當人們談到憲法和政府時，他們指的顯然是兩種各不相同的東西；否則這兩個名詞的用法為什麼各不相同呢？憲法並不是政府的法令，而是人民組成政府的法令：政府如果沒有憲法就成了一種無權的權力了。
一切管理國家的權力必定有個開端。它不是授予的就是僭取的。此外別無來源。一切授予的權力都是委託，一切僭取的權力都是篡奪。時光並不能改變二者的性質。
在考察這一問題時，美國的情景宛如在世界開創時期那樣呈現在人們面前，我們對政府起源的考察也可以通過當代發生的事情找到一條捷徑。我們無需到古時陰暗的角落裡去尋找材料，也不必冒險去胡亂猜測。我們一下子就被帶到能看清政府初創的地點，好像我們曾經生活在創始期一樣。沒有被陰謀詭計或傳統的錯誤弄得殘缺不全的真實書卷——不是歷史的書捲而是事實的書卷——就直接擺在我們面前。
我想在這裡簡要地闡述一下美國憲法的起源：這樣，憲法與政府之間的區別就可以看得很清楚了。
不妨提醒一下讀者，美利堅合眾國包括十三個州，在1776年7月4日宣布獨立後，每一個州都成立了自己的政府。每一個州在組成自己的政府時都脫離其餘各州獨自行動；但是同一總的原則卻全國通用。在許多州政府組成之後，就著手組織聯邦政府，這個政府管理全國一切有關全體利益的事務，同時處理各州之間相互往來或對外事宜。我想先舉一個州政府（賓夕法尼亞州政府）為例，然後再談聯邦政府。
賓夕法尼亞州雖然面積同英國差不多，當時卻只分為十二個縣。在剛同英國政府發生爭執的時候，每一個縣都已經選舉出一個委員會；由於費城——它也沒有自己的委員會——是情報最集中的地點，它於是成為同好幾個縣委員會聯絡的中心。等到有必要著手成立政府時，費城委員會就提議在該城召開各縣委員會大會，這個大會於1776年7月底舉行。
雖然這些縣委員會當初是由人民選舉的，但選舉的目的並不是專門為了製訂憲法，也不曾授予它們這樣的權力；由於按照美國的權利觀點，這些委員會不能擅自行使這樣的權力，它們只能就此事進行協商，並開始一系列的工作。因此，與會者僅限於說明情況，並向各縣建議，每縣選舉六名代表赴費城出席代表大會，這些代表有權起草憲法並將其提交公眾討論。這次會議——本傑明·富蘭克林擔任會議主席——在討論並一致通過一部憲法之後，就下令予以公佈，不是作為已成事實，而是提供全體人民討論，徵求贊成或反對意見，然後休會到一定的時間。休會期滿，又重新開會，由於這時民意已一致贊同憲法，這部憲法就根據人民的權力予以簽署、蓋章和公佈，並將原本作為檔案保藏起來。然後會議規定了普選組成政府的代表的日期和時間；在做完這些事情之後，會議就解散了，代表們各自回到他們的老家去於他們的本行。
這部憲法中首先制訂了一項人權宣言；其次規定了政府應有的形式及其應有的權力——高等法院和陪審員的權力——選舉的方式和代表與選民人數的比例——每屆代表大會的期限，以一年為期——徵稅的方式與公款支出的核算——公務人員的委任等等。
政府要保證這部憲法實施，不得任意更改或違反其中任何一條。這部憲法對政府來說就是法律。但是由於排除經驗的教益是不明智的、同時也是為了防止錯上加錯——如果發現任何錯誤的話——以及使政府隨時與該州的形勢協調一致，憲法規定每過七年應選舉一次代表大會來修改憲法，如果有必要的話，將其中的條文加以更改、增訂或廢除。
這裡我們可以看到一種有條不紊的程序——政府公佈一部根據人民意願制訂的憲法；這部憲法不僅是一種權力，而且是一種對政府加以控制的法律。
它是這個州的政治聖經。幾乎每個家庭都有一本憲法。政府人員則人手一冊；每當對一項法案的原則或對任何一種權力的應用範圍有爭論時，政府人員便從口袋裡取出這本印就的憲法，把有關爭議中的事情的章節念一遍，這是司空見慣的事。
在舉出一個州為例後，我再來說明一下美國聯邦憲法提出和形成的過程。
