探究農民的負擔問題，不能不正視農民所處的社會經濟環境，也就無法迴避一個嚴酷的事實，這就是，中國億萬農民至今還生活在城鄉分割的二元經濟發展的結構之中，他們每天都面對巨大的精神和經濟的壓力、強烈的心理失落以及沉重的思想苦悶。繞開農民負擔制度上的原因，來談減輕農民負擔就等於沒說。
在新中國剛剛建立的時候，中央政府的主要精力是用在了解決城市失業和通貨膨脹，用在了即將開始的工業化發展等重大經濟問題上，無力照顧地方財政開支，也無暇顧及地方建設，因此，中央對地方政府參與農民利益的分享十分寬容，允許各地在徵收農業稅正稅的同時，按一定比例徵收農業稅地方附加。這種地方附加，儘管有著最高限額的規定，但它顯然不能滿足鄉村財政開支的需要，於是各種各樣的變著花樣的攤派隨之而出，不久便相當嚴重。
通過查閱當時的文件我們了解到，解放以後第一個提出“農民負擔”的，是那時負責農業工作的廖魯言。一九五二年十月二十一日，他向黨中央、毛澤東主席所報告的《關於鄉村財政、農民負擔、鄉村小學教育及鄉政工作的情況和意見》中反映，各種亂收費現像已經在各級新政權中開始出現。根據六十一個鄉的實地調查，他發現，國家公糧、地方附加、抗美援朝捐獻和鄉村攤派四項稅費合計，就已占到農民常年產量的百分之二十一點五三，除此而外，還有許多數目難以估計的項目，例如，銀行、貿易、合作社、郵政局、新華書店等涉農系統，都以“發展業務”為幌子，強迫農民“認購”與“樂捐”。群眾意見很大，說鄉村幹部已經成了賣畫的、賣郵票的、賣紅茶的、賣粉條的、賣稅票的，影響極壞，已經造成農民“苛重的負擔”。
廖魯言的報告引起了毛澤東主席的重視，中央政府隨之做出專門規定，嚴格控制農業稅地方附加，限定地方附加不得超過正稅的百分之十五，並隨同農業稅附徵。
可是，各地政府由於有著地方利益的驅動，不但如數向農民徵收中央規定的農業稅地方附加，各種各樣的亂攤派依然禁而不止，甚至比原先還要嚴重。
毛澤東主席了解這個情況後，甚為不安。為平息農民的不滿，當即指示政務院做出一個釜底抽薪的斷然決定：取消一切附加稅，把鄉村幹部的津貼、鄉村政府的辦公費及教員薪資統由國家財政包下來；堅決禁止再以任何形式向農民攤派；鄉村舉辦社會公益事業，必須基於群眾的完全自願，有條件地允許自籌經費，並規定這種自籌經費不得超過農業稅正稅的百分之七。
當時政務院的這個決定，被簡稱為“包”、“禁”、“籌”的三字方針。這一措施不但從根本上減輕了農民負擔，調動了剛翻身的農民的生產積極性，也充分體現出蒸蒸日上的新中國的優越性，農民們無不拍手稱好。
但是，新中國剛剛成立，朝鮮戰爭就不期而遇，緊接著，以美國為首的西方國家又對中國實行了“經濟封鎖”，面對如此內憂外患，當時的中國再不可能做到從容和妥善地走進社會主義。
而且，迫於那種形勢，我們這個經濟落後的農業大國似乎也就只能選擇以優先發展重工業來“自立於世界民族之林”。這種國家工業化的積累，除了讓農村和農民做出犧牲外又是別無選擇的。可是要把中國農民的勞動剩餘價值轉化為城市工業資本的原始積累，如果沒有一種特殊的製度和組織上的安排，任何政府也休想解決從高度分散的四億農民手中獲取農業稅剩餘所引起的矛盾,因此，分到土地不久的中國農民，就在中央政府有計劃的組織下，一步步走上了集體化，用毛澤東一句十分形象的話說，“滿頭亂發沒法抓，編成辮子就好抓”了。於是，服務於國家城市工業化的農村高度集體化的基本製度，逐漸形成了。在這種高度集中的壟斷經濟體制下，為了不讓農村人口擁入城市，在城市的就業製度方面，一開始實行的勞動用工製度，原則上就只是負責“非農業人口”在城市的就業安置，不允許農村人口進入城市尋找職業。在糧油供應制度方面，自然也就有了“特別辦法”，隨著一九五三年糧食統購統銷政策的出台，中國開始實行了糧油計劃的供應制度。與此同時，戶籍制度上的“特別辦法”便也隨之產生，由全國人大常委會討論通過的《中華人民共和國戶口登記條例》，其中的第十條第二款則對農村人口進入城市做出了帶有約束性的規定，這一規定標誌著我國以嚴格限制農村人口向城市流動為核心的戶口遷移制度的形成。