籌建北洋海軍
海防問題是近代中國面對資本主義列強的挑戰而提出的重要課題。鴉片戰爭改變了歷代備邊多在西北的狀況，東南海疆成為國防第一線，原來“華洋隔絕之天下”，一變而為“中外聯屬之天下”，從而賦予海防問題以近代的意義和全新的內容：防禦對像不再是陰代那種散股的倭寇和海盜，而是日益向外招展殖民市場、力圖按照自己的面貌改造世界的資本主義列強，其經濟發展水平和綜合國力遠遠超過古老的封建主義中國；海防問題不再是只涉及東南沿海安全的局部性問題，而是一個關係到國家獨立地位和民族發展前途的全局性問題：海防建設不再是增加舊式“風篷”和“孤矢”，而是中國向西方學習、取其長技、實現近代化努力的一個重要組成部分。
70 年代以後，由於國內農民起義的逐漸平息和外國資本主義的加緊侵略，內部矛盾趨於緩和，外部矛盾日益激化，邊疆危機紛至沓來。是時日本“逼於東南”，俄國“環於西北”，“外警之迭起環生者，幾於無歲無之”
①，時勢迫使清政府不得不把視線轉向對外關係，籌辦海防，建立新式海軍。 1874年日本出兵侵略台灣，使清朝有識之士覺察到日本對中國構成了嚴重威脅。
奕說：“日本兵擾台灣，正恃鐵甲船為自雄之具。彼時各疆臣因防務未集，驟難用兵，均以彼有此船，中國無此船為可慮之尤。自台事就緒，而揣度日本情勢未能一日忘我，不能不豫為之備，於是有海防之議①。
是年11月5日，總理衙門遞呈《海防亟宜切籌武備必求實際疏》，強調籌辦海防的必要性和緊追性，並提出“練兵”、“簡器”、“造船”、“籌餉”、“用人”、“持久”等項辦法，請交濱江沿海各省督撫、將軍討論。
19 日正在廣東揭陽家居的丁日昌通過廣東巡撫張兆棟將其前在江蘇巡撫任內、“參以西人築台練兵之法”而擬定的《海洋水師章程》6 條遞呈，“以備聖慈採擇”。他提出海軍統一指揮與分區設防的主張，建議根據中國沿海海域的自然條件與國防需要，創立北洋、東洋、南洋三支海軍，各設提督一人，北洋提督駐天津，負責直魯兩省沿海防務；東洋提督駐吳淞，負責江浙兩省沿海防務；南洋提督駐南澳，負責閩粵兩省沿海防務。三支海軍各備大兵船6艘，砲船10艘，每半年會操一次，以期“三洋聯爲一氣”。清廷將總理衙門和丁日昌的條陳交沿江沿海各省督撫詳細籌議，限一月內復奏。當時左宗棠在陝甘總督任上，轄境並非沿海沿江地方，但總理衙門認為他“留心洋務”，所以也諮請他參加討論。
有關各省督撫在復奏中，雖然原則上都承認“海防一事，為今日切不可緩之計”，總理衙門“原奏六條”，“亟應籌辦”，但由於思想認識水平不同和各自處境的差異，所以在具體主張上還存在著很大分歧，而分歧的焦點則在於戰略防禦重點應該放在什麼地方的問題上。
奉命簡閱長江水師的彭玉麟、兩廣總督英翰等認為，與其加強海防，莫如整飭長江防務，可為“東南久遠之計”。湖南巡撫王文韶、山東巡撫丁寶楨把俄國看作最大威脅，一個主張註重西北塞防，神速進軍收復新疆，一個主張註重東北塞防，保衛清朝“根本重地”。湖廣總督李瀚章、福建巡撫王凱泰、欽差辦理台灣等處海防兼理各國事務大臣沈葆楨、兩江總督李宗羲等則強調海防為當前第一要務，主張優先籌辦。
① 醉福成：《強鄰壞伺謹陳愚計疏》，《庸盒海外文編》，卷32，第6頁。
① 《光緒元年六月二十二日總理各國事務衙門奕等奏摺》，《洋務運動》（二），第337頁。
李鴻章是最大的海防論者。他遵旨上了由幕僚薛福成代筆的《籌議海防折》，系統地闡述了自己對海防問題的看法。他認為“總理衙門陳請六條，目前當務之急和日後久遠之圖，業經綜括無遺，洵為救時要策”。明確表示“居今日而欲整頓海防，舍變法與用人別無下手之方。”這裡的所謂“變法”，主要是指改革軍事制度，建立近代海陸軍；所謂“用人”，主要是指改革科舉制度，培養新式人才。他根據中外軍備狀況和中國地理環境，主張中國應“以陸軍為立國根基”、“就現有陸軍認真選汰，一律改為洋槍砲隊”；同時“亟練水師”，加強海防，而“其防之之法，大要分為兩端”，即“守定不動之法”和“挪移泛應之法”，因此“外海水師鐵甲船與守口大砲鐵船皆斷不可少之物”。他同意設立北、東、南三洋海軍，但認為各洋海軍均須擁有大鐵甲船二艘，“一處有事，六船聯絡，專為洋面游擊之師，而以餘船附麗之，聲勢較壯。”他鑑於籌辦海防需款甚鉅與清政府“財用極繼”的矛盾現實，斷言“欲圖振作，必統天下全局，通盤合籌，而後定計。”他稱讚曾國藩“暫棄關外專清關內之議”為“老成謀國之見”，認為“新疆不復，於肢體之元氣無傷，海疆不防，則腹心之大患愈棘。”他建議停止進兵新疆，改用招撫辦法，準阿古柏等或如雲、貴、粵屬的苗瑤土司。自為部落，或如越南、朝鮮的略奉正朔。 “其停撤之餉，即勻作海防之餉，否則只此財力，既備東南萬里之海疆，又備西北萬里之餉運，有不困窮顛蹶者哉？”他還力主“開源節流”，“仿行西法”發展民用企業，設廠製造耕織機器，開採煤鐵各礦，興辦輪船鐵路，榷其餘利，養船練兵①。
