“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家或烙面師的恩惠，而是出於他們自利的打算。我們不說喚起他們利他心的話，而說喚起他們利己心的話。我們不說自己有需要，而說對他們有利。社會上，除乞丐外，沒有一個人願意全然靠別人的恩惠生活。”（亞當·斯密：《國富論》，上卷，商務印書館1979年版，第14頁）
我們的確不能靠恩惠而獲得我們的飲食——但是，我們能全然靠亞當·斯密所說的看不見的手嗎，許許多多的經濟學家、哲學家、改革家和社會批評家們對此作了否定的回答。利己心將使得賣方去欺騙他們的顧客。賣方會趁機利用顧客的單純和無知，向他們漫天要價，並把劣等貨塞給他們。賣方會哄騙顧客去購買他們不需要的商品。此外，批評家們已指出，假如你對市場聽之任之，其結果還會影響到直接受害者以外的人們。它可以影響我們呼吸的空氣，我們飲用的水，我們所吃的食品的衛生。據說，為了保護消費者不受他們自己和貪婪的賣方的侵害，保護我們所有的人不受市場交易所產生的消極的毗鄰效應①的侵害，市場必須另行予以安排，使其臻於完善。
①消極的毗鄰效應（spilloverneighborhoodeffects）指在資本主義社會中，某甲的行動往往對某乙有不利影響，但又不承擔任何責任。比如在同一條河流上，上游的化工廠以耶為壑，它所排出的污水對下游的釀酒廠和水廠會造成危害。 ——譯者
正如我們在第一章所指出的，對看不見的手的批評是有根據的。問題是，為了克服上述弊病而被推薦或採取的目的在於完善市場的那些安排，是不是為了達到這一目的而精心設計的，或者是不是像我們所常見的那樣，對策不會比弊病帶來更大的危害。
這個問題在今天特別迫切。十幾年前由一系列事件——雷切爾·卡森的的出版，參議員埃斯蒂斯·凱弗維爾對製藥工業的調查，以及拉爾夫·納德對通用汽車公司科維牌汽車“以任何一種速度行駛都不安全”的抨擊——所展開的運動，使政府在市場上以保護消費者名義進行的干預，在廣度上和性質上都起了較大的變化。
從1824年建立的陸軍工兵部隊到1887年建立的州際商務委員會，再到1966年建立的聯邦鐵路管理局，這些機構都是聯邦政府為管理或監督經濟活動而建立的，它們在範圍、重要性和目的方面是各不相同的，但是，幾乎所有機構都管理某一行業，對該行業擁有明確規定的權限。至少從州際商務委員會建立以來，保護消費者——主要是其經濟利益——已是改革家們公開宣稱的目標之一了。
在新政以後，干預的步伐大大加快了——1966年共有三十二個聯邦政府機構，其中一半是在1932年富蘭克林·羅斯福當選總統後建立起來的。然而乾預仍然是頗有節制的，並繼續採用分別對各個行業進行干預的模式。 1936年設立了《聯邦登記冊》，記載全部規章制度、申訴和涉及各種管制機構的其他事務，它起初頗為緩慢地，隨後就急劇得多地擴大篇幅了。 1936年它充其量只有三卷共二千五百九十九頁，並在書架上佔有空間六英寸；1956年增至十二卷，共一萬零五百二十八頁，佔用書架空間二十六英寸；1966年達到十三卷，共一萬六千八百五十頁，佔用書架空間三十六英寸。
接著，在政府的管制活動方面，出現了真正的迅猛擴展。隨後十年裡，建立的新機構不少於二十一個。這些新機構不涉及特定的產業，而是包括廣闊領域：環境、能源的生產和分配、產品安全、職業保險，等等。除了關心消費者的經濟利益，保護他們不受賣方的剝削以外，最近建立的各機構主要關心像消費者安全及其福利一類的事情，保護消費者不僅不受賣方、而且也不受他們自己的侵害。 ①
①馬西亞.R.沃利斯和羅納德·J.彭諾：《聯邦管理機構名錄》，第36號工作文件，美國企業研究中心；華盛頓大學，聖路易斯、1978年9月，第II頁。
政府用於所有新老機構的支出迅猛上升——從1970年不足十億美元，劇升到1979年粗略估計的五十億美元。物價一般說來大體上翻了一番，但政府上述支出則翻成五倍以上。被雇用於管制活動中的政府官員人數增加了兩倍，從1970年的二萬八千人增至1979年八萬一千人，《聯邦登記冊》的頁數則從1970年的一萬七千六百六十頁增加到1978年的三萬六千四百八十七頁，佔用書架空間一百二十七英寸，即足足有十英尺的書架。
在這十年中，美國的經濟增長速度大大變慢了。從1949年到1969年，私人企業全體僱員每一人時的產量——勞動生產率的一個簡明而綜合的指標——每年增長３％強；其後的十年中，每年增長還不到1．5％；在這十年的末期，生產率事實上是下降了。
為什麼把這兩種發展聯繫起來呢？一種發展是與保證我們的安全，保護我們的健康，保護潔淨的空氣和水有關；另一種發展則與我們怎樣有效地組織自己的經濟有關。為什麼這兩種好事情會發生矛盾？
答案就是，過去二十年裡，無論標榜的目的如何，所有的運動——消費者運動、生態學運動、回到田園的運動、嬉皮士運動、有機食物運動、保護自然環境面貌運動、人口的零增長運動、“小的就是美妙的”運動、反核能運動——都有一個共同點。它們都是反增長的。它們反對新的發展，反對工業革新，反對加強利用自然資源。為此而建立的一批機構，把沉重的負擔強加給一個又一個產業，以滿足日益詳盡和廣泛的政府要求。這類機構阻止了某些產品的生產和銷售，並按政府官員規定的方式，要求工業必須把部分資金用於非生產性投資。