在這長達三十多年的時間裡，中國農民的負擔是巨大而沉重的，卻又是隱性未發的。因為，農民負擔由“台前”轉移到了“幕後”，從此國家不再跟億萬農民發生直接的經濟關係，國家在農村統購統派的戶頭，就由原來的一億三千萬個農戶，變成了七百萬個互助組；進而減少成七十九萬個農業社；“大躍進”的一九五八年，只用了三個月，就在一片鑼鼓聲中，又將全國農民一個不漏地組織到五萬兩千七百八十一個人民公社里。中國農民原有的，或土改時被分到的田地、耕牛、農具、糧食乃至大部分的生活資料，都無一遺漏地被無償地收歸公社所有。五萬多個人民公社就變成國家在農村基層的財政單位，從此可以隨時隨地、十分方便地通過“一平二調”無償佔有公社範圍內的一切資源和勞動力。
中國的農民成了真正的無產者！
城鄉分治“二元結構”最大的問題，是一個社會中的成員在經濟文化各方面不能整體性地均衡發展，勢必導致現代化在一個國家中出現斷層：一部分人迅速走向了現代化，而大多數人卻與現代化無緣。從此，中國的城市和農村，就成了兩股道上跑的車。彼此的生產方式和勞動條件上的巨大差異，生活條件與居住環境的天壤之別，使得中國城鄉居民實際收入的比率便逐年擴大。
十年動亂結束之後，發端於安徽省的農村家庭聯產承包責任制，亦即“大包乾”，革了“大呼隆”和平均主義的命，中國農村很快出現了“上至七十三，下至手中攙，一家三代人，都在忙生產”的喜人局面。安徽省肥西縣原大柏公社黨委書記王廣友曾打了一個生動的比喻，他說：“過去，社員就像一籠鴨子，被關久了，急得嘎嘎叫。現在，包產到戶，就像鴨籠打開了，被關久了的鴨子到了塘里有展翅拍水的，有鑽猛子翻跟斗的，有相互追逐嬉戲的，多歡實啊！”
這個縣金牛鄉上圩村六十多歲的農民廖自才，也高興地說：“責任制就是好，我家陰溝裡終於漂油珠子了。照這樣下去，要不了多少年，就會城鄉不分，咱鄉下人就會過上城里人一樣的日子！”
發生在七十年代末的那場大變革，是新中國繼土地改革之後又一次偉大的農業革命。它帶來了中國農村經濟的飛速發展，創造了一九七八年至一九八四年農民收入年均實際增長百分之十五以上的好成績。當然，這只是帶有恢復性的發展。無論是公社書記王廣友，還是老農民廖自才，他們對大包乾後的農村都顯得過於樂觀了。面對中國農村開始出現的這種喜人景象，這場偉大改革的總設計師鄧小平卻十分冷靜地提醒說：“農業文章很多，我們還沒有破題。”其“文章”之一，就是指從建國初期便形成的“城鄉分治”的格局，至今沒有改變。
二00一年早春三月的一天上午，我們來到了中國社會科學院，走訪了中國社會學學會會長陸學藝。這是一位社會學界的著名學者，更是一位農村工作研究的專家，早在上個世紀八十年代，他便在中國社會科學院農村發展研究所就任副所長，潛心地研究中國的農村問題，以後又調入社會學研究所任所長。正因為他有著此番特殊的人生經歷，研究中國農民的負擔問題，就站在了一個嶄新的平台上，並有了更為廣闊的視野和更深邃的思考。
“解決農民負擔問題目光須在農村之外。”那次的談話，他就這樣直截了當地打開了話匣子。
“農民的這種負擔不光是沉重的，而且是帶有歧視性的。”陸學藝說到動情時，會突然變得慷慨激昂，對農民處境的關切溢於言表。他說長期以來，我們就這樣人為地分割出城市和農村、市民和農民；用戶籍制度把人分為城市人口與農業人口，將幾億農民拒之於城市之外；用統購統派制度把吃的糧食也分為農業糧和商品糧，讓農民供養市民；用勞動制度把人分為工人和農民，又將農民拒之於工廠之外；用工資福利制度把人分為有權享受和無權享受的兩種人，最後將農民拒之於一切社會保障的製度之外。這種把城市和農村截然分割，對城市、市民是一套，對農村、農民又是一套的“一國兩策”的體制，就使得中國的農民，無論是在教育、醫療、勞動保障、養老、福利這些社會待遇上，還是在流通、交換、分配、就業、稅賦這些經濟待遇上，都出現了嚴重的失衡。城鄉之間人為劃定的這種“楚河漢界”，就成了中國億萬農民無法逾越的鴻溝。這條鴻溝，使得每一個農民，打娘胎一出來，注定就是這個社會的“二等公民”。
就在農業的文章“還沒有破題”，深化農村改革方興未艾之時，一九八四年十月二十日，黨的十二屆三中全會上形成的關於城市改革的決定，又將中國改革的重心由農村轉向了城市。
