在這一章裡，我將著手討論正義的第二個原則，並以現代國家為背景，介紹符合這個原則要求的體制安排。首先，我要指出，正義的原則可以作為政治經濟學理論的一個組成部分。功利主義的傳統強調了這方面的應用，但我們必須弄清楚它們在這方面的進展如何。我還要著重指出，這些原則包含了關於社會體制的某種理想，這一點在本書第三編我們考慮社團的價值時將是十分重要的。為了為隨後的討論作好準備，我還要簡略地談一談經濟制度、市場作用等問題。接著，我將轉向討論關於兩代人之間的節約和正義這個困難問題。對所有重要之點都將用直覺方法予以綜合考慮，然後再專門對時間偏好問題和關於優先的某些進一步情況提出一些看法。在這之後，我還打算指出，分配份額的重要性可以說明常識性正義準則的地位。我還要把至善論和直覺論作為分配正義理論來研究，從而在一定程度上完成與其他傳統觀點的對比。在整個這一章中，我隨時都會談到對私有財產經濟制度和社會主義制度的選擇問題；僅僅從正義理論的觀點來看，不同的基本結構似乎都能符合它的原則。
在這一章裡，我的目的是要弄清楚，作為政治經濟學的一種觀念，即作為對經濟安排和經濟政策以及它們的背景體制進行評價的標準，正義的這兩個原則是怎樣發生作用的（對福利經濟學通常也是以同樣的方法來說明的。我不用這個名稱，因為“福利”這個詞表明，暗含的道德觀是功利主義的；“社會選擇”這個說法要好得多，雖然我認為，它的內涵仍然過於狹窄）。政治經濟學理論必須包括對以某種正義觀為基礎的公共善的解釋。公民在考慮經濟和社會政策問題時，這種理論要能指導公民的思考。他應該採納制憲會議或立法階段的觀點，並弄清楚正義原則的適用情況。政治主張關係到增進整個國家的善的問題，因而迫切需要某種用於正義地分配社會利益的標準。
我從一開始就曾著重指出，正義即公平觀適用於社會基本結構。它是一種把社會形態當作封閉體係來進行分類的正義觀。關於這些背景安排的某種決定是十分重要的，不可避免的。事實上，社會和經濟立法的累積影響，將會對基本結構作出明確的規定。此外，社會制度決定了它的公民最終會有的需要和願望。它部分地決定了他們是什麼樣的人，而且也決定了他們希望成為什麼樣的人。因此，經濟制度不僅是滿足現有需要的一種規定手段，而且也是產生和形成未來需要的一種方法。人們為了滿足他們當前的慾望而共同努力的方式，影響到他們今後有什麼樣的慾望，會成為什麼樣的人。這些事情自然是十分明顯的，是始終得到公認的。像馬歇爾和馬克思這樣不同的經濟學家，對這些事情都是十分重視的。既然經濟安排產生了這些影響，而且事實也必然要產生影響，那麼對這些體制的選擇就牽涉到關於人類善和實現這種善的體制設計的某種觀點。因此，作出這種選擇不但要有經濟理由，而且也要有道德和政治理由。對效率的考慮只是作決定的一個根據，而且往往是比較次要的根據。當然，這種決定可能不是公開作出的；它可能是在幕後作出的。我們常常不經思考就默認了現狀所暗示的道德觀和政治觀，或者讓問題由互相鬥爭的社會和經濟勢力碰巧取得成功的辦法來解決。但是，政治經濟學必須研究這個問題，即使得到的結論是最好由事態的發展來決定。
初看起來，社會制度對人類需要和人們對自己的看法的影響，向契約觀念提出了明確的異議。人們也許會認為，這種正義觀依賴於現有個人的目標，並用受這些目標支配的人可能選擇的原則來調整社會秩序。因此，這種理論怎麼能夠確定可以用來評價基本結構本身的阿基米德點呢？看來，除了按照這個人在至善論的或先驗的基礎上得到的某種理想的觀念來評價制度，也許別無他法。但是，正如對原始狀態和康德的解釋所作的描述表明的那樣，我們決不能忽視這種狀態的十分特殊的性質和在這種狀態中所採用的原則的作用範圍。關於各方的目標，僅僅提出了最一般的假定，就是說，各方對社會基本善感到興趣，對人們在無論想要別的什麼時大概都會需要的其他東西感到興趣。誠然，關於這些善的理論離不開某些心理前提，而這些前提可能證明是不正確的。但無論如何，這種思想必須把人們一般都需要的某類善規定為可能包括最廣泛多樣的目標的合理生活計劃的一部分。因此，假定各方需要這些善，並把某種正義觀建立在這一假定的基礎上，並不是把這種正義觀同人類利益的某種特定模式聯繫在一起，因為這些利益可能是某種特定的體制安排產生的。事實上。正義理論確實包含某種關於善的理論，但在廣泛的範圍內，這並不預先判定人們希望成為某種人的選擇。
然而，正義原則一旦被推導出來，契約論就為關於善的觀念規定了某些限制。這些限制來自正義對效率的優先，來自自由權對社會和經濟利益的優先（假定這種序列得到公認）。我在前面（第6節）說過，這些優先意味著，對本來就是不正義的東西的需要，或除了破壞正義的安排就無法得到滿足的東西的需要，都是不重要的。滿足這些需要是沒有意義的，社會制度應該要求人們拋棄這些需要。此外，人們也必須考慮穩定性問題。正義的製度必須證明自己是值得支持的。這就是說，它的安排必須使它的成員產生相應的正義感，即按照它的規章為正義理由而行動的實際願望。因此，對穩定性的需要和鼓勵人們放棄與正義原則相矛盾的願望的準則，為體制規定了進一步的限制。這些體制不但必須是正義的，而且還必須能夠促進參加這些體制的人們身上的正義美德。從這個意義上說，正義原則對個人所偏愛的理想作出了規定，社會和經濟安排必須尊重這種理想。最後，主張使理想植根於我們的工作原則之中的論據表明，正義的兩個原則需要某些體制。這兩個原則規定了某種理想的基本結構，或某種理想的基本結構的輪廓，這應該是改革過程的演進結果。