到目前為止，其後果是深遠的，而且似乎今後將產生更為深遠的後果。正如大核物理學家愛德華·特勒有一次說過的：“我們用了十八個月製造第一台核動力發電機；現在要十二年；這就是進步。”對納稅人說來，管制的直接費用，是其總費用中最小的一部分，政府每年用掉的五十億美元，只是執行各種規章制度給各行各業和消費者帶來的開支的很小一部分。按保守的估計，這筆費用一年大致為一千億美元。這還沒有把消費者因買到的商品很少有挑選餘地和因價格高昂而遭受的損失計算在內。
政府作用方面的這種大變革，多半是隨著公眾主張所取得的成就而引起，而能和這種主張匹敵的則是很少的。若想一想什麼產品目前令人最不滿意並許久以來改進極少，那麼，郵政業務、中小學教育、鐵路客運業務無疑地會名列前茅。若想一想哪些產品或事業最令人滿意並改進最大，那麼家用器械、電視機和收音機、高保真度設備、計算機，而且，我們還可以加上超級市場和市郊商店區，將一定會列在那類名單的前列。
劣等貨全都是政府的工業或政府管制的工業生產的。優質產品則全為私人企業生產的，這類企業同政府只有少許牽連，或者毫無關涉。然而，公眾——或他們當中的大部分人——都已被說服相信，私人企業生產劣等貨，我們需要有經常保持警惕的政府僱員監督商業機構，不讓它們把包裝漂亮但是不安全的商品，以過高的價格來欺騙那些不了解內情因而輕易上當的顧客。這種宣傳運動進行得如此順利，以致我們正把極為迫切的生產與分配能源的任務轉移到我們提供郵政服務的人的手中。
拉爾夫·納德對科維牌汽車的抨擊，是破壞私人工業品信譽的運動中最富有戲劇性的插曲，它作為一個例子，不僅表明了上述運動的威力，而且也表明了這一運動給人造成了多麼錯誤的印家。納德抨擊科維牌車以任何一種速度行駛都不安全，結果引起公眾對一系列商品的質量提出了疑問，政府建立了許多機構來管理商品。大約十年以後，上述機構之一終於對科維牌汽車進行了檢驗。他們用了一年半的時間，對比檢驗了科維牌汽車和其他汽車，並且得出結論：“同檢驗的其他各種汽車相比，1960—63型科維牌汽車是值得讚許的。”①現在科維牌汽車迷俱樂部遍布全國，科維牌汽車已經變成收藏家的對象了。可是對於多數人，甚至見多識廣的人說來，科維牌汽車仍然是“以任何一種速度行駛都是不安全的”。
①《關於1960－1963型科維牌汽車操縱和穩定性的評價》（美國首都華盛頓：美國運輸部國家公路交通安全署，1972年7月），第2頁。
鐵路業和汽車工業是個極好的例子，說明受政府管製而免受競爭危害的產業與競爭非常激烈的私人工業之間存在著多麼大的差別。這兩個產業部門服務於同一市場，並且基本上提供同樣的服務即運輸。前一個產業是倒退的，沒有效率，而且幾乎沒有任何改革，只是內燃機替換蒸汽機。現今由內燃機牽引的貨車，比起較早年代由蒸汽機牽引的那種貨車，幾乎沒有區別。客車同五十年以前相比，而今開得更慢，服務更差勁。各鐵路公司都在虧損，正在逐漸被政府接管。另一方面，汽車工業在國內外競爭和革新自由的刺激下取得了驚人的進展，推廣了一項又一項改革，以致五十年以前的汽車成了博物館的陳列品。消費者享受到利益——汽車工業的工人們和股東們也是如此。這給人以深刻的印象，但可悲的是汽車工業現在急劇地轉變成政府管制的工業。在汽車工業中，我們眼前又出現了象過去那種阻礙鐵路進步的狀況。
政府對市場的干預受其自身規律的支配，這些規律不是立法機關製定的條例，而是科學的規律。這種干預服從於強制力量，並按照與其創議者或支持者的意圖或願望很少相關的方向進行。我們已經考察了福利活動中出現的這種情況。當政府對市場進行干預時，不管是為了消費者的利益管制物價和劣等貨的出售，還是為了增進消費者的安全，或者為了保護環境，也會出現這種情況。每一項干預法令都確立起權力地位。這一權力將怎樣運用以及為了什麼目的運用，與其說取決於最初的創議者的目的與目標，倒不如說取決於那些得以控制上述權力的人們，取決於他們的目的究竟是什麼。
州際商務委員會成立於1887年，是通過一場政治運動建立起來的第一個機構，這場運動是由自稱的消費者的代表——當時的拉爾夫·納德之流——領導的。該委員會已經歷了幾代人，已有人對它進行了詳盡的研究與分析。它是一個很好的事例，說明了政府乾預市場的發展史。
厄普頓·辛克萊的小說《叢林》揭露了芝加哥各屠宰場和肉店不衛生的狀況，作為對隨之而來的抗議的回答，最初於1906年建立的食品和藥物管理局，也已經歷了幾代人的時光。除了在規定的範圍內起作用外，食品和藥物管理局還在較早的特定行業的管制型式與較近期的職能或跨行業的管制型式之間起著某種橋樑作用。它之所以能起這種作用，是因為1962年凱弗維爾提出的修正案使它的活動發生了變化。
消費品安全委員會、全國公路交通安全管理局、環境保護局，都是管制機構的更現代化型式的範例——跨越行業進行干預，不太關心消費者的經濟利益。對上述各機構進行全面的分析遠遠超出我們的討論範圍，我們只扼要討論它們如何表現出同州際商務委員會和食品與藥物管理局所具有的共同趨勢，以及它們為將來提出的各種問題。
雖然州和聯邦政府對能源的干預是長期的立場，但在1973年石油輸出國組織實行禁運以及隨後將原油價格提高三倍以後，這種干預有了量的飛躍。
正如我們將要說明的，假如我們不能依靠政府乾預來保護我們這些消費者，我們能夠依靠什麼，市場採取什麼方法來達到這種目的，以及這些方法如何能得到完善？
州際商務委員會