城市改革的啟動，從理論上看，它既可以向農村改革和農村經濟提出新的要求，也會為農村改革特別是涉及城市的問題創造出新的機遇，一個城鄉改革互相配合、互相促進的局面即將出現。可是，人們希望看到的這種理想的局面並沒有出現。因為任何改革都是需要花費成本的。改革重心的轉移，就意味著，國民收入分配的關係必然要向中國的城市傾斜，這就必然使得中國的農村經濟再次陷入一個極端困難的境地。
歷史的事實是，從一九八二年開始，中央每年都制定一個指導農村改革的“一號文件”，連續五年，下達了五個中央“一號文件”。這些文件，對中國農村的改革起到了不可低估的巨大促進作用。
人們或許還記得，一九八四年，首都舉行慶祝建國三十五週年的遊行時，京郊農民抬著“中央一號文件好”的巨幅標語通過天安門廣場，它確實代表了中國億萬農民的心聲。可是隨著中國改革的重心由農村轉移到城市之後，農業上可以“放”的政策就已經不多了，這以後有關農村改革的中央“一號文件”就只能越寫越抽象、越寫越原則，沒有了新內容和新措施，最後，用來指導農村改革的“一號文件”便悄然消失。於是，人們都不願意看到的一個事實，重又浮出水面：曠時三十二年之後，建國初期由廖魯言提出的“農民負擔”問題，就在一九八四年十二月六日，也就是改革重心轉移當年的年底，被在京召開的全國農村工作會議再次提了出來。
當時農村經濟才剛剛開始活躍，先富起來的只是極少數，但各級政府居然就認為農民都已經很富了，許多部門便通過提高農業生產資料的價格和增加稅費等途徑，紛紛從農民腰包裡去掏錢。
中國的農民就在這無休無止的行政事業費及各色各樣的攤派、集資和罰款的沉重負擔中，正在喪失對黨和人民政府的依賴，當年大包乾引發出的那種火熱的激情已蕩然無存。
曾在安徽親自領導那場席捲全國的農村改革，後來出任國務院副總理的萬里就曾在一次會議上強調：“農民得到的利益不能往回收，一定要再出一個繼續給農民鼓勁的文件，否則，農民就不會再聽共產黨的話了。”
但是，農民已經得到的利益，一點一點地還是被收回了。
儘管，這期間，鄧小平曾提醒：“農業上如果有一個曲折，三五年轉不過來。”而且強調：“應該把農業放到一個恰當位置上。”但是後來的事實卻是：為了解決城市改革所需要花費的成本，同時，又為了能夠最大限度地降低國家向農民獲取稅收所需要花費的交易成本，全國農村撤消人民公社後，接著就改制為九萬二千個有自己獨立的財政利益和相應的稅收權力的鄉鎮政府。後來，這些農村基層政府的攤子越拉越大，不僅建有黨委、政府、紀檢、人大、政協、武裝部六套班子，還相繼產生代表上級政府部門的“七所八站”，於是，財政、稅務、公安、工商、交通、衛生、糧管、農技、水利、種子、植保、農機、畜牧、食品、漁業，應運而生。真是麻雀雖小，五臟俱全。這些日益膨脹的單位和日益龐雜的人員，無一例外地都是需要由農民來養活的。
農民的負擔從此就由“幕後”走到了“前台”，而且，日趨嚴重！
這以後，國家非但沒有把臃腫的機構及大量冗員下決心精簡，而是為滿足地方黨政組織及下設部門不斷增長的開支需求，不斷地又以各種“紅頭文件”的形式硬性地給農業和農民增加了多種負擔：比如，不但從農業稅中派生出了農業特產稅，頒布了《農民承擔費用和勞務管理條例》，甚至還把村級組織的公積金、公益金、村幹部的報酬和管理開支，以及鄉村兩級的辦學、計劃生育、優撫、民兵訓練和修建鄉村道路所需要的“村提留”“鄉統籌”也強加在農民的頭上，並做出征收標準的剛性規定。這其中有許多本該是政府撥款解決的，最後卻都發展成了農民負擔的主要內容。
特別是，陸學藝說，縱觀實行“城鄉分治、一國兩策”以來的四十多年的歷史，當國民經濟運行出現波動、遇到困難時，倒霉的總是農民。國家通過財政、稅收、價格、金融、信貸的政策傾斜，首先保證城市和國家工業的發展，農民和農村在這種條件下，就要做出更大的貢獻。
他把“貢獻”在嘴裡咬得很重，聽起來實際上就成了“犧牲”。
