1932年的總統選舉是美國政治上的分水嶺。爭取再次提名為共和黨候選人的赫伯特·胡佛面臨著嚴重的蕭條問題。數百萬人失業。排隊領取救濟食品，失業者站在街頭賣蘋果，成了這一時期的標準寫照。雖然責任是在獨立的聯邦儲備系統，是它的錯誤的金融政策使衰退變為災難性的蕭條，然而，作為一國元首的總統，也不能推卸責任。公眾喪失了對整個經濟體制的信心。人們感到絕望，需要得到一個能夠擺脫困境的保證。
民主黨候選人是具有超凡魅力的紐約州長富蘭克林·德拉諾·羅斯福。作為一位新人，他洋溢著希望和樂觀情緒。果然，他按老章程競選，許諾說要是他當選，將解決政府的浪費，平衡預算，並指責胡佛政府開支無度，聽任國家赤字上升。另外，在選舉前和就職前的交接班期間，羅斯福經常在奧爾巴尼的州長官邸與他的一夥被稱為“智囊”的顧問們碰頭。他們制定了羅斯福就職後要執行的措施，後來就形成羅斯福在接受民主黨候選人提名時，向美國人民保證要奉行的“新政”。
1932年的總統選舉，僅僅就其政治意義來講，也堪稱為分水嶺。在1860至1932年的七十二年中，共和黨執政五十六年，民主黨十六年。在1932到1980年的四十八年中，紀錄顛倒了過來，民主黨執政三十二年，共和黨十六年。
這次總統選舉還在一種更為重要的意義上是分水嶺。它標誌著在公眾眼中政府應有的作用和實際上賦予政府的作用的巨大變化。其變化之大可從一組簡單的統計數字中看出。自美利堅合眾國成立到1929年，各級政府的開支（包括聯邦、州和地方政府的開支）除遇重大戰事，從未超過國民收入的12％。而且，其中三分之二是州和地方政府的開支。聯邦的開支通常只佔國民收入的３％或更少。然而，自1933年起，政府開支從未低於國民收入的20％，而目前已超過40％，其中三分之二是聯邦政府的開支。不錯，自第二次世界大戰結束後的大部分時間是在冷戰或熱戰中度過的。然而自1946年以來，光是非國防開支就從未低於國民收入的16％，目前大約佔國民收入的三分之一。僅聯邦政府開支一項就已超過國民總收入的四分之一。而光是非國防開支就已超過五分之一。靠這種方法，在過去的半個世紀中，聯邦政府在經濟中的作用擴大了大約十倍。
羅斯福是在1933年3月4日，即經濟衰退最嚴重的時刻就任總統的。許多州宣布了銀行停業。羅斯福就職兩日後，下令關閉全國所有銀行。但是，羅斯福借就職演說的機會，向全國發表了一篇鼓舞人心的演說。他說：“我們唯一該恐慌的是恐慌本身。”接著。他就發起了一場狂熱的立法活動，即所謂國會特別會議“一百天”。
羅斯福的智囊團的成員，主要來自大學，特別是哥倫比亞大學。他們反映了在這以前已經在校園內的知識分子中間發生的變化，即從信仰個人負責、自由放任和權力分散的、有限的政府，轉到信仰社會負責和集權的、強有力的政府。他們認為，政府的職能在於保護個人不受不測風雲的影響，並根據“總的利益”來控制經濟活動，即便是需要政府來擁有和運用生產資料也罷。這兩條原則，早在愛德華·貝拉米1887年發表的著名小說《回顧》中就已提出來了。在那個烏托邦式的幻想小說中，有一位叫里普·範·溫克的人物。他一覺從1887年睡到2000年，醒來時發現世界變了樣。在“回顧”時，他的新同伴們向他解釋了那個令他吃驚的二十世紀三十年代——一個預言的日期——的烏托邦是怎樣從十九世紀八十年代的苦難中出現的。那個烏托邦就包括了許諾“從搖籃到墳墓”（我們第一次碰上這個詞）的保險，以及詳盡的政府計劃，其中有一規定，所有的人有義務為國家服務一段時間。
①應該把出現這些詞語的整個句子引錄下來，因為它十分精確地描述了我們正在走的道路，並無意中暗示了由此造成的後果。原話是這樣說的：“再也沒有人為自己的未來或是兒女的未來擔心了，因為國家為每個公民一生擔了保，他們將得到良好的撫養和教育並將過舒適生活。”愛德華·貝拉米：《回顧》（紐約：現代叢書公司，1917年；1887年第1版），第7O頁。