李鴻章不僅上疏陳詞，而且授意丁日昌圍繞總理衙門原奏6條“籌議切實辦法”。丁日昌遵囑寫成《海防條議》，請李鴻章代為上呈。 《海防條議》
實際上已經超出總理衙門所提練兵、簡器、造船、籌餉、用人、持久六條的範圍，而是從更廣泛的背景上探討加強海防的途徑，涉及經濟領域的改革和近代化問題。李鴻章“披讀再四”，發現丁日昌同自己意見一致，並且講了自己想到而未敢說出的話，因而非常高興，特地致函丁日昌說：《海防條議》
“逐條皆有切實辦法，大意似與拙作一鼻孔出氣，而籌餉條內推及陸路電報、公司銀行、新疆鐵路，用人條內推及農商受害、須停止實職捐輸，此皆鴻章意中所欲言而未敢盡情吐露者，今得淋漓大筆發揮盡致，其比喻處、痛快處，絕似坡公來書所謂現出全體怪象；雖令俗士咋舌，稍知洋務者能毋擊節歎賞耶！”
②左宗棠的看法有所不同。他稱頌總理衙門籌辦海防6條“閎遠精密，無少罅隙”，而反對丁日昌、李鴻章、王文韶的某些條陳。他批評丁日昌設立北東南三洋海軍的建議，認為“洋防一水可通，有輪船則聞警可赴。北東南三洋只須各駐輪船，常川會哨，自有常山率然之勢。若劃為三洋，各專責成，則畛域攸分，翻恐因此貽誤，分設專閫三提督共辦一事，彼此勢均力敵，意見難以相同。七省督撫不能置海防於不問，又不能強三提督以同心，則督撫亦成虛設，議論紛然，難以實效。”
③他既反對李鴻章暫緩西征，節餉以備海防的意見，又不贊成王文韶全力注重西征的建議，主張“東則海防，西則塞防，二者並重。”
① 《李文忠公全書》，奏稿，卷24，第19—21頁。
② 李鴻章：《復了雨生中丞》，《李文忠公全書》，朋僚函稿，卷15，第6頁。
③ 《洋務運動》（一），第114頁。
在上述諸多議論中，李鴻章和左宗棠二人的主張具有代表性，他們雖然都表示支持總理衙門籌辦海防六條，但在海軍要不要集中領導和統一指揮、如何處理海防與塞防的關係問題上卻存在著原則分歧。李鴻章淮系集團的主要地盤在北洋，所以李鴻章極力強調海防的重要，而視西北塞防為可有可無，甚至不惜以“漸棄新疆”為代價，來加強海防建設；同時竭力支持丁日昌建立三洋海軍的主張，以便直接控制北洋海軍。當然，就中國防禦列強侵略的戰略需要來說，李鴻章強調海防、建立海軍的意向是無可非議的，問題在於不應忽視西北塞防、鼓吹“漸棄新疆”。左宗棠湘系集團的勢力先在東南而後移至西北，他既看到日本侵略台灣並窺伺朝鮮、英法兩國企圖分別由緬甸和越南侵入我國西南諸省的事實，深感沿海防務亟待加強；又目睹阿古柏匪幫盤踞新疆、沙俄強佔伊犁的罪行，深感收復新疆乃當務之急。因此，他主張水陸兼顧，一面收重新疆，一面加強海防。他對建立海軍一向持積極態度，有人說他奏准設立福州船政局，“是為中國海軍萌芽之始”。他認為海軍應該集中領導和統一指揮，防止被人“挾以自重”，互分畛域，以便在抵禦外國侵略的鬥爭中發揮其應有的作用。
1874 年底正當各省督撫复議基本匯齊之際，同治帝病死，光緒帝繼立，慈禧再度垂簾聽政，因而拖至1875年3月清廷才下令“親郡王會同大學士、六部、九卿悉心妥議，限一月內復奏。”這樣，“海防議”便進入了廷議階段。醇親王奕支持籌辦海防，並認為籌款一事，以“李鴻章之請暫罷西征為最上之策”，而“開礦挖煤”只應“試辦於一省一地，可則行，不可則止”
①。禮親王世鐸指出：“籌辦海防一事，實為今日不可再緩之舉”，但不可通過“增鹽厘、借洋債、開礦等”途徑籌款，因為這樣作，“深恐流弊易滋，諸多窒礙”。通政使於凌辰、大理寺少卿王家壁公然反對發展近代民用企業和建設近代海防，誣衊丁日昌為“丁鬼奴”，攻擊李鴻章、丁日昌“直慾不用夷變夏不止”。
以奕為首的總理衙門的結論，既駁斥了於凌辰、王家璧等反對籌辦近代海防的謬論，又否定了李鴻章暫緩西征、節餉以備海防的主張，堅持了海防、塞防並重的方針，因而得到慈禧的批准，於是光緒發布上諭，任命李鴻章、沈葆楨二人分別督辦北洋、南洋海防事宜，“所有分洋、分任練軍、設局及招致海島華人諸議，統歸該大臣等擇要籌議。其如何巡歷各海口，隨宜佈置，及提撥餉需，整頓諸稅之處，均著悉心經理”，並說“此次議奏，有關西北及防範俄人事務，業由總理各國事務衙門抄寄左宗棠閱看，即著該大臣通盤籌劃，以固塞防厲①。