這種見解的要領是：正義即公平觀不受現有的需要和利益的支配。它確定了一個用來對社會制度進行評價的阿基米德點，而毋需求助於某種先驗的見解。社會的長遠目標按照社會的主要方向被確定了下來，而不管當時社會成員的具體願望和需要是什麼。既然體制應該培養正義的美德，要求人們放棄與這種美德背道而馳的慾望和志向，所以就規定了一種理想的正義觀。當然，變革的速度和在任何特定時間所需要的特定改革，依賴於當時的條件。但正義觀、正義社會的普遍形態以及與之相適應的個人理想，並不具有相似的依賴性。至於人們想要扮演上級或下級角色的願望是否還沒有大到可以使人們接受專制體制，或者人們對別人的宗教習慣的了解是否還沒有令人不安到可以不允許良心自由權，這樣的問題是不存在的。我們沒有必要去問：在相當有利的條件下，技術統治的然而是專制主義的體制的經濟利益，是否大到可以證明犧性基本自由是有道理的。這些意見自然是認為，據以選擇正義原則的普遍假定是正確的。但是，如果這些假定是正確的，那麼，這種問題已經被這些原則解決了。某些體制形式是植根於正義觀之中的。這種觀點和至善論有一個共同的特點，就是它們都規定了一種限制追求現有慾望的個人理想。就這一點來說，正義即公平觀和至善論都是與功利主義相對立的。
由於功利主義對慾望的性質不加區別，所有的滿足都具有某種意義，因此，對於選擇某些慾望系統或個人的理想，就無任何標準可言。無論如何，從理論的觀點看，這是不正確的。功利主義者始終可以認為，鑑於目前社會條件和人們的實際利益，考慮到這些利益在這種或那種可供選擇的體制安排下的發展情況，那麼，鼓勵一種模式的需要而不是另一種模式的需要，很可能會導致滿足的一種更大的淨差額（或更高的平均值）。功利主義者就是在這個基礎上來選擇個人理想的。某些看法和慾望由於不大符合富有成果的社會合作，往往降低了總的（或平均的）幸福。大體上說，道德的價值就是一般可以用來增進福利總量的那些傾向和實際慾望。因此，斷言功利原則不是選擇個人理想的根據，這可能是一種錯誤，不管在實踐中應用這個原則是多麼困難。然而，這種選擇確實取決於現有的慾望和當時的社會環境以及它們向未來的自然延續。這種原始環境可能會嚴重地影響應該得到鼓勵的關於人類善的觀念。所不同的是，正義即公平理論和至善論都獨立地規定了三種關於個人和基本結構的理想觀念，這樣，不但某些慾望和傾向必然要受到勸阻，而且原始環境的這種影響最後也會消失。就功利主義來說，我們無法肯定會發生什麼情況。既然它的首要原則不包含任何理想，我們的出發點往往可能會影響我們將要走的道路。
這裡的基本意思可以總結為：儘管正義即公平觀帶有個人主義的特徵，但是正義的兩個原則是不以現有慾望或當時社會環境為轉移的。因此，我們能夠得到一種關於正義的基本結構的觀念，以及一種可以與這一觀念並行不悖的個人理想，這種觀念可以用作評價體制和指導全面的社會改革的標準。為了找到一個阿基米德點，沒有必要去求助於一種先驗的或至善論的原則。假定存在某些普遍的慾望，如想要得到社會基本善的慾望，並把在一種經過適當規定的原始狀態中可能達成的協議作為基礎，我們就能得到不以現有環境為轉移的必要的獨立性。原始狀態被賦予的特徵是：取得一致意見是有可能的；任何一個人的思考代表了所有人的思考。此外，在得到正義原則有效管理的一個井然有序的社會裡，這一點對公民的深思熟慮的判斷同樣適用。大家都有一種類似的正義感，就這一點來說，一個井然有序的社會是同質的社會。政治上的爭論需要這種道德上的一致。
可以認為，關於意見一致的假定是理想主義政治哲學所特有的。然而，由於意見一致的假定是適用於契約觀點的，所以這種假定就不再有任何理想主義的特點。這個條件是原始狀態程序觀的一個組成部分，從而意味著對某些論據的一種限制。這樣，它就決定了正義理論的內容，即與我們深思熟慮的判斷相一致的那些原則。休謨和亞當·斯密都認為，如果人們要採納某種觀點，即公正的旁觀者的觀點，他們最後就會產生同樣的信念。功利主義的社會也可能是井然有序的社會。就大多數情況來說，包括直覺主義在內的哲學傳統始終認為，存在著某種合適的觀點，可以希望用它來得到關於道德問題的一致意見，至少在具有相類似的充分知識的有理性的人之間是如此。或者，如果不可能得到一致的意見，但一經採納了這種觀點，判斷的差異也會大大減少。對這一觀點的不同解釋，對我們所說的原始狀態的不同解釋，產生了不同的道德理論。從這個意義上說，有理性的人們之間意見一致這個概念是包含在整個道德哲學傳統中的。
正義即公平觀所表現出來的特點是它對原始狀態，即對意見一致這個條件所出現的環境的說明方式。由於對原始狀態可以給予一種康德式的解釋，這種正義觀事實上與理想主義有著密切的關係。康德力圖為盧梭的普遍意志概念提供一種哲學基礎；而正義理論也試圖為康德的目的王國概念以及自律概念和絕對命令概念提供一種自然的程序上的說明（第40節）。這樣，康德學說的基本結構就同它的抽象環境分離開來，從而可以更清楚地了解這個結構，並在提出這種結構時可以遭到較少的反對。