南北戰爭以後，接著是史無前例的鐵路擴張——以1869年5月10日在猶他州普羅孟塔利釘進用黃金鑄成的最後一顆道釘為像徵，標誌著聯合太平洋鐵路和中央太平洋鐵路的接軌和第一條橫貫大陸的鐵路線的完工。不久建成了第二條、第三條、甚至第四條橫貫大陸的鐵路。 1865年已經營業的鐵路有三萬五千英里；十年以後，接近七萬五千英里；到1885年超過了十二萬五千英里。 1890年已有一千條獨立營運的鐵路。鐵路遍布全國各地，通向每一個偏僻的村莊，橫貫整個大陸。美國的鐵路線長度超過了世界上其他所有國家鐵路線長度的總和。
競爭在當時是激烈的。其結果，貨運和客運運費往往很低，恐怕是全世界最低的。自然，鐵路公司人員曾抱怨過“無情的競爭”。每當經濟動盪，在經濟周期性衰退的一擊之下，一些鐵路公司便陷入破產並轉歸其他人，或者乾脆關門大吉。經濟復甦時，鐵路建築的另一高潮便隨之而到來。
當時的鐵路公司人員彼此聯合，組成聯營集團，並按照利潤水平確定運費和瓜分市場，試圖以此改善他們的處境。令他們沮喪的是，各種協定經常遭到破壞。只要一個聯營集團的其他成員不降低運費，任何一個成員就能通過削減運費和從其他成員那裡搶走生意而獲利。當然，他不能公開削減運費，只能隱蔽行事，要使聯營集團的其他成員盡可能長久地蒙在鼓裡。於是受優待的托運人得到秘密的回扣，各公司對不同地區或不同商品訂有差別費率。運費的削減遲早會為人知道，聯營集團也就隨之而垮台。
在像紐約與芝加哥這樣距離遙遠、人口稠密的地區之間的競爭，當時是非常激烈的。托運人與旅客們可以在由不同鐵路公司和溝通兩地的運河水運公司營運的一些交錯的線路中進行選擇。另一方面，這些鐵路的任何一條較短路段中，例如在哈里斯堡與匹茲堡之間，也許只有一條鐵路。那條鐵路擁有某種壟斷地位，只是容易受到可替代的運輸方式的競爭，諸如運河或河流等運輸方式。當然，這類鐵路總要盡可能利用其壟斷地位，收取盡可能高的運費。
一種結果就是，由各短程運輸——或者甚至一段短程運輸——收取的運費總額，有時大於從兩個遠距離地點之間的長程運輸所收取的全部運費。誠然，沒有消費者抱怨長程運輸的運費低廉，但是，他們確實抱怨短程運輸的運費高昂。同樣，在秘密的運費削減戰中獲得了回扣的、受到了優待的托運人不會有怨言，而那些沒有得到回扣的托運人，則對“差別定價”怨聲載道。
鐵路公司是當時的主要企業。它們的地位非常顯眼，相互競爭激烈，同華爾街和東部財團有密切聯繫，報紙上報導的金融控制和欺詐事件很多都與它們有關。各鐵路公司成了天生的靶子，特別是中西部農民們攻擊的靶子。十九世紀七十年代發生的格蘭其運動，對“壟斷的各鐵路公司”進行了攻擊。農民們通過綠背紙幣黨、①農民同盟②等組織聯合起來了。所有這些組織都在議會大廈進行鼓動，要求政府管制貨運的費用及活動，並往往取得成功。平民黨③不僅要求對鐵路公司施行管制，而已要求徹底的政府所有製和政府經營，威廉·哲寧斯·布利安是通過平民黨而出名的。 ④當時的漫畫家們獲得了意外的成功，他們把鐵路公司描繪成章魚，章魚在扼殺國家，在對國家施加極大的政治影響（各鐵路公司確實幹過這些事情）。
①綠背紙幣黨（GreenbackParty）系1875年成立的美國農業家的政黨，它反對當時美國政府的收縮通貨政策，爭取維持廉價幣值，以利於農民清償南北戰爭中的負債。 ——譯者
②農民同盟（Farmers'Alliance）為1882年在美國北部成立的農民組織。 ——譯者
③平民黨（PopulistParty）於1892年在美國成立，針對當時美國政府的通貨收縮政策，它標榜自由鑄造銀幣的綱領和一般的反對壟斷的方針。 ——譯者
④參看瑪麗·貝內特·彼得森：《受管制的消費者》（洛杉礬：納什出版社，1971年），第164頁。
當反對鐵路公司的宣傳運動高漲的時候，有些有遠見的鐵路公司人員認識到，他們能使這場運動轉而對他們有利，可以利用聯邦政府去執行他們確定價格和劃分市場的協定，保護他們不受州和地方政府的侵犯。他們加入改革家的行列，一起支持政府管制，其結果是1887年州際商務委員會的建立。
大約過了十年，州際商務委員會才得以充分發揮作用。到那個時候，改革家們已在進行另一場改革運動了。鐵路只是他們所關心的事情之一。他們已達到了目的，他們只偶爾粗略地查看一下州際商務委員會正在做的事情，而沒有很大興趣去領導鐵路公司幹更多的事情。對於鐵路公司人員說來，情形就完全兩樣了。鐵路就是他們的事業，是和他們有關的頭等大事。他們準備一天二十四小時都花費在鐵路上面。而且，除了他們外，有誰能夠充當州際商務委員會的職員並去管理這個機構呢，他們很快就學會瞭如何利用該委員會去謀取他們自己的利益。
第一任政府專員是托馬斯·庫利，他多年來是代表各鐵路公司利益的律師。他和他的同事們向國會要求更大的管制權力，並且被授予了這種權力。正如克利夫蘭總統的司法部長理查德·Ｊ·奧爾尼，在州際商務委員會剛剛成立六年的時候給伯林頓和昆西鐵路公司董事長、鐵路巨頭查爾斯·Ｅ·珀金斯的一封信中所說的：
在目前州際商務委員會的職能受到各法院限制的情況下，它是或者可以使之成為對鐵路公司非常有用的機構。它平息了公眾要求政府對各鐵路公司進行監督管理的喧鬧，而在同時這一管理幾乎完全是名義上的。但是，這樣的委員會歷時愈久，就會愈多地傾向於採取商業和鐵路公司對事物的看法。這樣，該委員會將變成介於各鐵路公司與人們之間的一種障礙，保護鐵路的利益免受輕率而粗魯的立法的侵犯。 ……明智的辦法不是毀滅該委員會而是利用它。 ①