國會在1774年9月和1775年5月召開的頭兩次會，不過是一些地方性的即後來的州的立法機關的代表會議；而且除經公認的和作為一個公共團體所必需具有的權力外，別無其他權力。一切有關美國內政的問題，國會只向地方議會提出建議，由它們任意取捨，國會一點都不強迫；然而，在這種情況下，國會比任何一個歐洲的政府受到更加真誠的愛戴和服從。這個例子像法國國民議會的例子一樣足以表明，政府的力量並不在於它自身，而在於國民的愛戴以及人民覺得支持它是有好處的。如果不具備這個條件，政府就無異是兒童掌權，它雖然像法國的舊政府那樣，可以魚肉人民於一時，但最後只能促使自己倒台。
在《獨立宣言》發表後，就可以規定和確立國會的權力了，因為這是符合代議制政府據以建立的原則的。至於這種權力應當比當時自會任意行使的權力大還是小，那是另一回事。這只不過是措施是否正確的問題。
為了這一目的，提出了叫做邦聯條款的法案——這是一種不完善的聯邦憲法——經過長時期的審議之後，於1781年通過。這項法案並不是國會的法案，因為它是同代議制政府關於一個團體不應賦予它自己以權力的原則相抵觸的。國會先通知各州，它認為必須賦予邦聯哪些權力，以便邦聯能履行需要它履行的職責；各州彼此取得一致意見後，就將這些權力集中於國會。
不妨指出，在這兩個例子裡（一個是賓夕法尼亞的例子，另一個是美國的例子），並不存在以人民為一方和以政府為另一方之間的契約概念。人民之間相互產生並組成一個政府，這就是契約。認為任何政府都能作為同全體人民訂立契約的一方，等於承認政府在能夠取得存在的權利之前就已經存在了。人民與那些行使政府職權的人之間唯一能夠發生契約關係，乃是在人民選中和僱用這些人並付給他們報酬之後。
政府不是任何人或任何一群人為了謀利就有權利去開設或經營的店鋪，而完全是一種信託，人們給它這種信託，也可以隨時收回。政府本身並不擁有權利，只負有義務。
在舉出一部憲法最初形成的兩個例子之後，我想說明一下自它們制訂以來所發生的變化。
經驗證明，由各州憲法授予各州政府的權力過大，而由邦聯條款授予邦聯政府的權力則過小。這個缺點不在於原則，而在於權力的分配。
許多小冊子和報紙刊登了關於改組邦聯政府的適當性和必要性的問題的文章。通過報刊和會談進行了一段時候的公開討論之後，弗吉尼亞州感到貿易方面有些不便，提議召開一次大陸會議；結果，由五六個州議會派出代表於1786年在馬里蘭州安納波利斯市舉行會議。這次會議鑑於本身不具備從事改革的充分權力，只就這一措施的適當性發表了一般的意見，並建議於次年召開一次由全國所有各州參加的大會。
這個大會於1787年5月在費城召開，華盛頓將軍當選主席。他當時同任何州政府或國會都沒有關係。獨立戰爭一結束，他就解甲歸田，過著平民的生活。
大會深入討論了所有的問題；在進行了種種辯論和調查研究之後，就聯邦憲法的各部分取得了一致意見，下一步就是如何批准和實施這部憲法了。
為了做到這一點，他們並不像一般廷臣那樣去迎請一個荷蘭省長或一個德國選侯；而是把整個事宜交給這個國家的民意和利益去決定。
他們首先指示應將這部擬定了的憲法公佈。其次，他們指示各州選出一個會議來專門研討這部憲法，加以批准或否決；並指示一經任何九個州認可與批准，這些州就應立即著手按比例選舉他們的新聯邦政府議員；這時新的聯邦政府①應開始工作，舊聯邦政府②就此結束。
據此，有幾個州就著手選舉它們的代表會議。其中有些會議以壓倒多數批准了憲法，有兩、三個州則一致通過。其他幾個州的代表會議發生了許多爭論和意見分歧。在波士頓召開的馬薩諸塞州的代表會議，大約三百人中，佔多數的不過比半數多十九或二十人；但是代議制政府的特點正就是心平氣和地按多數決定一切問題。在馬薩諸塞州代表會議的辯論結束並付諸表決之後，那些投票反對的議員起立宣稱：“雖然他們對憲法有過爭議並投票反對，因為他們對憲法某些部分的看法與別的議員不同；然而，鑑於表決的結果贊成這個擬定了的憲法，他們就應該用實際行動支持憲法，就像投過贊成票一樣。”
