就永遠只能是一句空話。
何開蔭經過幾天痛苦的思考，一鼓作氣，拿出了一篇《徹底解決糧食購銷體制問題，必須進行農、財、糧、價、稅、費聯動的綜合配套改革》的沉甸甸的文章，決定再次進諫中央。
直言無忌，自是坦蕩的君子所為！
通過這幾年稅費改革的風風雨雨，何開蔭確實領悟透了毛澤東說過的那句至理名言：“中國的事情別著急，慢慢來。”
黨的十一屆三中全會，沒誰不知道它在中國歷史上具有劃時代的意義。但是，我們確實也不應該忘記，正是在那樣一次偉大的會議上，“原則通過”的《中共中央關於加快農業發展若干問題的決定》(草案)，還曾明確規定“不許分田單幹，不許包產到戶”，而後來中國農村的偉大變革卻正是以“包產到戶”、“分田單幹”為實質的“大包乾”取得重大突破的，所以，當那次會議的精神一傳達，鳳陽縣小崗村的農民傷心地說：“早也盼，晚也盼，盼來了兩個'不許幹'！”
三中全會是“不許”，四中全會就改成了“不要”。 “不要”無疑比“不許”寬容了許多，嚴禁變為勸告，變成“對已經搞包產到戶的不批評、不鬥爭、不強制糾正”。再後來，中央三十一號文件，對“不要”也有了鬆動：“深山區孤門獨戶可以搞”，網開一面了；到了中央七十五號文件，其範圍就被進一步擴大，又成了“三靠地區可以搞”。
終於，在十一屆三中全會召開的三年之後，經過許多次反复，幾十遍修改，作為集體智慧結晶的《全國農村工作會議紀要》，被送到了中央最高決策層；先是中央書記處討論，繼而由中央政治局研究，最後政治局常委通過，於一九八二年一月一日，將此《紀要》作為該年度的一號文件，印發全黨——明確提出：包括包產到戶在內的“目前實行的各種責任制都是社會主義集體經濟的生產責任制”，“而且，不論採取什麼形式，只要群眾不要求改變，就不要變動。”
這就是中國的特色！
何開蔭後來在給楊文良的一封复信中，不僅回顧了中國農村改革走過的那段曲折的歷程，還試著步楊文良詩作的原韻，和詩一首，以此明志。
他很喜歡楊文良詩中透出的萬丈豪情，特別是“成敗得失靠實踐，利弊是非問群眾”兩句，他覺得是可以稱之為神來之筆的。
是啊，人民群眾喜歡不喜歡，贊成不贊成，滿意不滿意，這永遠應該是我們一切工作的出發點和最後的歸宿！
在農業和農村的問題上，農民擁護，政策就對頭；農民反對，政策便出了毛病。世界上的事情什麼叫好？絕大多數的老百姓歡迎的，就叫好；否則，就不能叫好。
他告訴楊文良，他的最近一篇分析糧食購銷體制、希望綜合改革的文章，經新華社以最高內參形式，已經發給了中央政治局和國務院領導同志。
何開蔭對“大包乾”歷史的回顧，以及捎來的安徽繼續進行農村稅費改革試點的消息，都成了深陷苦悶中的楊文良的興奮劑。
一九九八年七月八日，楊文良按捺不住激動的心情，直接向黨中央、國務院寫出要求繼續進行農村稅費改革的報告。