州際商務委員會解決了長程運輸或短程運輸問題。該委員會做到了這點主要是通過提高長程運輸的收費率，使之等於短程運費的總和，你得知這一情況是不會驚奇的。除了顧主以外，人人都高興。
①馬修·約瑟夫森：《政客》（紐約：哈考特·布雷斯公司，1938年），第526頁。
隨著時間的推移，該委員會的權力強大，它開始對鐵路公司的各種業務實行日益嚴密的控制。此外，權力從各鐵路公司直接選出的代表那裡轉移到了人數日多的州際商務委員會的手中。可是，這對於各鐵路公司沒有什麼威脅。許多官員都來自鐵路行業，他們的日常業務是同鐵路人員打交道，因而他們未來發蹟的主要希望是同鐵路公司聯繫在一起的。
二十世紀二十年代，當貨運汽車作為長途運輸工具出現時，對鐵路產生了真正威脅。州際商務委員會堅決維持了鐵路公司異常高昂的貨運費率，使汽車貨運業得以飛速發展。後一行業是不受管制的，並具有高度的競爭性。擁有購買一部運貨汽車資本的任何人，都可以加入該行業。在要求政府管理鐵路公司的運動中，人們提出來的主要理由是：鐵路公司是壟斷企業，對它們必須加以控制，以阻止它們剝削公眾，但這一理由對於汽車運貨無論如何是不成立的。要找到比汽車貨運業更能滿足經濟學家的所謂“完全”競爭條件的行業，那是困難的。
然而，上述情況並沒有阻止各鐵路公司去鼓動要把長途汽車貨運置於州際商務委員會的管轄之下。並且，鐵路公司成功了。 1935年的汽車運輸法賦予州際商務委員會管理汽車運輸業者的權力——以保護鐵路公司，而不是保護消費者。
汽車貨運重複了鐵路的歷史。它組成了卡特爾，收費率被固定下來了，線路被劃分了。隨著汽車貨運業的發展，汽車貨運業的代表對州際商務委員會的影響越來越大，逐漸取代了鐵路公司代表的統治地位。正如保護鐵路公司免受貨運汽車的侵害一樣，州際商務委員會已成為全力保護汽車貨運業免受鐵路公司以及不受管制的貨運汽車侵害的機構。儘管如此，該委員會只不過是把保護其官員的利益掩蓋起來罷了。
為了能在各州之間開展運輸業務，一個汽車貨運公司必須具有州際商務委員會簽發的執照，即載明便利公眾且屬需要的執照。 1935年國會通過汽車運輸法後，州際商務委員會對一下子提出來的大約八萬九千份申請執照的報告書，只批准了大約二萬七千份。 “從那時以來……該委員會一直非常不願意批准新商號參加競爭。而且，開業的汽車貨運商號的合併與破產，減少了這些商號的數目，從1939年的二萬五千多家減為1971年的一萬四千六百四十八家。在同一時期，受該委員會管轄的在各城市之間營運的貨運汽車運載的噸位數增長了，從1938年的二千五百五十萬噸增加到1972年的六億九千八百一十萬噸，增加了二十六倍。”①
執照是可以買賣的。 “運輸量的增加、商號數目的減少以及運費管理局和州際商務委員會對運費競爭的干預。大大增加了執照的價值。”據托馬斯·穆爾估計，1972年執照的價值總額介於二十至三十億美元之間②——只有這一數字可以衡量出政府確立的壟斷地位的價值。對於擁有執照的人們來說，上述價值構成財富，但是，對於整個社會說來，卻是一種由政府乾預所帶來的損失，而不是一種生產能力。每種研究都表明，取消州際商務委員會對汽車貨運的管制，會使托運人的花費急劇地降低——穆爾估計或許會降低四分之三。 “你不得不為此而付出代價，而且必須付出十分昂貴的代價。這不僅意味著我們必須付出代價，而且消費者也得付出代價。”
①托馬斯·蓋爾·穆爾《卡車運輸條例的受益者》，載《法律和經濟學雜誌》，第21卷（1978年1O月），第340頁。
②同上，第340、342頁。你不得不為此而付出代價，而且必須付出十分昂貴的代價。這不僅意味著我們必須付出代價，而且消費者也得付出代價。 ”
俄亥俄州的一家汽車貨運公司，戴頓航空貨運公司提供了一個具體的例子。它有一張州際商務委員會簽發的執照，執照特許它從戴頓運貨至底特律。為在其他線路上運貨，這家公司不得不從州際商務委員會執照的持有者手裡，包括一個連一部貨車也沒有的持有者手裡購買運貨權。為取得這種特權，它每年得付出十萬美元。這家公司的老闆曾試圖買下某些線路的執照，但迄今為止沒有成功。
該公司的一位名叫馬爾科姆·理查茲的顧主說：“非常坦白地講，我不知道為什麼州際商務委員會止步不前，什麼都不干。據我所知，這是第三次我們支持戴頓航空貨運公司的申請，以便幫助我們省錢，幫助自由企業，幫助國家節約能源。……所有開支最後都要由消費者來付。”
戴頓航空公司的一位老闆特德·哈克補充道：“就我個人而言，在州際貿易中沒有自由企業。自由企業在我國已不復存在了。”
但是，另一位老闆赫謝爾·溫默卻從另一方面來看問題，他說：“我不想同已經獲得州際商務委員會執照的人進行爭論，只是想指出，我國是一個大國，但從1936年州際商務委員開始行動以來，幾乎沒有什麼新成員加入汽車貨運業。他們不准新成員進入該行業，不准他們同已營業的那些成員競爭。”
我們推測，這就是我們在鐵路人員和汽車貨運業務者中間一再遇到的反應：給我們執照或者讓我們自行放棄各種規章，行；停止簽發執照或者廢除政府管制體制，不行。考慮到已經形成的既得利益集團，上述反應是完全可以理解的。