一經九個州一致同意（其餘各州在選出州代表會議之後也接連表示同意），邦聯政府的舊結構就被撤銷，新聯邦政府成立，由華盛頓將軍任總統。
在此我不禁要指出，這位先生的品德和貢獻足以使所有這些叫做國王的人汗顏。當這些傢伙從人們的血汗勞動中攫取同他們的能力和貢獻毫不相稱的巨額薪俸時，華盛頓將軍卻在盡其所能作出一切貢獻，而不要任何金錢酬報。
他擔任總可令時不要酬報，擔任總統時也不要。
新聯邦憲法生效之後，賓夕法尼亞州感到它自己的憲法的某些地方需要修改，因而選出了一個州制憲會議。擬就的修改條文公佈出來了，人民一致同意，這些條文就宣告生效。
在製訂或修改這些憲法的過程中，很少或根本沒有遇到什麼麻煩。事情的正常進展並未受阻撓，得益卻很大。對一國的絕大多數人民來說，事情錯了把它糾正過來，總要比讓它繼續錯下去來得好；而公共事務經過公開辯論和自由公斷之後，是不會作出錯誤的決定的，除非決定得太倉促。
在修改憲法的兩個例子中，當時的政府都沒有參與。在關於憲法的形成或修改的原則或方式的辯論中，政府無權使自己作為辯論的一方。憲法（政府是由憲法產生的）並不是為了那些行使政府職權的人的利益而擬訂的。對所有這些事情，有權作出決定和採取行動的是那些出錢的人而不是那些得錢①即1789年根據新憲法建立的以喬治·華盛頓為首任總統的聯邦政府。 ——譯者
②即1781—1789年間的邦聯政府。 ——譯者
的人。
憲法歸一國國民所有，而不是執政者所有。美國所有的憲法部宣稱建立在人民的權力之上。在法國，用國民而不用人民這個字眼；但就這兩個國家而言，憲法總是居於政府之前，而且始終是同政府區別開的。
不難看出，在英國，除國家外凡事都有章程。每一個社會團體成立，先要對一些原始條例取得一致意見，然後整理成文，這就是該社團的章程。然後，它就按章程中所規定的職權委派一些辦事人員，該社團的管理工作就開始了。這些辦事人員不論其職稱如何，都無權對原始條文加以增添、修改或刪減。這種權力只屬於章程製訂者所有。
由於不懂得憲法與政府之間的區別，約翰遜博士以及所有像他這一類的作家總是把他們自己弄糊塗。他們當然知道在某個地方必然存在著一種管轄的權力。他們就把這種權力給予執政的人，而不是給予國民制訂的憲法。如果把權力給予憲法，它就會受到國民的支持，自然的和政治上的管轄權也就合而為一。政府頒布的法令只能把人們作為個別的人來管轄，而國民通過憲法卻可以管轄整個政府，而且天然有能力這樣做。因此，最後的管轄權和最初的製憲權乃是同一種權力。
約翰遜博士當然不能在任何有憲法的國家裡提出這樣的立場：他本人就證明英國根本沒有憲法。可是，有一個問題也許值得提出來研究一下：既然沒有什麼憲法，又怎麼會普遍地認為是有憲法的呢。
要解答這個問題，必須從兩方面來考慮憲法：——首先是從建立政府並賦予它以種種權力方面，其次是從調整和限制所賦予的權力方面。
倘若我們從諾曼底的威廉開始考察，我們就會發現，英國政府原本是一種靠侵略和征服這個國家而建立的暴政。承認了這一點，就可以看到，這個國家在不同時期為減輕暴政，使它不致於那麼不堪忍受所作的努力，一向是歸功於憲法的。
所謂的大憲章（它現在像一部同時代的年鑑），不過是迫使政府放棄它所掌握的一部分權力。它並不像憲法那樣創立權力並把權力賦予政府；而至多是具有一種收復政權的性質，但並不是憲法；因為如果英國也像法國推翻專制主義那樣徹底取消了篡奪來的權力，那它當時就會制訂出一部憲法來。