由於清廷任命李鴻章督辦北洋海防事宜，並決定“先就北洋創設水師一軍，俟力漸充，就一劃三”，所以李鴻章及其北洋海軍在清朝的海防、海軍建設中一開始就處於舉足輕重和優先發展的地位。沈葆楨起初曾自動提出“外海水師宜先盡北洋創辦”，4 百萬兩海防專款先“統解北洋兌收應用”，但過了3年，他又以“南洋稅課日絀”為藉口，請求將海防專款仍按原來決定分解南北洋使用。 1879年冬，沈葆楨去世，從此“海軍之規劃，遂專屬於李鴻章，乃設水師營務處於天津，辦理海軍事務，以道員馬建忠董之。”
②1881① 《光緒元年二月二十六日醇親王奕奏摺》，《洋務運動》（一），第116頁。
① 《光緒元年四月二十六日軍機大臣密寄》，《洋務運動》（一），第154頁。
② 池仲祜：《海軍大事記》，《洋務運動》（八），第484頁。
年李鴻章奏請以提督丁汝昌統領北洋海軍，奏改三角形國旗為長方形，以縱3尺橫4尺為定制，質地章色如故。 1885年由於中法戰爭失敗的教訓，清廷下諭宣稱：“當此事定之時，懲前毖後，自以大治水師為主。”李鴻章立即表示擁護，說“伏讀諭旨，諄諄以大治水師為主，洵為救時急務。”他鑑於海防、海軍建設缺乏集中領導和統一指揮所造成的種種弊端，建議效法西方，添設海軍部或海防衙門。他說：
西國設立水師，無不統以海部，即日本亦另設海軍卿以總理之，今雖分南北兩洋，而各省另有疆臣，遷調不常，意見或異，自開辦水師以來，迄無一定準則，任各省歷任疆吏意為變易，操法號令參差不齊，南北洋大臣亦無統轄畫一之權，遂至師船徒供轉運之差，管駕漸染逢迎之習，耗費不貲，終無實效，中外議者多以為訾。或謂宜添設海部，或謂宜設海防衙門，有專辦此事之人，有行久之章程，有一定之調度， 而散處之勢可歸聯絡。若專設有衙門，籌議有成規，應手有用款，則開辦後諸事可漸就緒。至辦之愈久愈有裨益，一切詳細綱目，須參考西國海部成例變通酌定，南北一律永遠遵循，斯根柢固而事權一，然後水師可治，是在宸衷獨斷，破除常格，慎簡深明防務之大臣，會籌妥辦，自可行之以漸， 持之以久。若以素不講求者濫竽其間，各省意見不一，購造船械不一，未必不虛耗帑金，而水師仍有名無實，恐永無振興之日矣。
①李鴻章以克服分散主義、實行集中統一領導為由，建議添設海軍部或海防衙門，無疑對於海軍建設是有益的。這個建議，迎合了清廷收回海軍大權的願望。是年10 月清政府決定設立海軍衙門，任命醇親王奕匡總理海軍事務，慶郡王奕和李鴻章為會辦。海軍衙門雖然名義上以奕為首，但實權卻操在李鴻章手中。李鴻章利用海軍衙門，以整頓海防為名，加速北洋海軍建設。 1888年夏，乘直隸按察使周馥入京陛見之機，李鴻章便讓周馥留在海軍衙門商定水師章程。 9 月海軍衙門正式奏定《北洋海軍章程》，“內多酌用英國法，仍以憲廟軍規為依歸。”《北洋海軍章程》規定，設海軍提督一員，統領全軍，提督衙門設在威海劉公島上，總兵兩員，分左右兩翼，各統帶鐵甲艦，為領隊翼長，副將以下各官員，根據他們所帶艦艇的大小，職務的輕重，按品級分別安排。
總兵以下的官員，都住在艦上，不另設衙門。 12月清廷明令以丁汝昌為北洋海軍提督，林泰曾為左翼總兵，劉步蟾為右翼總兵。至此，北洋艦隊正式成軍。
李鴻章說：籌辦海防，是“欲與洋人爭衡”
①，創建海軍，是為了抵禦從海道內犯的外國侵略勢力，特別是近在咫尺的日本侵略者。 “日本國小民貧，虛驕喜事。長崎距中國口岸不過三四日程，揆諸遠交近攻之義，日本狡焉恩逞，更甚於西洋諸國。今之所以謀創水師不遺餘力者，大半為製馭日本起見。”
②但這種抵禦外侮，又具有以下幾個特點。第一，它是以承認外國侵略者在中國的存在和特權為前提的。李鴻章認為“各國條約已定，斷難更改”。 “居今日而曰攘夷，曰驅逐出境”，純屬“虛妄之論”。第二，它的真實含義，是“目前固須力保和局，即將來器精防固，亦不宜自我開釁。彼挨或以萬分① 《光緒十一年七月初二日宜隸總督李鴻章奏》，《洋務運動》（二），第570—571頁。
① 李鴻章：《湘淮各軍少裁長夫折》，《李文忠公全書》，奏稿，卷61，第8頁。
② 《光緒六年十二月十一日直隸總督李鴻章奏》，《洋務運動》（二），第49頁。
無禮相加，不得已而一應之耳。 ”
