公元一九八九年，建國四十週年之際，安徽電視台錄製了一部名叫《土地·人·樂園》的電視專題片，片中有這樣一段解說詞：
“大包乾的實行，使農業擺脫了令人焦慮的困境，但也把農業置於這樣一個十字路口上：土地承包後向哪裡去，如何再進一步發展生產力？”
這部榮獲了全國電視文藝專題片節目展播一等獎的片子提出了問題，卻並沒有道出解決問題的方法。這時實行大包乾已經十多年了，安徽的農村確實處在了一個新的十字路口，整個中國的農村無疑也都處在這樣一個十字路口上！
人們期待著中國農村出現第二次飛躍，中國農民渴望再一次笑起來。可是，農村中不斷加深的各種矛盾和出現的新問題，讓人焦慮不安：農村第二步改革的出路究竟在哪裡？
其實，就在那部電視片播放的一年之前，就在安徽，在與安徽電視台近在咫尺的省政府辦公廳的調研室裡，已經有人回答了這個問題。
這人就是高級農藝師，後來被譽為“中國稅費改革第一人”的何開蔭。
這是一個有著坎坷經歷的男人。他長得有些特別，很瘦，清癯的臉上，給人印象最深刻的是有著一隻高聳的鼻子，和一雙彷彿每時每刻都陷入在思考中的眼睛。這是一個愛較真，敢說實話，又愛關心國家大事的知識分子。因為這種特殊的性格，一九五七年，還是北京農業大學的學生，他就被打成了“右派”，發配到了北大荒一個幾近蠻荒的青年農場，在那裡一呆就是二十年。後來，右派改正了，四十三歲的何開蔭終於回到了安徽省天長縣的家鄉。本來，他完全可以過安穩的日子，但是隨之而來的中國農村的偉大改革又一次點燃了他的激情，加上來安縣委書記王業美是他的老領導，又比較愛關心國家大事，喜歡思考社會熱點問題，當王業美全國第一個拍板在來安縣搞起“包產到戶”時，他就緊隨王業美，走到了農村改革的第一線；以後又追隨積極支持鳳陽縣小崗村搞起“大包乾”的滁縣地委書記王郁昭，冒死推行家庭聯產承包責任制。家庭聯產承包的“大包乾”在全國贏得成功，王郁昭作為那場改革的功臣，出任了安徽省省長，隨後也就把他調進了省政府辦公廳。一個農業科研技術幹部，跑到行政機關能幹什麼呢？打那他就開始了宏觀農業政策的研究工作。
說來也巧。一九八八年十月，中央農村政策研究室和國務院農村發展研究中心，聯合中國社會科學院、人民日報社等幾個部門，發起了一次“中國農村十年改革理論研討會”。這時，王郁昭已出任中央農村政策研究室和國務院農村發展中心副主任，由他所在部門牽頭搞起的這樣一次理論研討會，自然忘不了他十分欣賞的老部下何開蔭。王郁昭讓他的秘書崔傳義專門把論文徵集函，直接給何開蔭寄了過去。
何開蔭收到徵稿函，感到十分興奮。於是他緊張地行動起來。他找到省社科院農村經濟研究室的金進和朱文根，還有在農科院作物研究所工作的妻子顧咸信，四個人一道，進行了一番深入的調查研究。
也就是從那一年的春天開始，中國出現了洶湧澎湃的“民工潮”。 “民工潮”的出現，使何開蔭敏感地意識到，種田已經入不敷出，農民的收入增加趨緩，出現了負增長，而農民的負擔卻與日俱增，新的矛盾不斷產生，又缺少必要的改革措施，各種各樣的矛盾越積越多，已經嚴重地阻礙著中國農村經濟的持續發展。還因為大包乾十年到期了，農民擔心耕地不再是自己的，那種世世代代生死相依的土地情結沒有了，紛紛湧向城市去尋找新的生活出路，且不說出現了土地的大面積拋荒，留在農村中的，因為多是老人、婦女和小孩，造成糧食的大減產，農村工作更是徘徊不前。
何開蔭想，要找准中國農村第二步改革的突破口，首先就必須鬧清出現的這些新的矛盾。
到底有哪些新矛盾呢？綜合四人調查研究的結果，何開蔭認為大致可以歸納為：
一、承包耕地所有權、使用權與產權的矛盾；
二、農產品價格與價值相背離的矛盾；
三、城鄉二元結構與經濟一體化的矛盾；
四、小生產與大市場，糧食的買難與賣難交替循環的矛盾；
五、農民收入增長緩慢與負擔不斷加重的矛盾；