愛德華王朝和亨利王朝，直至斯圖亞特玉朝開始的歷史提供了數不清的在國民限制的範圍內所能實行的暴政的例子。斯圖亞特王朝曾力圖超越這些限制，其命運是眾所周知的。在所有這些例子中，我們看不到憲法，而只看到對篡奪的權力所施加的限制。
①此後，來自同一家族並自稱血統相同的另一個威廉獲得了王位；對詹姆斯和威廉這兩害，國民選取了他們認為較輕的一個；因為，根據當時情況，①這一段和以下三段組成首席檢察官起訴書的第三部分，西蒙茲版略去並附有如下說明：“以下在原版第五十二頁有四段文字，佔有像本版同樣緊湊的字體約十八行。這些段落繼續論證對最初篡奪來的權力的限制怎樣被誤認為憲法。但是由於這些段落已收入起訴報告，當起訴結束後將在訴狀上公開發表，故此處不再逐句引用，只有第一段放在附註裡，以表明原告一方的真意以及從原著中選供起訴的是哪些東西。注意——為起訴目的從原著中摘取的若干段落不到如本版同樣字體的兩頁，這些段落凡在原版中出現的本版均加以指出。”在註釋中引用了第一段之後，潘恩接著說：“請問：原告是想否認愛德華王朝和亨利王朝推行暴政的事例嗎？他是想否認斯圖亞特王朝力圖超越國民所規定的限制嗎？他是想證明凡是說他們這樣做過的人就是誹謗嗎？”——原編者
非接受一個不可。於是出現了叫做“權利法案”
②的法案。這個法案不是政府各部門為了瓜分權力、利益和特權所作的交易又是什麼？你可以到手這麼多，其餘的都歸我；至於國民，這個法案說，你們可以有請願權，這就是你們的一份。既然如此，“權利法案”還不如叫做邪惡法案和侮蔑法案更恰當些。至於所謂的自由議會，則是一種先自行成立、然後產生由它去行使的權力的東西。少數人集合在一起，並用那個名稱來稱呼自己。他們當中有許多人根本不是選舉產生的，沒有一個人是為此目的選舉的。
從威廉執政時起，一種類型的政府從這個聯合權利法案產生出來了；而且由於漢諾威王室繼位由沃爾波爾執政所帶來的政治腐敗，這種情況更是變本加厲，以致只能稱之為專制立法。儘管各個部分可以互相掣時，整個政權卻不受任何約束；它唯一承認的權利是請願權。那麼，哪裡還有什麼授予或限制權力的憲法可言呢？並不因為政府的一部分是由選舉產生的就可以使它少專制一些，如果當選的人後來作為議會議員擁有無限權力的活。在這種情況下，選舉便同代議制分開，候選人也就是專制主義的候選人了。
我不能相信，任何一國國民在考慮自身的權利時會想到把這些東西叫做憲法，如果憲法的叫喊聲不是由政府發出的話。憲法這個詞由於記錄在議會的演說辭中，就像張貼在百葉窗和門柱上的“厭煩”和“嘲弄”等詞語一樣流行起來；但是，不論憲法在別的方面是什麼東西，它卻無疑是歷來發明的最多產的收稅機器。法國在新憲法下每人納稅不到十三先令①，而英國在所謂現在憲法下，每人（包括男人、女人和兒童）要納稅四十八先令六便士，總共將近一千七百萬鎊，為數達一百萬以上的徵稅費用還不算在內。
在像英國這樣一個國家裡，全部民政工作由市和郡通過區長、市長、季度法庭、陪審團和巡迴審判員執行，無需煩勞所謂的政府，除法官的薪俸外任何其他費用都無需從國庫支付，因此，怎麼能使用這樣大量的稅收，實在令人不解。甚至這個國家的內部防衛費用也不由國庫支付。在各種情況下，不論是真是假，總是不斷依賴新的同情和新的捐稅。這就無怪乎要把一架對宮廷擁護者如此有利的政府機器捧上天了。無怪乎聖·詹姆斯或聖·斯蒂芬之流要同憲法的不斷呼聲起共鳴了！無怪乎法國革命要遭到非難，共和國要受到譴責了！英國的紅皮書像法國的紅皮書一樣會說明其原因的。
①現在，作為消遣，我想對柏克先生提一、兩點意見，我要請他原諒我好久沒有理睬他了。
他在關於加拿大憲法法案的演說中說道：“美國做夢也沒有想到過像這樣荒謬的學說。”