③這就是說，對待外國侵略，一要“力保和局”；二要遵守“國際公法”，不准“自我開釁”；三要忍辱追讓，只有當“彼族或以萬分無禮相加”時，才能被迫“一應之”，而“一應之”的目的，依然在於“善全和局”，並非想要驅逐或消滅外國在華的侵略勢力。第三，它採取戰略防禦方針，把北洋海軍建成防禦型的而不是進攻型的海上力量。
李鴻章說：“中國即不為窮兵海外之計，但期戰守可恃，藩籬可固，亦必有鐵甲船數只遊奕大洋；始足以遮護南北各口，而建威銷萌，為國家立不拔之基。”
①李鴻章籌辦海防，創建北洋海軍，還有兩種打算。
第一，“靖內奸”。李鴻章在《籌議海防折》中曾說：“陸軍與水師用法各殊”，“水師猶可上岸擊賊，陸軍未便強令操舟”。海軍既可“上岸擊賊”，又能為鎮壓人民起義而載運軍火援兵。
第二，“挾以自重”。李鴻章說：“兵乃立國之要端，欲捨此別圖其大者、遠者，亦斷不得一行其志”
②。他懂得軍隊的重要性和有軍則有權的道理，企圖通過籌辦海防，創建北洋海軍，進一步鞏固和擴大自己的權勢。他規定的北洋海軍領導體制是，名為“統帥”的海軍提督“無權，而受制於北洋大臣，“動轍（輒）必禀命而行”
③。 1886 年兵部左侍郎黃體芳就指出李鴻章“擁兵自衛”，北洋水師有變成“李鴻章之水師”的危險性，說“再閱數年，[李鴻章]兵權益盛，恐用以御敵則不足，挾以自重則有餘”
④。
要建立近代海軍，就必須解決船艦問題。李鴻章起初主張自造船艦，1874年轉而採取買船為主、造船為輔的方針。他在《籌議海防折》中說：“現計閩廠造成輪船十五號，內有二號已在台灣遭風損壞。滬廠造成輪船六號，內有二號馬力五百匹，配炮二十六尊，與外國大兵船相等。其餘各船，皆僅與外國小兵船根撥相等，然已費銀數百萬有奇，物料匠工多自外洋購致，是以中國造船之銀，倍於外洋購船之價。今急欲成軍，須在外國定造為省便，……而中國船廠仍量加開拓，以備修船地步。”
①由此可見，李鴻章所以主張向外國買船，一是“中國造船之銀，倍於外洋購船之價”；二是“急欲成軍，須在外國定造為省便”。 1880 年內閣學士梅啟照奏請飭令閩滬二廠仿造鐵甲船，李鴻章復奏說：“中國製造之法宜漸擴充，果使所造，行駛之速、鋒棱之利不遜於洋廠，雖需費稍多亦可免洋人之居奇，開華匠之風氣。擬請飭下船政大臣詳查該廠仿照鐵甲，究須添備機器若干，……約需造價若干，詳細酌估具复。如能合算，即以應購鐵甲之費附入該廠，勉期造辦。”
②這表明李鴻章在買船和造船問題上，主要是從船隻性能、造船費用方面考慮的。
李鴻章向外國買船，是先從依靠洋人購買砲船入手，爾後發展為自主的購買新式鐵甲船的。
他向外國購買的第一批砲船，是通過赫德在英國定造的蚊子船，又稱蚊③ 李鴻章：《籌議海防折》，《李文忠公全書》，奏稿，卷24，第1頁。
① 《光緒五年十月二十八日宜隸總督李鴻章奏摺》，《洋務運動》（二），第421頁。
② 李鴻章：《复郭筠仙星使》，《李文忠公全書》，朋僚函稿，卷17，第12頁。
③ 《張哲溁呈文》，盛宣懷檔案資料選輯之三《甲午中日戰爭》（下），第397頁。
④ 《光緒十一年十二月十六日兵部左侍郎黃體芳奏》，《洋務運動》（三），第17、18頁。
① 《李文忠公全書》奏稿，卷24.第17頁。
② 《光緒六年十二月十一日直隸總督李鴻章奏》，《洋務運動》（二），第496頁。
船。 1875年李鴻章與赫德議定向英國阿摩土莊訂購4艘蚊船。這4艘蚊船於1876年間先後駛到中國，被李鴻章分別命名為“龍驤”、“虎威”、“飛霆”、“策電”。李鴻章由於缺乏近代船艦知識，被赫德的花言巧語所迷惑，盲目吹噓蚊船“精緻靈捷”，“堪為海口戰守利器”。 1878年李鴻章通過赫德代南洋訂購蚊船4艘，沈葆楨為其擬名為“鎮東”、“鎮西”、“鎮南”、“鎮北”。翌年，這4艘蚊船駛抵天津，李鴻章將其留駐北洋，而於1880年將原購之“龍驤”等4艘蚊船調撥給南洋。不久，他又為山東代購2艘蚊船，分別命名為“鎮中”、“鎮邊”，在北洋“合隊操練”。實踐很快就證明，赫德經手購買的8艘蚊船，根本不是什麼“戰守利器”。 1879年李鴻章開始認識到蚊船炮重船小，行駛遲緩，只能在海口及沿岸淺水處馳逐，若持為洋面製敵之具，未必確有把握。翌年，李鴻章在與路過天津的劉坤一論及蚊船時，“閉目搖頭，似有悔意”。及至1886年初，李鴻章不得不公開承認，這些蚊船“均係鋼片鑲做”，“歲需兩修”，幾乎成為廢品。