還有一個與理想主義的相似之處是：正義即公平觀十分重視社團的價值，而這一點怎樣發生，決定於康德的解釋。我將在本書的第三編討論這個問題。這裡的基本思想是，我們希望用一種以個人主義為理論基礎的正義觀來說明社會價值，說明體制、社團和團體活動的內在的善。尤其是為了明確起見，我們不希望依賴一種模糊的社團概念，也不希望假定社會是一個有機的整體，它有它自己的生活，它的生活不同於並優越於它的所有成員在相互關係中的生活。因此，首先提出了原始狀態的契約觀。這種觀念相當簡單，而它所提出的合理選擇問題也比較明確。不管這種觀念可能看起來是多麼個人主義的，我們最終還是不得不用它來說明社團的價值。否則，正義理論就不可能是有效的。為了做到這一點，我們需要有一種把自尊這個基本善和這個理論的業已得到詳盡闡述的那些部分聯繫起來的說明。不過，目前我不打算討論這些問題，而是著手考慮正義的這兩個原則對於基本結構的經濟方面的進一步含義。
我們的論題是正義理論而不是經濟學（不管這種理論是多麼不成熟），記住這一點至關重要。我們只關心政治經濟的某些道德問題。例如，我打算問：在長期中儲蓄的適當比率是多少？關於稅收和財產的背景體制應該怎樣安排？或者，最低限度的社會保障應該確定在什麼水平上？我提出這些問題，目的不是要說明用什麼樣的經濟學理論來解釋這些體制的作用，更不是對這點要補充什麼意見。在這裡打算這樣做顯然是不適當的。這裡引用了經濟學理論的某些不成熟部分，僅僅是為了說明正義原則的內容。如果不正確地使用經濟學理論，或者，如果公認的學說本身就是錯誤的，我希望這不會損害正義理論的目的。但是，正如我們已經看到的那樣，倫理原則決定於普遍的事實，因此，適用於基本結構的正義理論包含了對這些安排的說明。如果我們要驗證一些道德觀，那就必須提出某些假定，並明確指出它們的後果。這些假定必然是不准確的，過分簡單的，但如果它們能使我們揭示正義原則的內容，這可能就無關緊要。而如果在各種情況下，差別原則能夠得出可以接受的結論，我們也就心滿意足了。總之，討論政治經濟的一些問題，僅僅是為了找到正義即公平理論的切實可行的方面。我討論這些問題所用的觀點，也就是公民試圖對經濟體制是否正義進行判斷的觀點。
為了避免誤解，也為了指出一些主要問題，我首先要就經濟制度問題發表一點看法。政治經濟與背景體制的公有部門和特有形式有著重要關係，因為體制用稅收和財產權以及市場結構等等來調節經濟活動。經濟制度規定生產什麼東西，用什麼手段生產，誰得到這些東西，這些東西是對哪些貢獻的報酬，以及社會資源有多大一部分專門用於儲蓄和補充公共善。這些問題的安排最好應能符合正義的兩個原則。但我們不得不問一問：這一點能不能做到？尤其是這些原則要求的是什麼？
首先，區分公有部門的兩種情況是有益的；否則，就會使私有財產經濟制度與社會主義制度的區別變得模糊不清。第一種情況與生產資料所有製有關。這方面的傳統的特徵是：在社會主義制度下，公有部門（按國營公司在總產量中所佔的比例來衡量並由國家官員或工人委員會來管理）的規模要大得多。在私有財產經濟制度中，國營公司的數目可以很小，而且不管怎樣畢竟限於公用事業和運輸這些特例。
公有部門的另一個十分不同的特點是社會總資源專門用於補充公共善所佔的比例。公共善和個人善之間的差異產生了一系列複雜問題，但這裡主要的概念是，公共善有兩個特點，即不可分割性和公有性。這就是說，有許多個人，也可以說是一批公眾，他們希望得到或多或少的這種善，但如果他們想要享有這種善，他們每個人都必須享有相等的數量。所產生的善的數量不像個人的善那樣可以分割，也不能由個人根據自己的愛好來多得或少得。有各種不同的公共善，它們的不可分割的程度不同，享有它們的有關公眾的人數多寡也不同。極端情況下的公共善對全社會來說是完全不可分割的。典型的例子就是抵禦（不正當的）外來進攻的國防。所有公民都必須得到同等數量的這種善，他們決不能按照自己的願望去得到不同的保護。在這類情況下，不可分割性和公共性所產生的結果是，提供公共善必須通過政治過程來安排，而不是通過市場來安排。要產生多少公共善以及為此提供多少資金，都必須由立法來決定。所有的公民都得到了同樣數量的善，從這個意義上說，分配問題是不存在的，因此分配的費用是零。
公共善的不同特徵就是來自這兩個特點。首先，這裡有一個只享受權利不盡義務的問題。凡是在公眾規模龐大並包括許多人的地方，每個人都會情不自禁地想要逃避儘自己的本分。這是因為，不管一個人做什麼，他的行動都不會對所產生的善的總量產生重大的影響。他把別人的集體行動看作反正是既定的行動。如果產生了公共善，他對這種善的享有不會由於他沒有作出貢獻而減少。如果沒有產生公共善，他的行動無論如何也不會使情況有所改變。一個公民不管是否已經納稅，都得到使他免遭外來入侵之害的同樣保護。因此，在這種極端的情況下，任何政治交易和自動的協議都不會得到發展。
由此可見，對公共善的安排和資助必須由國家來接管，規定人人都要作出貢獻的某種有約束力的規章必須實施。即使所有的公民願意作出自己的貢獻，也只有在他們確信別人也會作出貢獻時，他們大概才會這樣去做。因此，即使公民們已經同意採取集體行動，而不是把別人的既定行動看作是孤立的個人的行動，也仍然有使這種協議受到約束的任務。正義感使我們促成了某些正義的安排。並使我們在相信別人或相當多數的人會對這些安排盡他們的一份力量時盡我們的一份力量。但在正常情況下，只有存在一種得到有效執行的具有約束力的規章，才能在這方面作出合理的保徵。假定公共善對每一個人都有利，並且所有的人可能都一致同意對這種善作出安排，那麼從每一個人的觀點看，使用強製手段就是完全合理的。政府的許多傳統活動只要能夠證明是正當的，都可以用這種方法來解釋。即使每個人都受到同一種正義感的驅使，由國家來執行規章的必要性也將仍然存在。基本的公共善的特徵使集體的協議成為必要，必須向所有的人作出這些協議將會得到遵守的可靠保證。