讓我們再來看鐵路問題，政府乾預的最終影響目前仍未消失。日漸增多的各種嚴格的規章，使鐵路公司不能作出有效的調整，來同小汽車、公共汽車和飛機爭奪長途客運業務。鐵路公司再一次求助於政府，這一次是以全美鐵路客運系統的形式實行客運國有化。貨物運輸也實行了國有化。緊接著紐約中央鐵路公司的觸目驚心的破產之後，通過聯合鐵路公司（Conrail）的創立，東北部的許多鐵路貨運線路實際上國有化了。至於其他地方的鐵路行業，前景也十分相似。
飛機運輸重演了鐵路運輸和汽車運輸的歷史。 1938年成立了民用航空委員會，當時由它管理的國內主要（即乾線上的）航空公司為十九家。儘管空運量大大增加，儘管對“方便公眾並滿足公眾需要的執照”的申請極多，但現在國內航空公司的數目卻減少了。不過，飛機運輸的歷史同鐵路運輸和汽車運輸的歷史也有一個很重要的不同之處。由於種種原因——其中並非最不重要的原因有：一家大國際航空公司的有膽量的英國老闆弗雷德·萊克，成功地削減了橫越大西洋航線的運費，以及民用航空委員會前任主席艾爾弗雷德·卡恩的個性與能力——近來在行政和立法兩方面都在很大程度上廢除了對飛機運輸費的管制。對於某一領域來說，這在擺脫政府控制、爭取較大自由方面，是人們所採取的第一個重大行動。它取得的顯著成就——航空公司的低運費和高收入——促使人們在某種程度上廢除了對地面運輸的管制。然而，一些強大的勢力，特別是汽車運輸業中的勢力，正在組織反撲，所以到目前為止，廢除管制僅有極微小的可能性。
最近，航空業中也出現了長短途運輸問題，而且附帶著一個具有諷刺意味的插曲。航空業中的運費差別正好同鐵路行業中的差別相反，短途運費反而比長途運費低。事情發生在加利福尼亞州，該州的面積很大，設立若干家大航空公司不成問題，它們的飛機可以只在該州境內的航線上飛行，結果它們可以不受民用航空委員會的管制。在舊金山與洛杉機之間的航線上，各公司激烈競爭，產生了一種州內運費，它比民用航空委員會批准州際航空公司對同樣航程收取的運費低得多。
具有諷刺意味的是，1971年自稱為消費者保護人的拉爾夫·納德，向民用航空委員會提出了關於上述差別的控告。而事有湊巧，在這之前，納德的一家子公司公佈了一份有關州際商務委員會的出色分析報告，著重說明了長短途運輸的區別對待問題是如何解決的。關於怎樣解決航空公司的問題，納德幾乎不可能抱有任何幻想。正像研究政府管制的學者所預料的那樣，民用航空委員會的裁決要求各州內航空公司提高它們的運費，以趕上民用航空委員會許可的運費水平，這一裁決後來得到了最高法院的支持。幸虧這一裁決由於法律上的各種細節問題而沒有執行，並且可能因廢除對航空運費的管製而無效。
州際商務委員會的例子說明了什麼是可以稱之為政府乾預的合乎規律的歷史。一種真實的或想像的災難，要求人們採取某些行動。於是出現了政治聯盟，由真誠而高尚的改革家和同樣真誠的有關各方所組成。聯盟成員的目標（例如對消費者的低價格和對生產者的高價格）雖然互相矛盾，但卻被“公眾利益”“公平競爭”等漂亮詞藻掩蓋了起來。該聯盟說服國會（或一個州的立法機構）通過了一項法律，該法律的序言充滿了動聽的詞語，而法律正文則授予政府官員“幹某件事”的權力。高尚的改革家們感受到了一種勝利的喜悅，並把他們的注意力轉到新的事業上去。有關的各方則盡力確保上述權力為了他們的利益而使用。他們一般都是成功的。成功本身產生了自己的問題，於是通過擴大干預範圍來解決這些問題。政府官員分享利益後，甚至連當初的特殊利益集團也不再得到好處。最終的結果往往與改革家的目標完全相反，並且一般說來，達不到特殊利益集團的目標。然而，這項政府活動確立得非常牢固，同時，許多既得利益集團又與它聯繫在一起，以致廢除原有的立法幾乎是不可想像的。於是新的政府立法被用來對付由過去立法所產生的各種問題，一個新的循環由此而開始。
州際商務委員會清晰地展示了這些步驟的每一步——從對它的成立負有責任的不同尋常的聯盟起，直到因全美鐵路客運系統成立而引起的第二個循環的開始。該系統存在的唯一理由是它在許多情況下不受州際商務委員會的管制，因而可以做州際商務委員會不准許單個的鐵路公司做的事情。自然，冠冕堂皇地講，建立全美鐵路客運系統的目的是改善鐵路旅客運輸。這個系統得到了各鐵路公司的支持，因為它將允許取消當時存在的許多客運業務。本世紀三十年代出色的和賺錢的客運業務每況愈下，由於飛機和私人汽車的競爭，它變得無利可圖了。然而，州際商務委員會卻不准許各鐵路公司削減客運業務。全美鐵路客運系統現在既允許削減客運業務，又對保留下來的那些客運業務予以資助。
假如根本沒有建立州際商務委員會而是讓市場力量起作用，那麼，美國今天就會有一個令人滿意得多的運輸系統。在競爭的刺激下，鐵路行業會取得更大的工藝改革，鐵路公司會根據運輸量的不斷變化對線路進行更為迅速的調整，鐵路行業也許會因此而小一些，但效率會更高。旅客運輸可能為較少的公眾服務，然而車輛和設備則會比現在精良得多，服務也會更為周到和迅速。
同樣，由於效率的提高和浪費的減少，汽車貨運公司的數目將增加，而運貨汽車的數目可能減少。現今的浪費表現在回程放空車，以及州際商務委員會要求一些運輸公司採取迂迴公路線等方面。汽車運輸費用將降低，而服務則更好。凡讓領有州際商務委員會執照的公司運送過個人行李的讀者，會毫不猶豫地同意上述判斷。雖然我們不是商業托運人，但我們猜想他們也會同意上述判斷的。