關於購鐵甲船的問題，雖然李鴻章早在1874年就已提出，但是由於“經費太繼”、“議論不齊”、“將才太少”而遲遲未能購成。 1879年日本武力吞併琉球，清朝上下大受衝擊，購置鐵甲船之議又起。李鴻章說：“今欲整備海防，力圖自強，非有鐵甲船數只，認真操練，不足以控制重洋”，“為北洋扞門戶，為京師固根本”。 1880年李鴻章遵照清廷意旨，函令駐德公使李鳳苞會同科學家徐建寅等考察歐洲各國軍事裝備，根據中國國情擇優選購，最後決定向德國伏爾鏗廠訂造兩艘鐵甲船，並派出洋學習海軍學生駐廠監造，以便保證質量。 1885年這兩艘鐵甲船駛抵中國，由李鴻享分別命名為“定遠”和“鎮遠”。這兩艘鐵甲船系妹妹艦，每艘噸位（7 千餘噸）、馬力（6千匹）、航速（14.5節）《裝備（大小砲20餘門，魚雷發射管3具、艦載魚雷艇兩艘）完全相同，唯一的差別是“定遠”水線下全系鋼面鐵甲，“鎮遠”水線下則參用鐵甲，“因當時外洋鋼價陡漲，故為此變通之計。”
這兩艘鐵甲船是北洋海軍中噸位最大、火力最強的艦隻。當然，就馬力、航速來說，這兩艘鐵甲船在同時代軍艦中還不能算作是最先進的。李鴻章曾親自大沽“登舟复勘”，乘坐“定遠”“並督同'鎮遠'、'濟遠'各船，展輪出洋，試驗速率。是日北風甚勁，海濤洶湧，船行平穩如常，略無顛簸。”
往返大沽、旅順一次，核計水程，“與原訂合同里數不甚差謬。而三船經過印度洋面，風浪險惡，輪軸屢經挫損，尚就照常迅駛，則其機器之精堅可知。”
因而他得意地聲稱：“中國自創辦師船以來，實惟此為攻堅禦敵之利器。？
①在80 年代，李鴻章除了購買鐵甲船外，還分別從英德購進巡洋艦“濟遠”、“經遠”、“來遠”、“靖遠”、“超勇”、“揚威”和魚雷艇“福龍”、“左一”、“左二”、“左三”、“右一”、“右二”、“右三”等。
李鴻章在向英德買船的同時，將閩滬兩廠製造的一些輪船調至北洋，編入北洋海軍，計有巡洋艦“平遠”、“廣甲”，魚雷巡洋艦“廣乙”、“廣丙”，練船“康濟”、“威遠”、“海鏡”，以及通報、運輸船各兩隻。當福州船政局製造的“平遠”號巡洋艦駛抵大沽後， 李鴻章親自前往查驗，稱讚該船不但“鋼甲、鍋爐等項均係新式， 洵屬精堅合用”，而且“制價實較節省”。當然，他並未忽視該船的缺點，指出該船“吃水過深，行駛稍緩”，需要改進。他援引丁日昌的話說：“初次試造鐵甲兵艦有此規模，已屬難得，① 《光緒十一年十月十八日直隸總督李鴻章奏》，《洋務運動》（三），第7、8頁。
若遽繩以萬全無弊，是阻其要好之心，人才何由奮興，製造何由精進？ ”
②這表明李鴻章並沒有排斥中國自造輪船之意。他承認當時中國的造船技術落後於西方國家，鼓勵福州船政局迎頭趕上。
要創建近代化海軍，除了船艦之外，還必須有基地，即屯泊船艦的港口、檢修船艦的船塢，以及相應的砲台。李鴻章指出：
“西國無不於海外另立口岸為水師根本，有砲台、陸軍依護，其船塢、學堂、煤糧、軍械均於是屯儲焉。”
③港口是海軍進退戰守的依托，船塢是檢修船艦之所。從1880年起，李鴻章先在大沽建造船塢，繼而把精力集中到旅順口和威海衛海軍基地的建設上。當時西方國家選擇海軍基地的條件是：水深不凍，往來無間；山列屏幛，以避颶風；路連腹地，便運糗糧；土無厚淤，可濬澳；口接大洋，以勤操作；地出海中，控制要害。李鴻章認為“北洋海濱欲覓如此地勢，甚不易得。膠州澳形勢甚闊，但僻在山東之南，嫌其太遠。大連灣口門過寬，難於佈置。惟威海衛、旅順口兩處較宜，與以上六層相合”，進可以戰，退可以守，“而為保守畿疆計，尤宜先從旅順下手。”
因而，李鴻章決定在旅順口“浚澳築塢”。 1890年旅順船塢峻工，“其規模宏闊，實為中國塢澳之冠。”“船塢既為水師根本，自不得不設砲台衛護”。
旅順口修建了口西、口東海岸砲台、陸路砲台：為了鞏固旅順後路，並兼防金州，還修建了大連灣砲台。在威海衛岸上要隘建台置炮，水面建築鐵碼頭，各砲台“相為犄角，鎖鑰極謹嚴”。從此，威海衛獲得“東海屏藩”的美譽。
時人賦詩讚頌威海衛的海防工程說：
意匠經營世無敵，人工巧極堪奪天。
有此已足固吾圉，況是眾志如城堅。
當然，這首詩不無溢美之嫌。作者只看到了威海衛台堅砲利海防鞏固的一面，卻忽略了威海衛後路空虛而無保障的一面。更有甚者，當時中國“沿海沿江各砲台，向為陸軍所管轄”，由於畛域攸分，海陸軍難於協同作戰，極易被敵人各個擊破。儘管如此。經過李鴻章的苦心營建，旅順口和威海衛相繼成為北洋海軍基地，兩地遙遙對峙，實為渤海之鎖鑰，天津之門戶。