公共善的情況的另一個方面是外部效應問題。既然善是公共的，而且是不可分割的，那麼這些善的產生就會使某些人得到利益和蒙受損失，而安排這些善的人或決定產生這些善的人，對這種利益和損失可能是不會考慮的。因此，在極端的情況下，如果只有一部分公民納稅以負擔公共善方面的開支，那麼整個社會仍然要受到所提供的善的項目的影響。然而，同意徵稅的人可能會不考慮這種結果，這樣，公共開支總額可能就同考慮全部利益和損失時有所不同。就日常情況來說，這種不可分割性是不完全的，公眾的人數也是比較少的。如果有人接受某種傳染病的預防注射，那是利己而又利人的事；雖然這種預防疾病的方法不會使他得到任何酬勞，但如權衡全部利益，對當地社區來說，這可能是值得的。當然還有公害方面的顯著例子，如工業污染和自然環境受到侵蝕。對於這些費用，市場一般都不計算在內，這樣，生產出來的商品就以大大低於它們的邊際社會成本的價格出售。私人會計核算和社會會計核算是相互脫節的，而市場並沒有把這一點表示出來。法律和政府的一個根本任務就是製定必要的糾正措施。
因此，顯而易見，某些基本善的不可分割性和公共性以及它們所產生的外部效應和誘惑，決定了必須由國家來組織和執行集體協議。認為政治統治完全以人們自私自利和多行不義的傾向為基礎，這是一種膚淺的觀點。因為即使在正義的人們之間，只要對許多人來說善是不可分割的，那麼他們的彼此孤立決定的行動就不會產生這種普遍的善。某種集體安排是必要的，每個人都希望得到保證，如果他願意盡他自己的一份力量，這種安排就能得到恪守。在一個大社團裡，不要以為有了人們對彼此正直誠實的相互信任，執行集體協議就成了多餘的事情。在一個井然有序的社會裡，必要的製裁無疑是溫和的，也許根本不會實施。然而，即使在這種情況下，這種手段的存在也是人類生活的一種常規條件。
在這些論點中，我已把孤立決定與保證遵守這兩類問題區別了開來。如果孤立作出的許多個人決定的結果，對每一個人來說比其他某種行動方針更壞，那麼，即使由於把別人的行為看作是既定的行為，他的決定是完全合理的。在這種情況下出現的是第一類問題。這不過是關於囚犯的二難推論的普遍情況，霍布斯所說的原始狀態就是這種情況的典型例子。孤立決定的問題就是要說明這種情況，並弄清楚從所有人的觀點看什麼是最好的有約束力的集體保證。保證遵守的問題則不同。這裡的目的是要向正在進行合作的各方保證，共同的協議正在得到執行。每個人準備作出貢獻的意願是隨別人的貢獻而定的。因此，為了使公眾信任從每個人的觀點看都是上乘的設計，或者即使沒有這種上乘設計，無論如何也要有優於那種可行情況的設計，那就必須規定用於執行罰款和刑罰的某種手段。這時，一個有作為的統治者的存在，或者甚至對他的能力存在普遍的信心，就能發揮一種決定性的作用。
關於公共善的最後一個問題。因為用於產生公共善的社會資源所佔的比例與生產資料公有製是截然不同的兩個問題，所以它們之間沒有任何必然的聯繫。私有財產經濟制度可能撥出很大一部分國民收入用於此種目的，而社會主義社會則可能撥出很小一部分國民收入用於此種目的，反之亦然。有多種多樣的公共善，從軍事裝備到保健設施等等。政府在政治上同意配置和資助這些項目之後，可以從私營部門或國營公司把它們購買過來。要產生哪些具體的公共善。以及為限制公害採取什麼措施，取決於有關的社會。這不是一個體制原則問題，而是一個政治社會學問題，這個問題還包括體制對政治利益平衡的影響方式。
在簡略地考慮了公共部門的兩個方面之後，我最後還想發表幾點意見，談一談經濟安排可能在多大程度上依賴於由供求關係自由決定價格的市場製度。有幾種情況需要加以區別。所有政權一般都會利用市場來分配實際生產的消費品。任何其他方法都會造成管理上的麻煩，只有在特殊情況下，才會採取定量配給和其他手段。但在自由市場製度下，商品的產量同時還受到家庭喜愛在市場上購買的物品的品種和數量的支配。能夠得到大於正常利潤的商品會較大量地生產出來，直到超額生產的部分得到削減。在社會主義制度下，計劃者的偏愛或集體決定對確定生產方嚮往往起著較大的作用。無論是私有財產製度還是社會主義制度，一般都容許自由選擇職業和工作地點。只有在兩者中任何一種中央集權的製度下，這種自由才受到公開的干預。
最後，經濟安排的一個基本特徵是利用市場確定儲蓄率和投資方向的程度，以及國民財富用於自然保護和用於消除對後代福利的無法補救的損害所佔的比重。這裡有若干可能性。集體決定可以確定儲蓄率，而投資方向基本上留給爭奪資金的各個公司去決定，無論是社會主義社會還是私有財產社會，都可能會對防止不可逆轉的破壞和對節約自然資源及保護環境表現出巨大的關切。但是，不管是哪種社會，在這方面都可能做得很糟。