整個運輸業的狀況會與現在完全不同，也許會更多地採用聯合運輸方式。近年來，少數賺錢的私人鐵路營業項目之一，是同一列火車既運送旅客又運送他們的小汽車。鐵道平車運輸方式無疑會遠為迅速地被採用，而且會出現其他許多聯合運輸方式。
聽任市場力量起作用，很難料想結果會是什麼，但這正是讓市場力量起作用的主要理由。可以肯定的一點是，如果用戶對某項運輸業務的評價不高，不願為它支付價格，或同意支付的價格不能使提供這項服務的人獲得的收入高於他從事其他運輸業務可能獲得的收入，那麼，這項業務就無法維持下去。用戶和生產者都不能慷他人之慨，來維持一種滿足不了上述條件的服務業務。
食品和藥物管理局
與州際商務委員會不同，聯邦政府保護消費者的第二項主要措施——1906年通過的食品和藥物法——不是起因於對高價的抗議，而是起因於對食品衛生的關心。當時是揭露醜聞的時代，是記者進行調查的時代。厄普頓·辛克萊被一家具有社會主義傾向的報紙派到芝加哥，去調查牲畜圍場的狀況。他根據這次調查出版了著名小說《叢林》，他寫這部小說本來要引起對工人的同情，但是小說卻更多地激起了人們對肉類加工不衛生的憤慨。正像辛克萊當時所說的：“我瞄準的是公眾的心，但卻擊中了公眾的胃。”
早在《叢林》這部小說問世並激起公眾要求制定有關法律的感情以前，基督教婦女禁酒聯盟和全國禁酒協會等組織已經成立了全國食品與藥物衛生代表大會（1898年），目的是開展宣傳運動，促使國會頒布禁止出售假藥的法令。當時出售的大部分假藥都摻有大量酒精，因而酒精被當作藥品來出售和消費。面對這種情況，禁酒組織怎麼能不開展鬥爭呢。
在這裡，特殊利益集團也加入了改革家的行列。肉類罐頭廠的老闆們“在這一工業的歷史中早已意識到，使顧主中毒對他們是無利的，特別是在一個競爭的市場上更是如此，在這樣的市場上，消費者可以選擇其他廠商的產品。”他們特別擔心歐洲各國藉口屠宰的牲畜有病，限制從美國進口肉類。他們迫不及待地抓住這一機會，讓政府證明他們出口的肉類是無病菌的，而且讓政府支付檢驗費。 ①
①加布里埃爾.科爾柯《保守主義的勝利》（格倫科自由出版社，1963年），引自第99頁。
另一特殊利益集團是藥商和醫生，他們通過其職業聯合會發表意見。同肉類罐頭廠的老闆相比，或者同州際商務委員會成立時的鐵路公司相比，藥商和醫生的捲入較為複雜，單純經濟方面的考慮較少。他們的經濟利益是明確的：如果專賣藥和假藥由江湖醫生或其他人直接賣給消費者，那將同他們的業務相競爭。此外，藥商和醫生還從職業上關心現有的各種藥品，敏銳地知道那些自稱能醫百病（從癌症到痲瘋病無所不醫），但實際上療效甚少的藥品給公眾帶來的威脅。熱心公益的精神同自身利益相一致了。
1906年的法令主要限於檢查食品和給專賣藥加標籤，不過由於偶然的原因而不是事先計劃，它也管理處方，這一權力是很久以後才加以運用的。食品和藥物管理局的前身隸屬農業部。大約十五年前，不論是最早的機構還是食品和藥物管理局，對製藥工業都沒有多大影響。
1937年年中磺胺問世以前，幾乎沒有製造出任何值得一提的新藥。其後，一個化學家力圖使磺胺對不能服用膠囊的病人發生療效，結果就發生了所謂“特效磺胺”災難。他所使用的溶劑和磺胺的化合物證明是致命的。悲劇的結局是“一百零八人死亡——其中一百零七名是服用了'特效藥'的病人，一名是畏罪自殺的化學家。”①“從上述……經驗中，藥品製造商認識到了出售這類藥物可能擔負的責任，因而在投放市場前開始進行安全試驗以避免類似事件的重演。”②同時他們認識到政府的保護對他們可能是有利的。結果，1938年通過了食品、藥物和化妝品法令，這一法令把政府管制擴及到廣告與商標，並且要求所有的新藥品在它們進入州際貿易之前，在安全方面須經食品和藥物管理局批准。管理局應於一百八十天以內批准或駁回申請。
①裡查德·哈里斯：《真正的呼聲》（紐約：麥克米倫公司，1964年），第183頁。
②威廉·M．沃德爾和路易斯·拉薩格納：《管理和藥物發展》（美國首都華盛頓：美國企業公共政策研究所，1975年），第8頁。
另一悲劇，即1961—1962年的撒利多邁德事件發生以前，製藥工業及食品和藥物管理局之間具有親如手足的共生關係。根據1938年法令的規定，食品和藥物管理局不准撒利多邁德進入美國市場，只是醫生為作實驗可以在某種程度上使用這種藥物。當一些報告披露了歐洲的孕婦服用撒利多邁德後生下了畸形胎兒的消息時，就連醫生也不能以實驗為藉口使用這種藥物了。繼之而來的抗議浪潮衝擊了1962年的修正案，這些修正案是參議員凱弗維爾1961年對製藥工業的調查引起的。上述悲劇還從根本上改變了修正案的攻擊矛頭。凱弗維爾最初指控的是價格，即價值可疑的藥品售價過高——這是關於壟斷企業剝削消費者的一般性的抱怨。但國會通過的修正案則把矛頭更多地指向質量問題，而不是價格問題。這些修正案“在1938年法令規定的安全檢驗之上，又加上了功效檢驗要求，同時取消了食品和藥物管理局在處理新藥申請書方面所受的時間限制。一種新藥只有得到食品和藥物管理局的批准，也就是說只有當它認為有足夠的證據證明藥品符合1938年法令的安全要求，而且在其未來的使用中可以達到預期效果時，該藥品才能在市場上出售。”①
①薩姆·佩爾茲曼：《藥物發明的管理》（美國首都華盛頓：美國企業公共政策研究所，1947年），第9頁。