六、封閉的社區結構與大開放大流通的矛盾；
七、農村產業結構與就業結構的矛盾；
八、相對貧窮與共同富裕的矛盾；
九、生產力水平低下與科學技術水平不相適應的矛盾；
十、物質文明與精神文明建設不同步的矛盾。
當然，還可以梳理出一些別的矛盾並列舉出它們的具體內容。不過他認為，歸根到底，還是計劃經濟舊體制向市場經濟新體制轉軌時期難以避免的磨擦與碰撞所引發出的必然現象。
要解決以上矛盾，就必須拿出各項相應的改革措施。
當時，由於小崗村大包乾精神的影響，安徽省學術界的思想還是相當活躍的。何開蔭在下面調研時發現，各級黨委政府中都出現了一批想幹事、能幹事又敢干事的領導幹部，他們已經針對農村中出現的各種新矛盾，分別進行了不同內容的改革嘗試。
那段時間，何開蔭變得異常地亢奮。在認真分析了其他幾位同志下去調查研究的情況以後，何開蔭覺得，當前最需要解決的問題，首先就是土地的永久承包，給農民一個長期的使用權；其次就是必須改革農業稅費制度，從根本上減輕農民的負擔。
當他把自己深思熟慮的這一切變成文字之後，一篇很有見地的論文便已經完成。他把它定名為：《農村第二步改革的出路何在？ 》，然後寄往北京。
因為這篇文章，何開蔭開始踏上了農村第二次改革的研究之路，儘管這條路上佈滿了荊棘和泥濘，但他卻一直沒有回頭。
何開蔭撰寫的這篇論文引起了中央政研工作高層官員的重視，還在那次徵稿活動中被評為優秀論文。但是，他沒有想到，不久，一些極“左”思想的再度抬頭，有一股否定農業大包乾的思潮正在各地湧動，發現這一點，他感到吃驚不小。他正費盡心機地研究農村的第二步改革呢，有人竟連第一次改革的成果也要一筆抹煞！
何開蔭心重如鉛。他想，我國是個農業大國，十億人口，就有八億農民，農業的狀況如何，對我國經濟的發展和政權的鞏固歷來事關重大，團結和依靠廣大農民應當是我們黨的政策的出發點，但長期以來，我們已經欠農民太多；儘管解決農業、農村和農民的問題涉及到中國深層的政治經濟體制問題，是個系統工程，不可能指望畢其功於一役，可是，重新審視中國的農業、農村和農民問題，已經到了迫在眉睫刻不容緩的地步！
一種報效祖國獻身農業的慾望使得他熱血奔湧。
於是他坐了下來，旗幟鮮明地寫了篇針對否定“大包乾”思潮的文章：《建議實行耕地永久承包，給農民長期使用權》。
他建議：“我們宜及時採取一個大的動作，這就是對耕地的所有製進行一次改革，將土地一律收歸國家所有。國土國有，理所應當。同時把耕地的所有權(田底權)與使用權(田面權)徹底分離，實行永久承包製，即在現有承包地的基礎上簽訂契約，長期承包給農民耕種，並對零散土地進行適當的串換調整，使每戶的承包地集中連片。而且，使用權可以繼承，也允許轉讓，但轉讓決不是出賣，只是在土地管理部門鑑證下收回該地塊的農田基建投資和相應的承包權益。如果耕地依然歸集體所有，讓農民上繳各種農業稅，就有違法理；由於耕地是國家的，農民向國家承包耕地，那麼，農民向國家納糧就是天經地義的事。”
他認為農業稅徵實的具體辦法應該是：“以近三年到五年的年均耕地畝產計徵，收百分之十的公糧直到本世紀末不變，增產也不增稅，以刺激農民增產的積極性，以後每十年簽訂一次契約合同。考慮到農村幹部的補貼工資和各項提留極不規範，農民普遍反感，叫喊負擔過重，我們不妨把農村各項提留負擔與公糧合併在一起徵收，加徵百分之五，也就是徵收耕地畝產的百分之十五，一併作為公糧和提留，原有的農業稅金和各項提留負擔就都沒有了，鄉村幹部補貼工資和各項提留，由公糧的三分之一按定購價款返還鄉財政統一使用。從此以後，任何人無權再向農民攤派或徵收一分錢，這樣，農民的權益就有了法律保障，獲得了相當於法人的地位。”
他認為，走好這兩步棋，全盤即活。這樣做，非但激活了農村經濟，農民不堪重負的局面也將得到根本遏制。