他說，一九八八年，通貨膨脹，國家進行了一次宏觀經濟調整，由於經濟的天平向城市傾斜，就使一九八九年的農民人均純收入明顯減少，並出現了自改革開放以來農民純收入第一次出現了負增長；隨後，九十年代中期以來的又一次國家宏觀經濟調整，農民付出的代價比歷次都更大。當時國家下決心進行國企改革，宏觀經濟調整的動作很大，全國各地就有上千萬國有企業的職工下崗，登記失業率也逐年上升，有些老工業基地的下崗失業人員甚至超過百分之十，經濟形勢相當嚴峻。但是，由於物價特別是糧食等產品的價格，是在逐年下降的，大米每斤從兩元降到一元以下，雞蛋從三元五一斤降到了一元八，蔬菜瓜果的價格更是連連下跌，所以，職工下崗後發的津貼雖然很少，生活卻還能過得去，整個社會保持了基本的穩定。
一九九六年，中國農村糧食總產為一萬零九十億斤；一九九七年為九千八百八十三億斤；一九九八年為一萬零二百四十六億斤；一九九九年為一萬零一百六十七億斤。平均以一萬億斤計，一九九六年十一月，大米、小麥和玉米三種糧食的平均價格為每斤一點零三五五元，當年農民糧食所得便是一萬零三百五十五億元；可是，到了一九九九年十一月，這三種糧食的平均價格就減到每斤零點七零七五元，農民從糧食所得則是七千零七十五億元。這就是說，一九九九年中國農村糧食總產並不比一九九六年的少，但增產不再增收，農民實際收入反而減少了三千二百八十億元。
除糧食而外，其他的一切農副產品的價格也都是大幅度下跌的。初步估算，僅一九九九年與一九九六年相比，農民從農業生產獲得的收入，至少也要減少四千億元。二00年農業減產又減收，農民從農業生產獲得的收入就比一九九六年減少得更多。
可以說，僅從一九九六年到2000年短短的四年之中，中國農民實際減少的收入就至少在一萬六千億以上！
這就是忍辱負重的中國農民，在保證國家宏觀經濟調整，順利實現援助國企改革穩定城市社會安定所做出的巨大的犧牲！
自從中國改革的重心由農村轉向了城市，城市與農村、市民與農民之間的差距就逐漸被拉大，我們最不希望看到的事情還是發生了：各地的城市在迅速地變大、變高、變美，城里人的生活水平也在日新月異地發生著變化；而廣大的農村，卻反而出現了“增產不增收”的現象。
第一次“增產不增收”，出現在一九八九年至一九九一年，在農業生產喜獲大豐收的情況下，扣除物價因素，農民一九八九人均純收入年均增長僅為百分之二，一九九一年就成為負增長；第二次出現在一九九六年之後，人均純收入的連續兩年大幅度跌落，先是由百分之九的增長率降至百分之四點六，一九九八年就落到了百分之四！
富者越富，貧者越貧，財富上的這種“馬太效應”，正在中國廣大的城市與農村之間日益加劇地顯現出來。
有人曾做過這樣一件工作，將一九八六年以來中央機關報《人民日報》和國務院公開的文件中有關政策與評論性的文字，輸入電腦進行處理分析，結果發現：有關農業、農村、農民的文字部分，出現了一批新的詞彙，這是中國漢語言文字史上前所未有的：“吃農業”、“吃大戶”、“打白條”、“口頭農業”、“農民負擔”等等；而使用得最頻繁的，就是“減輕農民負擔”。
這確實是一個耐人尋思的分析。
就在我們動手寫這部作品時，一個“中國發展高層論壇專題國際研討會”在北京召開，會上不少專家呼籲：為適應加入世貿組織的需求，我國的農業政策必須進行重大調整，不僅要加大對農業的扶持力度，而且要減稅。各國普遍對農產品實行補貼，人為地壓低了國際市場農產品的價格，而我國不但是少數幾個不給予農民直接農業補貼的國家之一，還是為數不多仍在向農民收稅的國家之一。一九九六年到二00年，只有十年時間，我國從農民那裡徵繳的各種稅收總額，就由八十七億九千萬元，迅速增加到四百六十五億三千萬元，增加了四五倍。農民人均稅額高達一百四十六元，而城鎮居民的人均稅賦只有三十七元；在城鎮居民實際收入已是農民實際收入六倍的情況下，農民繳納的稅額反而是城鎮居民的四倍！這已是巨大的不公平，然而不堪重負的農民，除了要繳農業稅和農業特產稅，還有著名目繁多的提留統籌費和各項社會負擔。且不說中國的農民已苦不堪言，這在根本上也使得中國的農業在國際競爭中處於劣勢地位。美國、西歐等資本主義國家合理通貨緊縮尚能夠做到一方面降息，一方面降稅，大幅度裁減行政人員和政府開支，難道我們一個社會主義國家就只能降息，而不能為那些窮人降稅減負嗎？