1962年的修正案是同下面列舉的一系列事件相一致的，它們使政府的干預活動劇增，同時改變了政府乾預的方向。這些事件是：撒利多邁德悲劇；雷切爾·卡森的，它發動了環境保護運動；以及有關拉爾夫·納德的“以任何一種速度行駛都不安全”的辯論。食品和藥物管理局促進了政府作用的改變，而且表現得比以往任何時候都要積極主動得多。對於環己基氨基磺酸鹽（cyclamates）的禁止以及要禁止糖精的威嚇。受到了多數公眾的注意，但是，這些決非食品和藥物管理局最為重要的行動。
在1962年修正案中達到最高點的那些立法目標。沒有人會不同意。當然，應該保護公眾免受不安全而沒有療效的藥品的侵害。然而，也應該促進新藥的發展，應該把新藥盡可能快地供應給那些能從新藥中得到療效的人。正像常有的情況那樣，一項有益的目標同其他一些有益的目標發生了衝突。一方面的安全與謹慎，可能在另一方面意味著死亡。
重要的問題是：食品和藥物管理局的管制在協調上述各個目標方面是否有效，是否有更好的辦法來做到這一點。已有人詳細地研究過這兩個問題。當前，已有大量證據表明，食品和藥物管理局的管制是有損於生產的，它阻止生產和銷售有用的藥物帶來的害處，大於它禁止出售有害的或無療效的藥物帶來的好處。
政府管制對新藥品的創新率產生了極大影響：1962年以來，每年推廣的“新化學物質”的數目下降了50％以上。同樣重要的是，對一種新藥品說來，得到批准要花長得多的時間，而且，發明一種新藥品的費用增加了許多倍。費用的增加是同政府批准時間的拖延有一定的關係。根據五十年代和六十年代初期的估計，當時發明一種新藥品的費用約為五十萬美元，從試製到投入市場約需二十五個月。如果計入自那時以來的通貨膨脹率，現在發明一種新藥花費一百萬稍多一點美元也就夠了。但1978年“要使一種新藥進入市場，得花費五千四百萬美元，需要大約八年的努力”——也就是說所需費用增加一百倍，所需時間增加三倍，而與此相比，一般物價則僅僅上漲了一倍。 ①其結果是，各醫藥公司在美國已沒有力量來為患有罕見疾病的病人發明新藥品，它們越來越多地依賴銷售量大的藥品。長久以來在新藥品發明方面居於首位的美國，現在迅速地落到了後面。而且，我們甚至不能從國外發明中得到充分的好處，因為食品和藥物管理局往往不承認國外有關機構對藥品性能的鑑定。最後的結果很可能同鐵路客運一樣，對新藥發明也實行國有化。
①沃德爾和拉薩格納對五十年代和六十年代早期的估計：《管理和藥物發展》，第46頁；拉薩格納對1978年的估計：《藥物發展前途未定》，載《藥物知識與臨床配藥學》，第13卷（1979年4月），第193頁。
由此而產生的所謂“藥品時滯”，表現在美國和其他國家之間在藥品供應上存在的差異。例如，羅徹斯特大學藥品發明研究中心的威廉·沃德爾博士提出的一份詳盡研究報告表明，許多在美國買不到的藥品在英國可以買到，而在英國買不到的藥品在美國同樣難於買到，而且在上述兩個國家，可買到的藥品投入市場所需要的時間，平均算起來在英國要快一些。沃德爾博士在1978年說：
某些很有療效的藥品在美國買不到，但在世界其他地方如英國卻可以買到，如果調查一下的話，就會發現，許多美國病人正是因為缺乏這些藥品在忍受病痛的折磨。例如，有一兩種稱為貝他——封阻劑（Betablockers）的藥品，現在發現它們能防止心髒病患者因突然發病而死亡，也就是說能夠防止冠狀動脈因心肌梗塞而死亡。假如在美國有這類藥品，它們一年中可以拯救上萬條生命。在1962年修正案通過後的十年裡，醫治高血壓——即為了控制血壓——的藥品在美國沒有一種得到批准，而英國卻批准了好幾種。在全部心血管領域，從1967年到1972年的五年期間，僅一種藥品得到了批准。這是與食品和藥物管理局在組織機構上存在的眾所周知的問題相聯繫的。
與病人有關係的是，治療方案過去常常由醫生和病人來決定，而現在則越來越多地由聯邦一級的專家委員會來決定，這些委員會及其上屬機構——食品和藥物管理局—一非常偏重於避免危險，以致使我們常常能夠得到較為安全的藥品，但卻得不到有效的藥品。最近我從上述一些諸詢委員會那裡聽到一些值得重視的言論。它們在考慮某些藥品的取捨時經常說，“患有如此嚴重的疾病的人不多，無需在市場上廣泛出售這種藥品。”如果你努力干的事情，是為了全體居民的利益而把藥品的毒性減到最小程度，那是很好的；然而，如果你碰巧是那“人數不多的病人”之一，也就是說你患有一種極為嚴重的疾病或一種很罕見的疾病，那麼你則交了惡運。
假定所有這一切都是事實，那麼不讓危險的藥物進入市場，防止撒利多邁德這種藥物引起一系列災難，能否證明所付出的代價是合理的呢，薩姆·佩爾茲曼根據以往的事實對這個問題作了非常仔細的研究，而且得出了明確的結論：上述做法的害處大大超過了好處。他解釋他的結論部分地是通過指出這一點：“1962年以前，市場使無效藥品的賣主受到的懲罰似乎已經足夠了，不需要管制機構再來插手干涉。”①生產撒利多邁德的各廠家終究支付了幾千萬美元的賠償費而收場。這對防止任何類似事件的發生是一種強大的推動力。當然，錯誤——撒利多邁德悲劇就是一個錯誤——仍將發生，但將在政府的管制之下發生。
①佩爾茲曼：《藥物發明的管理》，第45頁。
事實證明了一般推論的正確性。儘管願望是良好的，但食品和藥物管理局實際上阻撓了新的可能有用的藥品的發明和銷售。
如果你是食品和藥物管理局的一名官員，負責審批一種新藥品，那就可能犯兩種很不相同的錯誤：