因此，顯而易見，利用自由市場與私人佔有生產工具這兩者之間並沒有本質上的聯繫。正常情況下的競爭價格是公平合理的，這種思想至少可以追溯到中古時代。雖然市場經濟在某種意義上是最佳設計這種觀念一直得到所謂資產階級經濟學家的極其認真的研究，但這一點只是歷史上的一個偶然現象，因為至少從理論上說，社會主義政權也可以利用這種制度的優點。優點之一就是效率。在某些情況下，競爭價格決定了生產什麼商品，同時競爭價格把資源分配於生產的方式使公司選擇最好的生產方法，也使家庭購買產生最佳的商品分配。不再存在由此而產生的使一個家庭的境況更好（由於它所偏愛的商品）而又不使另一個家庭的境況更糟的經濟結構的重新安排。不可能有任何進一步的互利交易；也沒有既增加某種合意商品的生產，而又不要求減少另一種合意商品的生產的任何切實可行的生產方法。如果情況不是這樣，那就可以使某些人的地位更加有利，而又不使其他任何人遭受損失。普遍平衡的理論說明，在適當的條件下，價格所提供的信息是怎樣使經濟因素發揮作用，從而協同一致地實現這一結果的。完善的競爭是獲得效率的一種理想的方法。當然，必要的條件是十分特殊的條件，充分實現這些條件，在現實世界中是絕無僅有的。此外，市場失靈和不完善往往是嚴重的，因此分配部門必須作出補救的調整措施（見第43節）。壟斷性的限制、缺乏信息、外在經濟因素和不經濟因素等等，必須得到承認並予以糾正。就公共善來說，市場是完全不起作用的。但這些問題在這裡不一定與我們有關。提及這些被理想化了的安排，是為了弄清楚純粹程序正義的有關概念。這樣，就可以把這種理想的觀念用來評價現有的安排，並把它作為一種框架，用來指出應該著手進行的改革。
市場製度的另一個優點同時也是更重要的優點是：在必要的背景體制下，它與平等自由權和公平的機會均等是並行不悖的。公民可以自由選擇職業。根本沒有理由要進行強制的和集中指揮下的勞動。競爭性的安排產生了收入的差異，但如果沒有這種差異，事實上就很難知道，無論如何在一般情況下，怎樣才能避免中央集權社會與自由權形同水火的某些方面。此外，市場製度分散了經濟權力的運用。不管公司的內在性質是什麼，不管它們是私營的還是國營的，也不管它們是由企業家管理的還是由工人選舉的經理管理的，它們都把產出和投入的價格看作是既定的，並據此來製定它們的計劃。如果市場是真正競爭性的，公司就不用參加價格戰或爭奪市場支配力的其他鬥爭。政府按照通過民主方式得出的政治決定，調整在它控制下的某些區素。如總投資額、利息率和貨幣量等等，以控制經濟形勢。無所不包的直接規劃是不必要的。各個家庭和公司可以獨立地作出自己的決定，只要這種決定符合普遍的經濟狀況就行。
在指出市場安排與社會主義體制並行不悖的同時，至關重要的是要區別價相的分配功能和銷售功能。分配功能與利用價格實現經濟效率相聯繫，而銷售功能則與價格決定作為對個人貢獻的報酬而得到的收入相聯繫。社會主義政權規定利率，以便向投資項目分配資源，計算使用資本以及諸如土地和森林這些稀缺的自然資產的租賃費用，這完全順理成章。事實上，如果要最充分地使用這些生產手段，就必須這樣去做。即使這些資產是從天上掉下來的，而非人為努力的結果，那麼，只要它們和其他因素結合起來得到了更大的產出，它便就仍然是生產性的。但不能由此就說，一定要有這樣的一些私人，他們作為這些資產的所有者，得到了由這些資產換算成的貨幣。相反，這些會計價格是製定有效的經濟活動一覽表的指標。除了勞動種類無所不有這一點外。社會主義制度下的價格和個人的收入是不能適應的。但是國家由於自然資產和集體資產而增加了收入，因此，這些資產的價格不具有任何銷售功能。
因此，必須承認市場體制是私有財產製度和社會主義制度所共有的，同列也必須把價格的分配功能和銷售功能區別開來。由於在社會主義制度下生產資料和自然資源都是公有的，所以它們的銷售功能就大大地受到了限制，而私有財產製度則在不同程度上利用價格來達到這兩個目的。在這兩種制度及其許多中間形態中，哪一種制度或形態能最充分滿足正義的要求，這一點我認為無法事先確定。對這個問題大概不會有任何帶普遍性的答案，因為這個問題在很大程度上決定於每一個國家的傳統、體制和社會力量及其具體的歷史情況。正義理論不包括這些問題。但它所能做到的是簡略地描繪出一種可以有變通餘地的正義的經濟制度的輪廓。這樣，任何特定情況下的政治判斷都要著眼於哪種變通在實踐中極有可能產生最好的作用。某種正義觀是任何此種政治判斷的一個不可缺少的組成部分，但光有正義觀還是不夠的。
下面幾節中概述的理想安排大量利用了市場安排。我認為，只有這樣，才能把分配問題當作純粹程序正義的一種情況來處理。此外，我們也得到了效率的好處，並保護了自由選擇職業的重要自由權。一開始我就假定所謂制度就是擁有財產的民主制度，因為這種情況人們可能是比較熟悉的。但是，正如我已經指出的那樣，這不是要在特定情況下對製度的選擇預先作出判斷。當然，這也並不意味著現存的生產資料私有製的社會不會受到嚴重的不正義行為之害。因為，某種可能是正義的、理想的、財產佔有的民主制度的存在，並不意味著這種制度的某些歷史形態都是正義的，或者甚至是可以容忍的。社會主義制度當然也是如此。
分配正義的主要問題是選擇社會制度。正義的原則適用於社會基本結構，並規定怎樣把社會的主要體制結合成一種安排。我們已經知道，正義即公平這個概念是要用純粹程序正義這個概念來處理特殊情況中的隨機事件。不管事情的結果如何，社會制度的安排都應能夠使由此而產生的分配是正義的。為了達到這個目的，必須在適當的政治體制和法律體制的環境中來調整社會和經濟過程。沒有對這些背景體制的適當安排，分配過程所產生的結果就不會是正義的，也不會有背景的公平性。我將簡略地描述一下這些背景體制，把它們看作是在一個允許私人佔有資本和自然資源的、經過適當組織的民主國家中可能存在的體制。這些安排是人們所熟知的，但弄清楚它們是如何符合於正義的兩個原則的，這也許是有益的。至於在社會主義制度下如何改進安排的問題，這將要在下文作簡略的考慮。