羅斯福的顧問們都來自知識界，因而自然把這次蕭條看作是資本主義的失敗，並認為，政府，特別是中央集權政府的積極干預才是對症良藥。仁慈的政府官員和無私的專家們，應當從狹隘、自私而又“保守的實業界巨頭”手裡接管他們濫用的權力。用羅斯福在就職演說中的話來說，“貨幣兌換商從我們文明聖殿的寶座上逃走了。”
顧問們在製定羅斯福的綱領時，不僅能從校園中，而且還從過去俾斯麥的德國、費邊的英國和介乎於二者之間的瑞典的經驗中得到借鑒。
二十世紀三十年代產生的“新政”，明顯地反映了這些觀點。它包括一些旨在改革基本經濟結構的計劃。有些計劃在最高法院宣布它們為非法之後不得不放棄，最明顯的是放棄了建立國家復興署和農業調整署的計劃。其他計劃則照舊執行：建立證券交易委員會和國家勞工關係委員會，在全國規定了最低工資限額。
“新政”還包括一些災禍保險計劃，主要有社會保險（老年和遺屬保險）、失業保險和政府補助。本章將論述這些措施及其後果。
“新政”還包括一些完全臨時性的計劃，以對付大蕭條帶來的緊急情況。這些計劃既然是政府計劃，因而毫不奇怪，其中一些臨時性計劃後來就變成了永久性計劃。
最重要的臨時性計劃有：“創造就業機會”（該計劃由工程進度管理署執行），利用失業青年改善國立公園和森林（該計劃由地方資源養護隊執行），以及聯邦政府直接向貧困者提供救濟。這些計劃的確發揮了作用。當時人們的情緒普遍都很沮喪，迅速採取某種行動來消除這種情緒，幫助陷於苦難中的人們並恢復公眾的希望和信念，是重要的。這些計劃制定得很倉促，無疑是不完善、不經濟的，但在當時的情況下，這是可以理解的，也是不可避免的。羅斯福政府在消除當時的沮喪情緒和恢復公眾信任方面，頗有成效。
第二次世界大戰打斷了“新政”，但同時大大加強了它的基礎。戰爭帶來了龐大的政府預算以及政府對具體經濟生活的前所未有的控制：通過法令規定物價和工資，實行消費品配給，禁止某些民用品的生產，分配原料和成品，以及控制進出口。
失業現象的消滅，使美國成為“民主國家軍火庫”的戰爭物資的大量生產，以及使德國和日本無條件投降，所有這一切表明，同“無計劃的資本主義”相比，政府能夠更有效地管理經濟。戰後通過的主要法令之一是1946年的“就業法”。該法令表達了政府在維特“最大限度的就業、生產和購買力”方面的責任。這實際上是把凱恩斯的政策變成了法律。
戰爭對公眾態度的影響與蕭條所產生的影響極為相同。蕭條使人們相信資本主義有毛病；戰爭使人們相信中央集權的政府是有效的。其實，兩種結論都不正確。蕭條是由於政府的無能造成的，而不是由於私人企業。在戰爭中，為了一個壓倒一切的目的，政府可以暫時行使巨大的控制權。這個目的是幾乎全體公民所共有的，他們都樂於為它作出重大犧牲。而政府為促進含糊不清的所謂“公共利益”永久控制經濟，則是另一回事。這個“公共利益”是由公民們的多種多樣、各不相同的願望構成的。
戰爭結束時，中央規劃經濟似乎成了未來的潮流。其結果受到一些人的衷心歡迎，他們把它看作是一個新世界的黎明，大家將平等地分享富裕生活。其他人，包括我們在內，則是同樣衷心地感到恐懼。在我們看來，它是走向專制和苦難的轉折點。迄今為止，無論是前者的希望還是後者的恐懼，都沒有成為現實。
政府的作用擴大得多了。然而，這種擴大並沒有採取我們許多人曾經擔心的那種形式，即中央制定具體經濟計劃，並對工業、金融和商業實行愈來愈廣泛的國有化。人們根據以往的經驗不再製定具體的經濟計劃了，部分地是由於它未能成功地實現已宣布的目標，同時也是由於它與自由的原則相衝突。這種衝突明顯地表現在英國政府企圖支配人民就業上。公眾的反抗迫使政府放棄了這種企圖。英國、瑞典、法國和美國的國有化工業效率極其低下，虧損額極其巨大，以致今天只有少數頑固不化的馬克思主義者仍然認為進一步國有化是可取的。一度曾廣泛為人接受的，以為國有化能夠提高生產效率的幻想破滅了。誠然，現在政府有時仍然對個別部門和企業實行國有化，如美國的鐵路客運和部分貨運、英國的雪蘭汽車公司以及瑞典的鋼鐵業。但實行國有化的原因卻大不相同：有的是由於市場情況要求削減服務，但消費者希望予以保留，由政府補貼；有的是由於無利可圖的企業的工人害怕失業。甚至那些支持這種國有化的人們，也不過是將它看成是不得已的事情。