柏克先生可真是一個勇於設想的人，他提出的論斷和前提是如此缺乏判斷力，以致不用我們費力去研究哲學或政治學的原則，僅僅這些話所得出的②“權利法案”系1689年頒布的英國資產階級確立君主立憲制的憲法性文件之一，法案限制了王權，保障了資產階級和新貴族的權力。 ——譯者
①法國今年徵稅總數為三億利弗，等於一千二百五十萬鎊；臨時稅估計為三百萬鉛，兩者合計一千五百五十萬鎊；這個數目，按兩千四百萬人口分攤，每人不到十三先令。法國自革命以來已經減了稅，每年減少將近九百萬鎊。在革命前，巴黎市對所有進入市內的東西交百分之三十以上的關稅。這種稅款是在各城門口徵收的。去年5月1日取消了這種稅，城門也拆掉了。 ——作者
①法國稱為“紅皮書”的同英國的宮廷日程表並不完全相同，但是已足夠表明極大部分的稅款是怎樣揮霍掉的。 ——作者
邏輯結論就是荒謬可笑的。例如：
按柏克先生的說法，倘若政府不是建立在人的權利上，而是建立在無論什麼樣的權利上，那麼，政府結果就必需建立在某種不是人的東西的權利上。
那麼，這種東西又是什麼呢？
總的說來，地球上除了人和野獸之外，再沒有其他動物；在只有兩種東西而必需採取其一的情況下，無論否定哪一種，也就等於肯定另一種；所以，柏克先生通過論證反對人的權利，證明他是讚成野獸的；從而也就證明政府是野獸；而且，由於難易有時是可以互相說明問題的，我們現在懂得了把野獸保養在倫敦塔中的原由；因為它們唯一的用處當然就在於展示政府的起源。它們處於憲法的地位。啊！約翰牛①，你因為不是野獸而喪失了多少榮譽呀。按照柏克先生的體制，你得一輩子呆在倫敦塔里。
如果柏克先生提出的論據還不足以使人認真對待的話，那麼，錯處也多半在於他而不在於我；而且，由於我願意因為出言不遜而向讀者道歉，我希望柏克先生也因惹出這件事而表示歉意。
在向柏克先生致敬表示沒有忘記他之後，我再回到本題上來。
由於缺乏一部憲法來限制與調節權力的瘋狂衝動，英國的許多法律是蠻不講理的，而且這些法律的實施也是含糊不清而又成問題的。
英格蘭政府（我寧願用這個名字而不願稱之為英國政府）的注意力，自從它同德國發生政治關係以來，似乎已完全醉心於對外事務和增稅手段，好像它就是專門為這兩個目的而存在似的。國內事務被忽視了；正式的法律就更淡不到了②。
現在幾乎每件事都必需由某一先例來決定，不論這個先例是好是壞，也不論是否應用適當；這種作法如此普遍，叫人疑心它是否起因於一種比乍看起來更加深謀遠慮的政策。
自美國革命以來，尤其是自法國革命以來，這種宣揚按照引自那些事件發生之前的時代與環境的先例辦事的學說已經成為英國政府的蓄意做法。大多數的先例是以適得其反的原則和見解為依據的；而且這些先例的時間越早就越不可靠。但如果把那些先例同對古物由迷信引起的敬畏聯繫起來，正如僧侶指著聖徒的遺物稱之為神物，大多數人就會受騙墮入圈套。現在各國政府的所作所為好像是唯恐啟發人動一點腦筋。它們俏悄地領著他走向先例的墳墓，以便麻木他的才智並將他的注意力從革命的場地引開。它們感到他邁向知識的速度比它們所希望的要快，而他們按先例辦事的政策就是他們心懷恐懼的標誌。這種政治上的教皇制，象古時候的教會教皇制一樣，曾經盛極一時，現在正加速趨於滅亡。破爛的遺物和過時的先例，僧侶和君主，都將同歸於盡。
按先例辦事而不顧先例的原則如何的政府是一種壞透了的政府。在許多情況下，應當把先例作為殷鑑，而不應作為範例，要避免而不要仿效；但事實適得其反，先例被照單全收，並立即拿來當憲法和法律來使用。
按先例辦事要末是一種使人處於愚昧狀態的政策，要末就是實際上承認政府由於年老而智能退化，只能拄著先例的拐杖蹣跚而行。那些本應被認為比前人聰明而感到自豪的人，怎麼看上去只不過是像一群喪失了頭腦的幽靈①約翰牛系英國或英國人的綽號。 ——譯者
②這一段是對潘恩起訴書中的第四條。 ——原編者