１、批准一種新藥品，它具有意想不到的副作用，即導致大批人的死亡或受到嚴重損害。
２、拒絕批准一種藥物，而這種藥物能拯救許多生命或減輕巨大的痛苦，並且沒有不良的副作用。
假如你犯的是第一種錯誤，批准生產撒利多邁德，每家報紙就會在頭版刊登你的名字，使你大為丟臉。假如你犯的是第二種錯誤，誰又會知道呢？知道此事的只有推銷這種新藥的藥商和若干研製這種新藥的藥劑師和醫生。前者會被斥為不顧人民死活的貪得無厭的商人，後者發發牢騷也就沒事了。那些生命本來可以得到挽救的人們不可能提出抗議。他們的家人也無從得知心愛的親人是由於食品和藥物管理局一名素昧平生的官員的“謹慎小心”而喪失其生命的。
銷售撒利多邁德的歐洲各醫藥公司受到了攻擊，而不批准在美國使用撒利多邁德的那位婦女（弗朗西斯·Ｏ·凱爾西博士，曾由約翰·Ｆ·肯尼迪授予一枚政府優異服務金質獎章）則獲得了聲譽與名望。你究竟更急於避免哪一種錯誤，難道還有什麼疑問嗎？懷著世界上最良好的願望，你或者我，假如處在食品和藥物管理局官員的地位上，一定會趨向於拒絕或推遲批准許多好的藥品，以便避免批准一種具有副作用的藥品，引來一則值得報導的新聞，哪怕這種可能性很小。
這種不可避免的傾向因製藥工業的反應而加強了。這種傾嚮導致過分嚴格的標準。得到政府批准要花更多的錢，要等待更長的時間，要冒更大的風險。研究新的藥品帶來的好處減少了。各公司不再那麼害怕競爭者的研究工作取得新成果。現有各廠商和現有各種藥品受到保護不要競爭的影響。新的參加者受到阻撓，研究工作可能集中在爭論最小即革新最少的方面。
我們當中一人在1973年1月8日出版的《新聞周刊》上提出，因為上述種種理由，應該取消食品和藥物管理局。後來該刊物收到了藥廠工作人員的一些信件，信中談到了他們自己的一些不幸經歷，從而證實了食品和藥物管理局阻礙藥品的發明這一斷言。但是，大部分人也發表瞭如下的看法：“和你的意見不同，我認為食品和藥物管理局不應該取消，但是我確實認為它的權力應該”這樣或那樣地加以改變。
其後，以“汪汪叫的貓”為題的一篇文章（1973年2月至9日）答复說：
有人說：“如果貓能汪汪叫，我希望有一隻貓。”你對這種人會有什麼看法？實際上他的這種說法同你下面的說法是完全一樣的：如果食品和藥物管理局的行為符合我的想法，那我將支持它。說明貓的特徵的生物學法則，比起說明政府機構在其一旦建立後的活動的政治法則，並不更為嚴謹。食品和藥物管理局活動的方式及其有害的後果，並非偶然的原因所造成，也不是人們容易改正的某種錯誤所造成，而恰好像喵喵的叫聲同貓的本能有關係一樣，是該管理局成立本身的結果。作為一個自然科學家，你承認不能任意把特徵歸因於各種化學和生物的實體，不能要求貓發出汪汪的叫聲，也不能要求水燃燒起來。那你為什麼假定在社會科學中情形是不同的呢？
人們普遍錯誤地認為，各種社會機構的行為是可以任意改變的。這是多數所謂改革家犯的根本錯誤。這種錯誤說明為什麼他們如此經常地感到，過失在於人而不在於“制度”；他們提出的解決問題的方法是“趕走壞人”，讓好人管事。這種錯誤說明他們的各項改革為什麼在表面取得成功時，常會走上歧途。
食品和藥物管理局帶來的害處，並不是主管人的無能造成的，除非說人類本身就是無能的。他們大都是有才幹的和忠實的公務人員。然而社會的、政治的和經濟的壓力對主管某一政府機構的人的行為的影響，要比他們對該機構活動的影響大得多。無疑會有例外，但例外是極少的——差不多像汪汪叫的貓那樣稀少。
上述情況並不意味著有成效的改革是不可能的。但是，要使改革成功需要考慮支配政府機構活動的政治法則，而不要單純責備政府官員效率低、浪費嚴重，或者懷疑他們的動機，覺得他們沒有真正賣勁幹活。凱弗維爾修正案改變了對公務人員的壓力和刺激，在此之前，食品和藥物管理局雖然也帶來害處，但要比現在少得多。
消費品安全委員會
消費品安全委員會作為例子說明了管制活動在過去十年左右的時間發生的變化。這個委員會跨越各個產業部門。它關心的主要不是價格或成本，而是安全。它擁有廣泛的處理權限，並僅在最一般的授權條件下活動。
1973年5月14日正式成立的上述“委員會，被授予特別權力，保護公眾不因消費品具有過大危險而遭受傷害，幫助消費者評價這些產品的安全，制定有關消費品安全的標準，在聯邦、州和地方各級把上述標準相互抵觸的地方減少到最低限度，並調查研究消費品造成死亡、疾病和傷害的原因及其預防方法。”①該委員會的權限適用於“任何物品及其構成部分，其生產和分配是（Ⅰ）為賣給消費者……或（Ⅱ）為消費者使用、消費或享受”。不屬於該委員會管制的是“煙草及煙草製品；汽車及汽車備件；藥物；食品；飛機及飛機部件；某些船艇；以及其他一些物品”——所有這些差不多都屬於其它管制機構如酒、煙和火器局、全國公路交通安全管理局、食品和藥物管理局、聯邦航空管理局和海岸警備隊等的權限之內。 ②雖然消費品安全委員會剛剛建立不久。但它很可能成為一個主要機構，這一機構對我們行將購買的產品和勞務說來，將具有深遠的影響。對於各種產品，從安全火柴到自行車，從兒童們的玩具火槍到電視接收機，從垃圾箱到聖誕樹上的小燈泡，該委員會均進行檢驗並頒布安全標準。
①美國消費品安全委員會：《年度報告，1977財政年度》（美國首都華盛頓，1978年1月），第4頁。
②沃利斯和彭諾：《聯邦管理機構名錄》，第14頁。