計劃和國有化的失敗，並沒有解除要求建立更為龐大的政府的壓力，只是改變了壓力的方向。政府的擴張現在採取了實行福利計劃和開展調節活動的形式。正如Ｗ·艾倫·沃利斯用另一種說法所闡述的，“一個多世紀以來”，社會主義“關於生產手段社會化的論據一個又一個地被戳穿，在理論上破產了，現在又謀求生產結果的社會化。”
①《被過分管制的社會》（紐約：自由出版社，且976年），第235頁。
在福利方面，方向的改變導致了最近數十年福利事業的激增，特別是在1964年林頓·約翰遜總統宣布“向貧窮開戰”之後。社會保險、失業保險和直接救濟等“新政”時期實行的計劃，擴及到了新的集團；付款額增加了；增添了醫療照顧、醫療補助、食品券和其他許多計劃。公共住房和城市復興計劃也擴充了。現在總共有數以百計的政府福利和收入轉讓計劃。 1953年，為把零散的福利計劃集中起來，建立了衛生、教育和福利部，開始時預算為二十億美元，不到國防開支的５％。而二十五年後的1978年，它的預算達到一千六百億美元，為陸海空三軍總開支的一倍半。它的預算之大在世界上名列第三，僅次於美國政府的預算和蘇聯政府的預算。該部管轄著一個龐大的王國，滲透到全國的每個角落。國內每一百名僱員中就有一名以上受僱於這個衛生、教育和福利王國，不是直接為該部服務，就是為由該部負責的、但由州或地方政府機構執行的計劃服務。我們大家都受到了其活動的影響。 （1979年底，從衛生、教育和福利部分離出了一個教育部。）
誰也解釋不了下面這樣兩個表面上相互矛盾的現象：一是人們對福利事業激增的後果普遍不滿；一是人們繼續施加壓力要求進一步擴大福利事業。
目標都是崇高的，結果卻令人失望。社會保險開支劇增，政府在財政上陷入了嚴重的困境。公共住房和城市復興計劃不但沒有增加反而減少了提供給窮人的住房。儘管就業人數不斷增加，但接受公共補助的名單卻越來越長。普遍一致的看法是，福利計劃一團糟”，充滿弊端和腐化。全國大部分醫藥費用由政府支付後，病人和醫生卻都抱怨開支劇增，抱怨醫療越來越缺少人情味。在教育方面，隨著聯邦政府乾預的擴大，學生的成績不斷下降（見第六章）。
這些好心的計劃接連遭到失敗，並非偶然，也不單單是因為實施方面的錯誤所造成。其失敗的根本原因在於用惡劣的手段來達到良好的目的。
儘管這些福利計劃失敗了，然而，要求擴大這些計劃的壓力卻有增無減。有人把失敗歸咎於國會在撥款時太小氣，因而呼籲實施更廣泛的計劃。某些計劃的得益者為進一步擴大這些計劃而施加壓力，其中首先就是實施這些福利計劃的大批官僚。
一個吸引人的代替當前福利制度的辦法是，向收入低於法定標準的家庭提供聯邦補助。這個主張得到了具有各種不同政治信仰的個人和集團的廣泛支持。目前已有三位美國總統提出了類似的建議，然而，這種建議在可以預見的將來，似乎難以在政治上付諸實施。
現代福利國家的出現
最早大規模採用福利措施（這些措施現在已被大多數國家所普遍採用）的現代國家，是“鐵面宰相”奧托·馮·俾斯麥統治下的新建立的德意志帝國。在十九世紀八十年代初期，他提出了一個內容廣泛的社會保險方案，向工人提供事故、疾病和老年保險。他的動機是複雜的，一方面是出於對下層群眾的家長式的關心，同時也是狡猾的政治手腕。他的措施是用來破壞當時剛剛出現的社會民主黨的政治吸引力的。
象第一次世界大戰前德國那樣的一個本質上是貴族獨裁的國家（用今天的行話來說就是右派獨裁國家），竟會帶頭採用通常只有社會主義和左派才會採用的措施，似乎是咄咄怪事。但實際上並沒有什麼可奇怪的，即使撇開俾斯麥的政治動機，也是如此。專制主義和社會主義的信徒們都信奉中央集權，信奉靠命令進行統治，而不靠自願合作。他們的分歧在於由誰來統治：是由血統決定的傑出人物來統治，還是由擇優而取的專家來統治。他們都非常真誠地宣稱，他們想要提高“全體大眾”的福利；宣稱他們知道什麼是“公共利益”，而且知道怎樣才能比一般人更好地為其服務。為此，他們都宣揚家長式的哲學。但是，一旦掌權，他們就都會在“全體福利”的幌子下，為其本階級謀利益。