呢？對待古代的態度是多麼奇怪呀！為了某種目的，可以把古代說成是黑暗和愚昧的時代，可是為了達到其他目的，它又一躍而為光明睿智。
如果信奉按先例辦事的學說，政府的費用就無需照舊。幹嗎要花那麼多的錢給什麼事也不做的人呢？如果一切可能發生的事情都已經有了先例，立法就沒有必要了，先例像一部字典一樣可以解決一切問題。因此，政府要未是已經年老昏聵，需要革新，要末就是發揮它的聰明才智的大好時機已經到來。
現在，我們可以看到全歐洲特別是英國出現一種國民與政府背道而馳的怪現象——一個是向前看，另一個是向後看。如果政府繼續按先例辦事，國民則繼續進行改革，它們最後必將趨於決裂；它們越快而且越文明地解決這個問題就越好①。
在一般地談論了與實際政府不同的憲法之後，我們再進一步來研究憲法的各個組成部分。
對這個問題比對整個憲法問題意見更加分歧。一個國家照理應當有一部憲法來指導它的政府，這是一個除廷臣外所有的人都會同意的簡單的問題。
只是在憲法的組成方面，問題和意見才多了。
可是，這個困難象任何別的困難一樣，只要加以正確理解就可以克服。
首先，一國國民具有製訂憲法的權利。
一國國民是否一開始就能以最恰當的方式去行使這一權利，這完全是另一回事。它按照它的判斷力來行使這一權利；而且只要一直這樣做下去，一切錯誤到頭來都會得到改正。
一旦這種權利在一個國家中確立了之後，就不怕它被利用來損害它自己。因為國民對錯誤是不感興趣的。
儘管美國所有的憲法都是依據一個總的原則，但在它們的各個組成部分或在它們分配給現政府的權力方面，卻沒有兩部憲法是完全相同的。有的憲法規定得多些，有的則簡單些。在製訂憲法時，首先必須考慮成立政府的目的何在？其次，什麼是實現那些目的的最好而又最省的方法？
政府不過是一個全國性的組織，其日的在於為全體國民——個人的和集體的——造福。每個人都希望和平而又安全地並以盡可能少的費用來從事他的工作，享受他的勞動果實和財產所得。這一點作到，成立政府的全部目的也就達到了。
通常總是把政府分為三大部門來加以探討。這就是立法、行政和司法。
但是，如果我們的判斷力不受名目繁多的術語的習慣牽制，我們就可以知道文官政府只由兩部分權力組成，即立法或製訂法律的權力和執行或實施法律的權力。因此，文官政府的一切事務都隸屬於這兩個部門中的一個或另一個。
至於執行法律即司法權，嚴格和確切他講，乃是每個國家的行政權。任何人都必須訴諸於這種權，也就是這種權使法律得以執行；此外我們對法律①英國在農業、手工業，製造業和商業方面的進步是在違背政府按先例辦事的精神的情況下獲得的，全靠個人創辦的企業和工業以及他們為數眾多的聯合組織，政府對它們（套句俗話）是一毛不拔的。當一個人在計劃或執行改進工作時，根本不把政府放在心裡，也不問誰在政府裡，誰不在政府裡；他對政府所抱的全部希望就是政府不要去管他。三、四家非常愚蠢的官方報紙總是不斷地傷害國民的進取精神，把進步歸功於某一個大臣。它們也可以煞有介事地把這本書歸功於某一個大臣。 ——作者
的正式執行再沒有其他明確的概念。在英國，同樣也在美國和法國，這種權力由地方行政官開始行使，一直上溯到司法機關所屬一切法院。
把君主政體叫做行政權究竟用意何在，這一點我想讓廷臣們去解釋。這不過是政府用來推行其法令的一個名義；再沒有其他任何名義適合這個目的。在這方面，法律並沒有多少權力。法律必須靠原則的公正以及國民對它感興趣才能獲得支持；如果法律另有所求，那就表明政府的製度有毛病。凡是難以執行的法律，一般都不是好的法律。
至於行使立法權的機構，不同國家採取不同方式。美國一般係由兩院組成。法國則只有一個院，但是兩個國家推行的全是代議制。
問題在於，人類由於受到僭取的權力的長期殘暴統治，很少有機會對政府的各種模式與原則作必要的試驗以找出其中最好的一種，以致直到今天人們對政府才開始有所認識，但對於許多細節仍缺乏經驗去加以確定。