首先，我假定，基本結構是由保證平等公民自由權的正義憲法規定的（這在前一章已有述及）。良心自由權和思想自由被認為是理所當然的，而政治自由權的公平價值也是得到維護的。在環境許可的情況下，政治過程是作為選擇政府和製定正義立法的正義程序來安排的。同時我還假定，存在著公平的（不同於形式上的）機會均等。這就是說，除了維持通常的那種社會基本資金外，政府還通過補貼私立學校或建立某種公立學校制度，以努力保持具有類似天賦和動機的人得到公平的教育和文化機會。政府同時還在經濟活動和自由選擇職業方面實行和保障機會均等。要做到這一點，就要對公司和私人團體的行為實行監督，防止建立壟斷性的限制以及形成對實現更佳狀態的障礙。最後，政府還要維持最低限度的社會保障，例如，或者對家庭進行補貼，為病人和失業者支付特別費用，或者更有計劃地採用諸如收入級差補貼（即所謂負所得稅）等手段。
在建立這些背景體制時，可以把政府看作分為四個部門。每一個部門包含不同的機構或這些機構的活動，負責維護某些社會和經濟條件。這些部門與通常的政府機構不相重疊，而應被看作是不同的職能部門。例如，分配部門是要保持價格體系的切實的競爭能力，並防止形成不合理的市場支配力。如果不能使市場具有更大的競爭能力，使之符合效率要求和地理及家庭愛好情況，這種支配力就不會存在。分配部門還有一個責任，就是通過適當的稅收和補貼，通過改變對財產權的規定，來發現和糾正比較明顯的背離效率的現象，而這種現象則是由於價格不能準確地測定社會效益和成本而引起的。為此目的，可以利用適當的稅收和補貼，也可以修改關於財產權的範圍和規定。另一方面，穩定部門則努力實現合理的充分就業，就是說，使希望工作的人能夠找到工作，並使對職業的自由選擇和財政部署得到強烈的有效需求的支持。這兩個部門一般將一起來維持市場經濟的效率。
維持最低限度的社會保障是調撥部門的責任。這種最低限度的保障應該確定在什麼水平上，這是我在以後將要考慮的問題；但在目前，只要講幾點一般的意見就行了。這里基本的概念是，這個部門的活動重視需要問題，並確定了這些需要相對於其他要求的恰當重點。競爭性的價格製度是不考慮需要的，因此它不可能是唯一的分配手段。社會制度的各部分之間必須進行某種分工，才能滿足常識性的正義準則的要求。不同的體制滿足不同的要求。管理得當的競爭性市場保證自由選擇職業，並導致有效地利用資源和向家庭分配商品。這些市場重視與工資和收入相聯繫的傳統準則，而調撥部門則保證一定水平的福利和尊重對需要的要求。最後，我們還將討論這些常識性的準則，以及這些準則在各種體制範圍內是如何產生的。與此有關的一點是，某些準則常常與特定的體制發生聯繫。至於這些準則如何取得平衡，這要由整個背景制度來決定。既然正義的原則規定了整個結構，它們也就規定了準則之間的平衡。因此，一般來說，這種平衡將會隨著根本政治觀念的不同而有所不同。
顯然，分配份額是否正義決定於背景體制，決定於這些體制對總收入、工資以及其他收入加上轉讓款項的分配方式。從競爭出發來決定總收入，理所當然要遭到強烈的反對，因為這樣做就是無視對需要和適當生活水準的要求。從立法階段的觀點看，確保自己和自己的後代不受市場的這些意外事件的影響，是合理的。事實上，差別原則大概就是這樣要求的。但是，一旦用調撥辦法提供了適當的最低限度的社會保障，那麼，總收入的其餘部分由價格製度來決定就可能是完全公平的，假定這樣做在一定程度上有效並且不受壟斷限制的影響，同時，不合理的外部效應也已經被消除。此外，用這種辦法來處理對需要的要求，比試圖用最低工資標準等辦法來調節收入似乎更為有效。對每一個部門只分配彼此相適應的任務，是一種較好的辦法。因為市場不適於用來滿足對需要的要求，所以要用一種不同的安排來解決這些任務。因此，正義的原則能否得到實現，取決於地位最不利的人的總收入（工資加調撥款項）是否最大限度地提高了他們的長遠期望（這種期望要符合對平等自由權和公平的機會均等的限制）。
最後，還有一個分配部門。分配部門的任務是通過稅收和對財產權的必要調整，以維持分配份額的一種大致的正義性。這個部門可以有兩個不同的方面。首先，它徵收一系列遺產稅和贈與稅，並對遺贈權規定若干限制。這類徵稅和規定，目的不是為了增加歲入（使政府獲得財源），而是為了逐步而不斷地糾正財富的分配狀況，並防止權力集中以致損害政治自由權的公平價值和公平的機會均等。例如，對受惠者可以應用累進稅原則。如果要使平等自由權的公平價值得到維護，這樣做就可以促進財產的廣泛分散，而這種分散是一種必不可少的條件。不平等的財富繼承不過同不平等的智力繼承一樣，本來就都是不正義的。誠然，前者大概易受社會的控制；但至關重要的問題是，以這兩者為基礎的不平等應該盡可能地符合差別原則。因此，倘若由此而產生的這種不平等符合最不幸的人的利益。同時也可以與自由權和公平的機會均等並行不悖，那麼，繼承就是可以允許的。按照前面所作的規定，所謂公平的機會均等是指這樣的一套體制，它們保證使具有同樣動機的人得到同樣的教育和文化機會，並根據與有關任務和工作相當的才能和努力，使各種職位向所有人開放。如果財富的不平等超過了一定限度，這些體制就要受到損害；同樣，政治自由權也就往往失去其價值，而代議制政府也就往往徒具虛名。分配部門的稅收和法規就是為了防止超過這種限度。當然，這種限度究竟有多大，這是一個由理論、良知和直接預感指導的政治判斷問題，至少在廣泛的範圍內是如此。對於這種問題，正義理論沒有什麼特別的東西可說。正義理論的目的是要提出規定背景體制的原則。