“水師為海防急務，人才為水師根本”。李鴻章認為要建立近代化海軍，船艦、基地等物資條件固然重要，但“有器尤須有人”，“用人最是急務，儲才尤為遠圖”。因此，他一手抓器，一手抓人。鑑於新式船艦需要“文武兼資，素習風濤駕馭輪船操法者”，而“中國駕駛兵輪船學堂，創自福建船政”，所以北洋船艦“所需管駕、大副、二副、管理輪機砲位人員，皆借村於閩省”，致使福建船政學堂學生成了北洋海軍的中堅。福建船政學堂學生幾乎囊括了北洋海軍中所有鐵甲船、巡洋艦管帶的位置，著名的有“定遠”
管帶劉步蟾，“鎮遠”管帶林泰曾，“致遠”管帶鄧世昌，“靖遠”管帶葉祖珪，“經遠”管帶林永昇，“濟遠”管帶方伯謙，“來遠”管帶邱寶仁，“超勇”管帶黃建勳，“揚威”管帶林履中，“平遠”管帶李和，“廣乙”
管帶林國祥，“廣丙”管帶程壁光等。
北洋海軍除了培育、選任國人外，還僱用了一批洋員擔任技術指導工作。
這既是由於“鐵艦為西國專門名家之學，其機件之繁重，理法之精深，行陣之變化，中國弁兵人等向難一蹴而幾”；又是因為“外侮日迫，亟圖借村異② 李鴻章：《查驗平遠兵船折》，《李文忠公全書》，奏稿，卷68，第12頁。
③ 《光緒十一年七月初二日直隸總督李鴻章奏》，《洋務運動》（二），晦567頁。
國，迅速集事，殆育不得已之苦衷”。北洋海軍向英德購置船艦，也主要從英德兩國聘用技術人員。當時英德兩國都汲汲於向清政府推薦海軍顧問和教習，“因為這兩國都期待用這種方式得到對中國政策有一個更大的影響，和——作為軍火買賣的主要競爭者——獲得軍艦和大砲等等的訂貨”。70、80年代之交，英國駐華公使威妥瑪致函英國外交部說：清政府所進行的“軍事改革，只能交由一個外國來擔任”，如果這個外國不是我們，那我們的利益就要受到極大的損害①。正是基於這樣的考慮，1879 年赫德便向總理衙門呈遞《試辦海防章程》，建議由他總司南北海防，添購快船、蚊船，分駐大連灣、南關兩處，由南北洋各派監司大員與他所選洋將會同督操。總理衙門“意在必行”，函商南北洋大臣。沈葆楨“以中外人員共事不易，且以赫德攬權為慮”。李鴻章复信總理衙門說：《試辦海防章程》“大致尚屬周詳”，“派西人為總海防司等名目，舉船以聽其所為”，乃是“急求制勝”的一個“不得已之辦法”，對赫德“似不能不稍假以權”。赫德攬權的野心，總理衙門“意在必行”和李鴻章“不欲顯與立異”的表示，遭到愛國文武幕吏的反對和非議。薛福成特地上書李鴻章，明確指出“赫德不宜總司海防”，要求他向總理衙門削切陳言。李鴻章既得是書，“躊躇旬日，始撮舉書中要語函達總理衙門”。他認為對赫德所擬章程“尚須斟酌改定，以免太阿倒持之患”。
由於沈葆楨等的反對和李鴻章態度的改變，促使總理衙門“以專司練兵開去總稅務司一缺之說告赫德，赫德果不願行，遂罷此議”。
赫德在親自控制中國海軍的陰謀受挫之後，便於1880年向李鴻章建議全部聘用英國軍官，擔任新式海軍的教習。李鴻章並來屈從赫德的無理要求，對赫德顗覦北洋海軍權力的野心也進行過一定程度的抵制。他為北洋海軍共聘任過六任總教習，英德並用，其中第一任葛雷森、第二、四任瑯威理、第六任馬格祿是英國人，第三任式百齡、第五任漢納根則係德國人。瑯威理經赫德推薦兩次任職，長達4、5年。赫德一開始就為瑯威理力爭“調派弁勇之權”，李鴻章表示“既倚為前事之師，自應略予通融”。 1884年中法戰爭爆發，瑯威理被英國召回，德國的式百齡接替了他的職位。中法戰爭結束後，清政府成立海軍衙門，赫德急電英國外交部，建議再派瑯威理來華任職。他說：“法國人、德國人和美國人現在都想謀取（中國海軍）領導，但我仍將中國海軍保持在英國人手中。海軍衙門的成立是一進步，中國急需瑯威理來。
烜赫的前程已經展開，機不可失，時不再來，務遣其來華。 ”1886年瑯威理再度出任北洋海軍總教習。1890 年北洋海軍駛至香港，提督丁汝昌因事離艦，劉步蟾撤提督旗而代之以總兵旗。瑯威理時“掛副將銜，每以副提督自居”，則質問道：“提督離職，有我副職在，何為而撤提督旗？ ”劉步蟾答以“水師慣例如此”。瑯威理不服，“以電就質北洋，北洋復電以劉為是。 ”
瑯威理憤而辭職，英國政府竟出面乾預，命令英國海軍學校驅逐中國留學生，作為對清政府的報復。英國專欄作家幹得利就此事評論說：“中國的一些軍官相信自己能夠管理自己的艦隊，便發動了一次陰謀，追使瑯威理辭去指揮之職，前此，他的支配權最多隻及於船舶運用術及炮術而已，至於行政則由中國人掌握最高權。”幹得利戴著有色眼鏡看待事物，公然為心懷叵測的瑯威理鳴冤叫屈。其實，中國軍官並沒有搞什麼“陰謀”，而是抵制了瑯威理篡奪“行政最高權”的陰謀活動。