他提出“農業稅徵實”的稅費改革方案，是作了大量調查研究的。他甚至花了大量時間，認真研究了中國歷史上最重要的三次稅費改革。
唐代推行的“兩稅法”可以說是首開中國費改稅的先河。 “兩稅法”把混亂繁雜的稅種歸併為戶稅和地稅兩種。收費全部改為正稅，一同併入兩稅之中。集中了征收時間，一年分夏、秋兩次，這樣就改變了“科斂之名凡數百”以及老百姓“旬輸月送無休息”的狀況，中央統一控制了稅費徵收大權，又明文規定官吏不得在“兩稅外加斂一錢”，否則，同樣要以貪贓枉法論罪。
明代的“一條鞭法”是繼唐代“兩稅法”後又一次較大的稅費改革。它是把徭役、田賦和各種雜費並為田賦一種，以田畝為對象，一次徵收，徵課的田賦一律折合成銀兩交納，而且，不再由地方的“里長”、“糧長”辦理徵收管理，改由地方官吏直接徵收後解繳國庫；並同時下令不得再徵他費，允許農民照章納稅並拒納所列稅目以外的雜派。這種“一條鞭法”化繁為簡，稅費合一，有效地限制了地方政府越權收費和地方官吏巧取豪奪的腐敗行為，穩定了社會生產力的發展，增加了中央財政的收入。
清初雍正皇帝採納了“火耗歸公”的稅費改革，將暗取改為明收，各省統一了稅率和徵收數額，由省統一徵取，州、縣代收，提解布政司庫，地方官僚不得另外私派；原來由地方坐收坐支的火耗銀，改為統一上繳國庫，然後再由中央下撥一部分銀兩作為地方官吏的養廉銀和地方行政開支的“補助”，同時實行查核和督察，嚴厲肅貪，打擊地方官吏任意攤派的行為。 “火耗歸公”的改革取得明顯成效，非但使一向歸地方支配的耗羨收入也牢牢控制在中央財政手中，整飭了吏治，減輕了老百姓負擔，而且使得國家庫存銀由康熙末年的八百萬兩增加到六千多萬兩。
縱觀中國幾千年曆史，農民種地交皇糧都是天經地義的事。解放後，中國農村實行了土地改革，耕地無償地分給農民耕種，但“皇糧”也還是要繳的。建國之後相當長的時間，國家財政收入的主要來源就是公糧實物稅。
何開蔭認為，恢復農業實物稅國家可以用無償徵收的公糧供應城鎮居民的平價口糧，卸掉財政補貼的沉重包袱，同時徹底開放糧食市場，讓農民從發展商品糧生產中獲得更多的實惠。
他把自己設想的這種具體辦法，簡化為一句話：統一交足國家、集體的，餘下都是自己的。
這樣，他就把農村的第二步改革同第一步改革作了有機地聯繫，使用了同一句話。他甚至把第二步改革也稱作“第二次大包乾”。他認為，這恰恰是對當年“大包乾”的進一步完善和發展。
為進一步說明他的這種設想的可行性，何開蔭還算了幾筆賬。
“以安徽為例。安徽全省年產糧食約五百億斤，按總產量的百分之十五收取地租，可無償得到租糧七十五億斤，而現在每年的定購任務為七十一億斤，加議轉平部分同樣為七十五億斤；如按耕地面積計徵，全省六千五百萬畝耕地，除去貧困地區暫時核免田賦外，至少可有五千萬畝耕地收取地租，全省平均每畝收一百五十斤(南北不同地區根據具體情況可有差別)，則五千萬畝耕地同樣可收地租糧七十五億斤，保證了正常的需要。這樣做，不但可使省財政卸去每年糧食補貼十二三個億的沉重包袱，而且以無償取得的田賦糧按現在的平價供應非農人口，多少還可以取得一點收入，一來一去，對國家的好處就大了。”
“再從全國來看。全國每年糧食總產量約八千億斤，按總產的百分之十五收取田賦糧國家可得公糧一千二百億斤；若按田畝計徵，全國十六億畝耕地，去掉貧困地區的四億畝暫不計徵，還有十二億畝耕地，平均每畝收一百斤公糧(各省各地區自當有別)，同樣可收公糧一千二百億斤。而目前國家每年定購不過一千億斤，還不容易收上來。如實行租賃制度，國家每年就能掌握一千二百億斤糧食，並且都是無償獲得的，用它去供應全國非農人口，總比現在的一千億斤寬裕得多。”
何開蔭算罷了安徽省和全國的大賬，回頭又替農民算了幾筆細賬。