分配部門的第二個方面，是為增加正義所需要的歲入而作出的稅收安排。社會資源必須交給政府以便它可以提供公共善，使調撥款項成為實現差別原則的必要手段。這個問題是分配部門的問題，因為稅收負擔必須公平分派，並著眼於建立正義的安排。撇開許多複雜的情況不談，值得一提的是，某種比例支出稅可能是最佳稅收安排的組成部分。首先，從常識性的正義準則這個高度上來看，它比所得稅（任何種類的所得稅）更為可取，因為它是按照一個人從現有的共同善中得到多少份額來徵稅，而不是按照他作出多少貢獻來徵稅（這裡假定收入是合理掙得的）。另外，對總消費的比例稅（假定每年徵收一次）可以包括對受撫養的家屬通常有的那種減免，等等；而且它對所有的人都是一視同仁（仍然假定收入是合理掙得的）。因此，只有在累進稅率從正義的第一個原則和公平的機會均等來看，對於維護基本結構的正義性實屬必要，並從而防止了可能破壞相應體制的財產和權力集中的情況下，利用累進稅率才可能是一種比較好的辦法。遵循這一規定，可能有助於指出政策問題中的某種重大差別。如果比例稅由於對刺激作用妨礙較少竟也證明是比較有效的，那麼，如果又能夠作出一種切實可行的安排，這也許會使贊成比例稅的理由變得確然無疑。和前面一樣，這些問題也是政治判斷問題。而不是正義理論的一部分。總之，為了說明正義的這兩個原則的內容，我們在這裡把這種比例稅看作是一個井然有序的社會的一種理想安排的一部分。但不能因此而就認為，如果現存的體制是不正義的，那麼，急劇提高的累進稅在任何情況下都不能算是正當的。實際上，我們通常不得不在幾種不正義的或欠佳的安排中進行選擇；這樣，我們要找到最少不正義的安排，就得依靠非理想理論。有時，這種安排將會包括完全正義的製度可能會排斥的措施和政策。最佳的有效安排可能包含一種有缺陷的平衡，即為抵償不正義而作出的調整，從這個意義上說，兩個錯誤何以造成一個正確。
分配部門的這兩個部分來自正義的兩個原則。 （在必要時）按累進稅率對遺產和收入徵稅，以及從法律上對財產權加以規定，是為了保障財產佔有的民主制中平等自由權體制和這些體制所確立的權利的公平價值。比例開支（或所得）稅，是為了提供收入，用來產生公共善、建立調撥部門和確立教育等方面的公平的機會均等，以便實現正義的第二個原則。迄今還一直不曾提到傳統的徵稅標準，如按照所得到的利益或支付能力來徵稅。在談論常識性的準則時把它和開支稅聯繫起來，是一種次要的考慮。這些標準的範圍是由正義原則規定的。如果把分配份額問題看作就是背景體制的設計問題，那麼，不管傳統的準則在某些限定的情況下可能是多麼適當，它們也仍然被看作是沒有任何獨立的力量的。如果不這樣假定，那就不能算是充分全面地看問題（見下面第47節）。同樣顯而易見的是，分配部門的設計並不包含功利主義者關於個人功利的一般假定。例如，徵收遺產稅和累進所得稅所依據的思想，不是個人都有符合邊際功利遞減原則的同樣的功利函數。當然，分配部門的目的不是最大限度地提高滿足的淨差額，而是為了建立正義的背景體制。關於功利函數分佈的疑慮是不相干的。這是一個要由功利主義者解決的問題，而不是要由契約論解決的問題。
到目前為止，我始終假定，政府各部門的目標是要建立一種民主的製度，在這種制度下，土地和資本即使可能不是被平等地佔有，也是被廣泛地佔有，社會的劃分不是要讓一個相當小的社會部門去控制生產資源的支配權。如果做到這一點，並且分配份額又符合正義原則，那麼就可以對付社會主義者對市場經濟的許多批評了。但顯然至少在理論上，自由主義的社會主義制度也能滿足正義的這兩個原則。我們只需假定，生產資料是公有的，公司是由工人委員會或其任命的代理人管理的。根據規章民主地作出的集體決定，決定了這種經濟的一般特徵，如儲蓄率和社會生產用於基本的公共善所佔的比例。鑑於由此產生的經濟環境，受市場力支配的公司的所作所為在很大程度上一如既往。雖然背景體制將會採取不同的形式。尤其對分配部門來說是這樣，但從原則上說，沒有理由認為正義的分配份額是不能實現的。正義理論本身對兩種制度中的任何一種制度都不存偏愛。我們已經知道，對於特定的民族來說，決定哪一種制度是最好的製度，這取決於該民族的環境、體制和歷史傳統。
有些社會主義者一直反列所有的市場體制，認為它們生來就是墮落的，他們一直希望建立一種主要以社會的和利他主義的關心作為人們動力的經濟。關於第一點，市場的確不是一種理想的安排，但如有了必要的背景體制，所謂工資奴隸制度的最壞方面就會被排除。問題於是就成了對一些可能的替代辦法進行比較的問題。由官僚機構（在由社會控制的製度下。它必然會發展起來，不管這種制度是由中央集中指揮的，還是由產業聯合會達成的協議來指導的）來管理經濟活動，總的來說會比用價格手段（假定這始終是必要的基礎）來管理經濟活動更為正義，這一點看來是不大可能的。當然，競爭性安排的管理細節是不受個人感情影響的，而是自動產生的；這種安排的特定結果並不表示個人有意識的決定。但在許多方面，這正是這種安排的優點；同時，利用市場製度也並不意味著人類失去了適當的自主性。一個民主的社會在看到依靠價格的好處時可能會願意這樣去做，從而願意維護正義所需要的背景體制。這種政治決定，和對這些背景安排的管理一樣，可能是經過充分考慮的，完全獨立自主的。