① 《一八八○年一月二十七日威妥瑪報告》，季南：《1880—1885年英國在華的外交》第215頁。
李鴻章在北洋海軍中“兼用西人”，固然出於實際技術工作的需要，但也不無政治上的考慮。 1885年李鴻章分別自英、德兩國訂購4艘巡洋艦，即“致遠”、“靖遠”和“經遠”、“來遠”。俾斯麥認為李鴻章向英國訂購船艦，“無非是為了得到英國在政治上的同情”。 1887 年李鴻章派瑯威理、鄧世昌等赴英、德接受新船，德國駐華公使巴蘭德要挾李鴻章允許“由一隊德國的官兵來執行”將德國製造的“經遠”、“來遠”兩船送往中國的任務。
李鴻章表示贊同，決定“德船添僱德人，英船添用英人。”他認為這樣辦理，“既資便利，亦昭平允。”1894年中日戰爭爆發後，李鴻章相繼聘請漢納根、馬格祿充任北洋海軍總教習。漢納根是一個普魯士將軍的兒子，德國陸軍退役少尉，精幹建築砲台之術。馬格祿係出身於“頗有聲望之家門”的英國拖船船長，“已過中年，且以沉湎於酒著名”。漢納根、馬格祿均非海軍軍官，對於海上作戰茫然無知。李鴻章所以兼用英、德人接受新船、並任命英、德兩個外行充任北洋海軍總教習，說穿了，無非是為了博得英德在政治上的同情。
北洋海軍僱用的洋員，少數具有政治野心，企圖攫取海軍的控制權。除了瑯威理之外，英人泰萊也是一個典型人物。泰萊於1894年進入北洋海軍擔任“定遠”副管駕後，就時刻夢想成為“操實權之作戰將官”，他“嘗倡議購置智利巡洋快船，交其本人指揮。”劉步蟾聞之，“從中梗阻”。此後泰菜“又欲謀總教習一職”，亦受阻於劉步蟾。劉“力陳泰萊之為人，野心難羈，終將憤事，汝昌韙之。”
①不過，象泰萊一類人物終究是少數，多數洋員則是抱著賺錢的目的而投身於北洋海軍的。李鴻章對洋員採取高薪政策，有的砲手月薪3百兩，為中國砲手的18倍。有的總教習月薪高達7百多兩。李鴻章出價雖高，但仍難於饜足洋員的貪欲。 1885年由德國“僱定員役”包送“定遠”、“鎮遠”和“濟遠”3 艦到津，“人數既多，帳目轇轕，刁難索需，纏繞累月”。經李鴻章“商令德國駐津領事貝勒璫赴船認真彈壓，秉公調停，始得帖然無事。”李鴻章特地奏准賞給貝勒璫三等第一寶星，“以昭激勸”。李鴻章用重金聘用的洋員，有的純屬東郭之流，濫竽充數，“縱酒任性，至於訛賴；及遣撤，且大費力。”有的則熟悉業務，克盡職守，對北洋海軍的建設作出了貢獻。如曾被聘為威海魚雷營教習的德國軍官哈孫克賴乏，課導認真，“實於海防軍政有裨？。有的象幫辦“定遠”總管輪德人阿壁成、“致遠”管理機務英人余錫爾等那樣，在後來的戰爭中還曾同中國的愛國將士並肩戰鬥，負傷甚至獻出了生命。
按照《北洋海軍章程》規定，每屆3年欽派大臣會同校閱一次海軍，1891年北洋海軍成軍3年，海軍衙門奏派李鴻章與山東巡撫張曜會校。 5月23日李鴻章率水陸營務處直隸臬司周馥、津海關道劉汝翼等，從大沽乘輪出發，先後到達旅順、大連、威海衛、膠州、煙台等地，除校閱北洋海軍襲營陣法、施放魚雷、演習打靶外，還視察了各地砲台、船塢、魚雷、水雷學堂以及各口陸軍情況。 6月9日回到天津，往返經過18天，週曆海道3千餘里。
3 年之後，即1894 年海軍衙門又奏派李鴻章與幫辦定安第二次校閱海軍。李鴻章特地邀請了英、法、俄、日等國人士參觀。濮蘭德在
中說：
李鴻章每三年檢閱一次海防，其最後一次帶著勝利進軍的神氣。他的畢① 李錫亭：《清末海軍見聞錄》，戚其章：《北洋艦隊》附錄五，第230頁。
生事業擺開在一切人面前，讓大家欣賞：他的要塞和學校，鐵路和船塢，船和炮，都粉飾油漆得煥然一新。禮炮齊鳴，龍旗招展，向他的來和去致敬。 ……這是李鴻章的威望的極盛時，但是烏雲已經漸漸地集到天空，要使他的聲望的陽光永遠掩蓋起來了。回想到他成功地展覽了他的出品，在歡呼與感激聲中回來的時候，人們不能不奇怪， 這個老年人是自欺到何種程度，竟然自滿於這虛幻的偉大工程。
其實，孿鴻章對於北洋海軍的狀況，既有意張大軍威，又難免憂心忡忡。
他一面吹噓水陸各營技藝純熟，行陣整齊，各口砲台船塢等等亦一律堅固，“此後京師東面臨梅，北至遼沈，南至青齊，二千餘里間，一氣聯絡，形勢完固，已無可搗之隙”；一面對於“添置船艇、慎固陸防、推廣學堂”三事雖然“頻年設法佈置，稍有成效可睹；終以限於財力，未能擴充”而“時深悚懼”。他最為擔憂的是，“限於財力”，不能增添、更新船炮，無法與外國抗衡。