“那麼，農民向國家交納無償實物田賦糧是否會減少了收入呢？結論是正好相反。以安徽省人均產糧最多、定購任務最重的天長縣為例，天長縣農民人均耕地一點九三畝，產糧兩千五百斤，人均定購任務六百一十斤，按提價後每斤稻穀兩角兩分兩厘錢計算，就可得一百三十五元四角二分；假如每畝向國家無償交納地租糧二百斤，人均應無償交糧三百八十六斤，則原先定購的六百一十斤中餘下兩百二十四斤可以賣議價，按目前集市貿易價每斤五角五分計算(市場價高時曾達每斤七角)，就可賣得一百二十三元兩角，比原先的定購價款少收十二元兩角兩分，可是，人均兩千斤糧食中，去掉這六百一十斤，每個農民手裡還有一千八百九十斤，至少尚可拿出一千斤賣議價，得款五百五十元；若按規定，餘糧必須以每斤三角五分的限價賣給糧食部門，只能得三百五十元，農民餘糧賣議價可多收入二百元，補足定購部分少得的十二元兩角兩分，每個農村人口可從議價糧中淨增收益一百八十七元七角八分。這就是說，取消糧食定購，徹底放開糧食市場和價格，天長縣每個農村人口向國家無償交納田賦糧後，多餘的糧食自由進入市場，農民得到的好處很大。”
當然，天長縣產糧多，是個突出的典型，對其他縣農民是否也合算呢？
何開蔭便又以定遠縣為例，算了一下細賬，即便像定遠縣這樣落後地區，也是能夠多收入三千五百萬元的。
這些，還是明賬，是明擺著的，也都是可以用數字計算出來的。他指出，特別是實行了“什一稅”法，不再向農民額外收取別的任何稅費，又明確了耕地的長期使用權，農民自然會提高種糧的積極性，捨得增加投入，進而去努力提高土地的生產率與商品率，農民打的糧食愈多，就得益愈大。
至於實行稅費改革和耕地永久承包製的優越性，何開蔭一下子就歸納出十二條。諸如：“國家收回了耕地所有權，使用權長期歸承包農民所有，任何單位和個人都不能再濫占耕地，如果再有人徵用耕地，除經過批准外，還必須解決該地塊承包戶的生活出路，同時每年要交納相當於該地塊應交公糧款的耕地佔用稅，這樣，就能有效地控制耕地的減少；農民自己佔地建房或養魚挖塘，燒窯建廠，每年照樣要交納規定的公糧數量，這樣，農民也自會十分珍惜耕地。”諸如：“交足國家集體的，餘下都是自己的，任何人無權再向農民徵收一分錢，就能有效地剎住亂攤派亂收費的不正之風，減輕農民負擔；鄉村幹部不再伸手向農民要錢，工資補貼及提留等一應費用由公糧中返還鄉政府，幹部的任務就只是全心全意為農民服務。只服務，作貢獻，不向農民伸手索取，自然會極大地改善乾群關係，提高黨和政府的威信。”
當然，這種改革牽涉面廣，必然會觸動一些部門的利益，何開蔭在文章最後又寫道：“這就需要國務院出面進行協調，調整各方面的利益。”並且，“建議國家先在一省或數省選擇不同類型的縣作為試點，進行探索。”
文章寫好以後，何開蔭決定仍然把它寄給中央農村政策研究室和國務院農村發展研究中心。因為，那兒是中央和國家有關農村工作的最高研究部門，況且，兼任這兩個部門要職的王郁昭，是他最熟悉的老領導。
他先給北京打了一個電話。
不打則已，這一打，他差不多吃了一驚。原來，一九八九年以後，中央農村政策研究室就已被撤銷；國務院農村發展研究中心也降格為農業部的一個下屬部門。就是說，屬於黨中央、國務院這樣高規格、高層次的農村政策與農村發展的研究機構已經不復存在！
王郁昭還在電話裡告訴他：北京有人正組織文章，準備對他上次應徵獲獎的那篇論文進行批判呢。
何開蔭更是吃驚不小。
這次的文章，不僅把上次那篇論文的有些觀點作了更充分地闡述與論證，其設想之大膽無疑也走得更遠了。既然有人已經要組織批判那篇論文，這個文章還能再寄嗎？
如果要寄，又該寄到哪裡呢？
中央農村政策研究室沒有了，直屬國務院的農村發展研究中心也放到了農業部，可他這篇文章涉及到的那許多設想又豈能是農業部就可以解決的？
何開蔭一時犯了難。