此外，正義理論還對社會動機和利他主義動機的作用規定了明確的限制。它假定，個人和團體競相提出了自己的要求，同時，雖然他們願意採取正義的行動，但他們並不准備放棄自己的利益。毋庸贅言，這種假定並不意味著人們像通常所說的那樣都是自私的。相反，如果在一個社會裡，所有的人都能實現他們的全面的善，或者在這個社會裡，並不存在互相衝突的要求，而所有人的需要又都安排得當，毋需強製作出協調一致的活動計劃，那麼，從某種意義上說，這個社會就是一個超正義的社會。在任何時候，它都不再需要求助於正當原則和正義原則了。我所要討論的不是這種理想的情況，不管這種情況可能是多麼合人心意。不過，我們應該指出，即使在這裡，正義理論也具有一種重要的理論作用；它規定了一些情況，在這些情況下，個人的目標和要求的自然結合不是強制形成的，也不是主觀臆想的，而是表示了與理想的善相一致的一種真正的和諧。我不能對這些問題進行更多的研究。這裡的主要論點是，正義原則是與完全不同類型的製度並行不悖的。
最後還有一個問題需要考慮。讓我們假定，以上關於背景體制的說明對我們的論題已經夠用了，同時，正義的兩個原則也已為政府規定了一系列明確的活動，並從法律上對財產和稅收計劃作出了規定。就這一點來說，公共開支總額和必要的收入來源也得到了明確的規定，而由此產生的對收入和財富的分配也都是正義的（進一步情況參見下面第44節和第47節）。但不能因此就說，公民不能決定提出更多的公共開支。如果相當多的人發現公共善的邊際利益大於可以通過市場得到的善的邊際利益，那麼，適當的做法就是為政府找到提供這種邊際利益的辦法。既然假定收入和財富的分配是正義的，那麼指導原則也就變了。因此，我們可以假定，政府還有第五個部門，即交換部門，這個部門由一個留心社會各界及其對公共善的不同愛好的代表機構組成。它由憲法授權，專門考慮那些規定政府可以進行哪些與正義的要求無關的活動的議案，而這些議案只有在它們符合威克塞爾的全體一致標準的情況下才能獲得通過。這就是說，除非同時對負擔費用的手段取得協議，否則就不能就任何公共開支作出決定，而這種協議即使不是全體一致的，那麼也要接近於全體一致。提出一項新的公共活動的動議，必須包含一個或多個可供選擇的分擔費用的安排。威克塞爾主張，如果公共的善就是對社會資源的有效利用，那麼就必須作出某種安排，以便在各種納稅人之間分配那種將會得到一致同意的超額稅。如果沒有這種計劃，那麼，所建議的開支就是一種浪費，因而是不能接受的。於是，交換部門就按照效率原則發揮了作用，並且實際上建立了一種特殊的交易機構，在市場機制失靈的地方安排公共善和公共服務。然而，這裡必須補充說，貫徹這種主張存在實際的困難。即使撇開表決策略和隱瞞不同愛好的問題不談，討價還價能力的差異以及收入的影響等等也可能會妨礙有效結果的出現。僅僅是一種大致的和近似的解決辦法，也許是可能有的。但我不打算討論這些問題。
為了防止誤解，有必要談幾點看法。首先，正如威克塞爾著重指出的那樣，全體一致的標準認為，對收入和財富的現有分配方式是正義的，對財產權的現有規定也是正義的。沒有這個重要的限制條款，那麼這個標準就可能會具有效率原則的全部缺點，因為它只是表明了這個原則適用於公共開支的情況。如果滿足了這個條件，那麼全體一致的原則就是有效的。利用國家機器強迫某些公民為自己所不需要的但卻是另一些公民想要得到的利益去納稅，並不比強迫他們去替別人償還私人開支更有道理。因此，利益標準現在就變得適用了，而在以前它是不適用的；這樣，希望有更多的各種公共開支的人就要利用交換部門，來弄清楚是否可以商定這種必不可少的稅收。和國家預算不同，交換部門的預算規模是由最後商定的開支決定的。從理論上說，社團成員可以一起來購買公共善，直到公共善的邊際價值等於個人的善的邊際價值。
應該指出，交換部門包括一個獨立的代表機構。這樣做是為了強調這種安排的基礎是利益原則，而不是正義原則。由於背景體制的觀念可以幫助我們對正義進行深思熟慮的判斷，所以無知之幕適用於立法階段。交換部門只是一種交易安排。這裡不存在對知識的任何限制（除了為使這種安排變得更為有效而規定的限制），因為是否要限制取決於公民是否了解他們對公共的和個人的善的相對估價。同時我們還應該指出，交換部門中的代表（以及由他們代表的公民）完全是受他們的利益支配的。而在介紹其他部門時，我們假定正義原則只有在掌握了普遍知識的基礎上才能應用於體制。我們想要弄清楚的是，為了實現正義觀，受到無知之幕的適當限制的有理性的立法者，從這個意義上說也就是公正無私的立法者，可能會制定什麼樣的法律。理想的立法者不是為了自己的利益而投票。因此，嚴格地說，交換部門這個概念並不是四個階段順序的組成部分。儘管如此，也仍然有可能把政府活動和維護正義的背景體制所必須的開支以及由利益原則產生的開支混為一談。我認為，如果考慮到這些部門的不同，正義即公平的觀念也就變得更為可取了。當然，這兩種政府活動常常是難以區別的，而某些公共善似乎都可以歸入這兩種活動範疇。我這裡撇開這些活動不談，而希望理論上的區別對我們眼前的論題來說已經足夠清楚了。