正是基於這種認識，李鴻章發出了北洋只有半支海軍的感嘆：“北洋全系海面，海軍規模雖云粗具，而就現有船艦而論，擬之西國全軍之式，亦僅可云半支。若論擴充，密察目前情形，恐亦非十年內所能辦到。”由於“目前兵船尚少”，所以“全恃陸軍以為根本”。他看到在中外海軍力量對比中，北洋海軍處於十分不利的地位，尤其是船炮數量少、艦齡“老化”、火力不強等弱點顯得十分突出。他把海軍經費支絀歸咎於戶部作梗。 1891年正當李鴻章在檢閱海軍途中，戶部尚書翁同龢奏請南北洋購置外洋槍砲、船隻、機器暫停兩年，所省價銀，解部充餉。李鴻章復奏表示：方蒙激勵之恩，忽有汰除之令，懼非重海防、興士氣之至意。然以餉力絀，仍遵旨照議暫停。李鴻章致函雲貴總督王文韶，憤激之情躍然紙上。他說：
正在籌辦膠州澳，已見部中裁勇及停購船械之議，適與詔書整頓海軍之意相違。宋人有言：“樞密方議增兵，三司已雲節餉。”軍國大事，豈真如此各行其事而不相謀①？
北洋海軍提督丁汝昌鑑於外洋船炮日新月異，中國船炮日趨老化，因而提出兩個補救方案：一是請將北洋海軍艦船大修一遍，更換鍋爐，分10年完工，每年需銀15萬兩；二是在“定遠”、“鎮遠”、“濟遠”、“來遠”、“經遠”等軍艦上，添購克虜伯新式12生特快炮21尊，共約需銀61萬多兩，分年撥付。李鴻章雖然贊成丁汝昌增強北洋海軍戰鬥力的建議，但是終因經費支繼而遲遲未能落實。
事實上，海軍經費支繼，關鍵並不在於戶部作梗，而是由於慈禧挪用海軍經費修築頤和園的緣故。這種“以昆明換渤海，萬壽山換灤陽”的活動，罪魁固然是慈禧，而主其謀者則是奕譞和李鴻章。早在同治未年即1874年奕譞就倡議“重修圓明園”，以示“皇上孝養皇太后純篤之意”。及至其子登上皇帝寶座，而他自己又“總理海軍事務”之後，為了爭取慈禧早日歸政於光緒，他就公然支持慈禧挪用海軍經費修建廢園的罪惡行徑。 1887年光緒親政，慈禧訓政。翌年光緒下諭，宣布將清漪園改名頤和園，開工修建，“以備慈輿臨幸”，並決定慈禧六旬大慶之年，效法乾隆故事在頤和園為太后祝壽。其實，在這道上愉公佈之前，頤和園的部分工程，如排雲殿等，即已動工或建成。因園工浩大，費巨難籌，奕譞便秉承慈禧意旨，與李鴻章等密謀① 李鴻章：《復云負制台王夔石》，《李文忠公尺牘》，第19冊。
挪用海軍經費以資營造。李鴻章除了贊助奕譞騰挪海軍衙門開辦經費、海軍常年經費、海防捐、關東鐵路築路費等活動外，還親自出面勸導各省督撫為“萬壽山集款”。兩廣、兩江、湖北、四川、江西等省督撫爭相響應，總共籌集所謂“海軍巨款”260 萬兩。這次督撫集款名為“購艦設防”，實則陸續解津發存生息，所得息銀專歸頤和園工程使用。
慈禧為了追求驕奢淫逸的腐朽生活，不顧國家的危亡，將海軍經費消磨於園林之中。 1891年戶部因庫款支絀奏准南北洋停購外洋槍砲、船隻、機器兩年之日，正是頤和園工程挪用海軍經費變本加厲之時，同時也是日本明治政府完成10年擴軍計劃的上一年！這是多麼觸目驚心的對照！
慈禧到底挪用了多少海軍經費？據近人估計，總數約為1200 多萬兩至1400萬兩（可能還要大一些，但不會達到2—3千萬兩）。
北洋海軍的致命弱點，還在於選將不當。李鴻章“任人唯親”，常常以親屬、淮籍及淮係為用人之資。本來“海軍提督非閱歷多年，深諳西法之水師官不可。”然而，北洋海軍提督卻任非其人。丁汝昌係安徽廬江人，久隨李鴻章轉戰南北，統帶銘營，在鎮壓太平軍和捻軍的戰爭中“迭著戰功”。
在李鴻章看來，丁汝昌既是準系，又“經大敵”，遠非學生出身而“戰陣實際概未閱歷”的劉步蟾、林泰曾等可比，因而統率全軍重任只能落到丁汝昌的肩上。其實，丁汝昌雖有陸戰經驗，但對海戰卻茫無所知。由於李鴻章選將不當，致使軍中派系畛域根深。 《北洋海軍章程》“賞罰各有條例，而將官多不遵行。”李鴻章閱操，“亦示寬大，謂此武夫，難拘繩墨。陸軍將士多昔日偏裨，水師多新進少年，其肯勵誌圖功者不多。”因此，軍紀廢弛，自左右翼總兵以下，爭相摯眷陸居，軍士也去船以嬉，每年北洋封凍，海軍歲例巡南洋，率淫賭於香港、上海。有些艦隻不務正業，平時不但不進行操練，反而忙於從事商業運輸。 “定遠”、“鎮遠”艦上的士兵常在艦炮上張曬衣褲，為此外國人評論說：以此類巨艦紀律尚且如此，其海軍實不足畏也。
負責北洋海軍等軍火調撥的天津軍械局總辦張士珩是李鴻章的外甥，他貪贓枉法，供應軍火以次充好，以假亂真。時人說：李鴻章創辦海軍，“用人以私，行政以賄，宮中府中相習成風”
①。
① 洪棄文：《中東戰紀》，第3頁。