對兩院制提出的反對理由是：第一，整個立法機構的各部分缺乏一致性，因為在對某一問題通過投票作出最後決定時，該問題對該整體來說，這時還在進行審議中，結果就很容易接受新的解釋。
第二，兩院作為獨立的機構各自投票表決，這就總是有可能出現少數支配多數的情況（實際上也往往如此），在某些情況下甚至達到非常不合理的程度。
第三，兩院任意相互進行製約或控制也是不合理的；因為無法根據公正的代議制原則，來證明一個院比另一個院要高明些。它們可能製約得對，也可能製約得不對——因此把權力交付給我們不能同時給以智慧去運用這種權力而且也不能保證權力得到正確運用的機構。這就至少是等於提出了危險的預告①。
對一院制的反對理由是，它常常會過快地做出有礙自己聲譽之事。但是也應當記住，如果有一部憲法來規定權力並訂出幾條立法機構據以行事的原則，那就已經有了一種制約辦法，比任何其他制約辦法都更有效，實行起來也更為有力。例如：如果有一項類似英國議會在喬治一世即位時通過成為法令的議案——該議案要求延長議會集會期限——提到任何一個美國立法機構面前，美國憲法中就有條文加以限制，意為：到此為止，勿再超過。
為了消除對一院制的反對——其理由是行動過於匆促魯莽——同時又避①至於說到兩院——英國議會就是由兩院組成的——它們似乎被有效地收買而合為一體了，並且作為一個立法機構已經失去它自己的特性。不論誰在什麼時候當首相，就像用鴉片棒似的輕輕碰它一下，它就迷迷糊糊地服從了。但是如果我們看一看這兩個院各自的能力，就可以看出其差別是如此之大，以致暴露出把權力交給無確實的判斷力去運用的那個院之不合理。英國代議制的狀況儘管不行，同稱為貴族院的比起來卻健康得多；而且人們對這個渾名貴族的院漠不關心，任何時候都不去過問它在幹什麼。看來，它被收買的程度最嚴重，而且同國民的普遍利益離得最遠。在關於參預俄土戰爭的辯論中，貴族院裡表示贊成的多數達九十多票，而另一個院人數多一倍以上，多數則為六十三票。關於陪審團權利的福克斯先生法案的進行情況，也值得引起注意。那些叫做貴族的人並不是該法案的目標。他們獲得的特權已經比該法案給予別人的還要多。他們自己就是陪審團，如果該院的任何一個成員因誹謗罪被起訴，即使被定了罪，也不會因初犯而受到懲罰，這種在法律面前不平等的現像不應在任何國家中存在。法國的憲法規定，不論是保護還是處罰，法律對每一個人應一視同仁。在法律面前，人人平等。 ——作者
這一腳註的頭十二或十三行為對潘恩的起訴書的第二條（即從“至於說到兩院……而且同國民的普遍利益離得最遠”這一部分譯文。——譯者
）。 ——原編者
免兩院製造成的不合理現象甚至荒唐事情，特提出下述方案作為對二者的改進。
第一，全體代表不分院。
第二，通過抽籤把全體代表分為兩三個組。
第三，對每一個提出的議案先依次在這些組裡進行辯論，讓它們各自旁聽，但不投票表決。此後，全體代表聚會進行總的辯論並投票決定。
為了使代表經常更新，這個改進方案還增加一項：每個國家三分之一的代表在任期滿一年之後就要離職，通過選舉產生新的代表，另外三分之一的代表於次年任期滿後也以同樣方式予以更換，每三年舉行一次普選①。但是，不論憲法的各個部分是如何安排的，都有一個區分自由與奴役的總原則，這就是：所有統治一國人民的世襲政府乃是對人民的奴役，而代議制政府則是自由。
按政府應作為“全國性社團”加以考慮的這一唯一標準去考慮，它就應當這樣地組織，不致因各部分發生意外事件而引起混亂；因此，不應把足以產生這種惡果的特殊權力交給任何個人去掌握。政府中任何一個人的死亡、生病、缺席或失職，對於這個國家來說，都不應比英國議會或法國國民議會一個議員發生同樣情況造成更大的影響。