與二十世紀三十年代的社會保險措施更為接近的先例是英國採用的措施。這些措施始於1908年通過的養老金法和1911年的國民保險法。
養老金法規定給予任何年過七十、收入低於規定數額的老年人以周養老金，金額按領取者的收入情況而定。它絕非捐助性質，因此從某種意義上說，是直接救濟，即在英國存在了數百年的濟貧法的延續。然而，正如Ａ． Ｖ．迪塞指出的，這兩者之間存在著根本的區別。養老金被認為是一種權利。用養老金法中的話來說，不能因為領取養老金而“剝奪人們的任何公民權、權利或特權，也不能因此而使人們喪失任何資格”。養老金法頒布五年後，迪塞在評論該法令時寫道：“一個樂善好施的聰明人一定會提出這樣的問題：領取養老金也即救濟金的人依然有權參加下院議員的選舉，這種規定是否將對整個英國有利。”①當時人們提出這樣的問題，誰也不會感到奇怪，但現在如果接受政府的慷慨賜與意味著喪失選舉資格，那就是打著燈籠也不會找到一個有選舉資格的人。這說明我們在福利國家的道路上已經走了多麼遠。
國民保險法是“為了達到兩個目的：第一，給所有受僱於聯合王國的年齡在十六至七十歲之間的人保健康險，即保證他們有錢看病；第二，給受僱於該法令規定的那些部門的人保失業險，即保證他們在失業期間得到補助。”②與養老金不同的是，國民保險法是捐助性質的，它的資金由僱員、雇主和政府共同負擔。
①A． v．迪塞：《關於十九世紀英格蘭法律同輿論的關係的講演》，第2版（倫敦：麥克米倫公司，191業年），第XXXV頁。
②同上，第XXXVI－XXXVll頁。
由於它是捐助性質的，也由於它著眼於防止意外事故，該法令甚至比養老金法還要激進，更離開了以前的做法。迪塞寫道：
根據國民保險法，國家招致了新的、可能是很沉重的負擔。而掙工資的人則得到了新的、很廣泛的收益。 ……在1908年以前，一個人不論貧富，是否為自己的健康保險，完全是每個人自由定奪的問題。他的選擇同他要穿一件黑色上衣還是一件褐色上衣一樣，與國家沒有任何關係。但是，國民保險法到頭來會給國家，也就是給納稅人帶來比英國選民們所預料的要沉重得多的責任。 ……失業保險……實際上是國家承認自己有責任使每一個人免受失業之苦……國民保險法正符合社會主義的理論。它與自由主義，甚至與1865年的激進主義很不協調。 ①美國早期的這些措施，同俾斯麥的措施一樣，表明了貴族統治與社會主義的相近之處。 1904年，溫斯頓·丘吉爾脫離貴族的保守黨，加入了自由黨。他作為勞合·喬治內閣的成員，在製定社會改革的法令方面起了主導作用。改換政黨（後來證明只是暫時的）並不像半個世紀以前那樣，需要改變原則，半個世紀前，自由黨對外實行自由貿易，對內實行自由放任主義。他所提出的社會立法，雖然在範圍和種類上同以前的立法有所不同，但還是繼承了家長式工廠法的傳統。該法令是十九世紀主要在所謂的激進保守黨人②的影響下通過的。這批激進保守黨人有相當一部分來自貴族，浸透著要靠工人的讚同和支持，而不靠強制來照顧工人階級利益的責任感。
①見第100頁註①，第XXXVll－XXXIX頁。
②塞西爾·德賴佛：《激進保守黨》（紐約：牛津大學出版社，1946年）。
可以毫不誇大地說，英國成為今天的樣子更多地要歸功於十九世紀保守黨的原則，而不是卡爾·馬克思和弗里德里希·恩格斯的思想。
無疑，影響羅斯福“新政”的另一樣板是瑞典。瑞典走的是“中間道路”，這是馬奎斯·蔡爾德1936年出版的一本書的名字。瑞典於1915年頒布了強制性的養老金法，該制度的資金來自人們的捐助。規定給予所有年過六十七歲的人以養老金，不論其經濟狀況如何。養老金的數目依個人向該制度捐款多少而定。該制度也得到政府的財政補助。
除養老金和後來的失業保險外，瑞典還大規模地實行工業國有化，興建公共住房以及建立消費者合作社。
福利國家的結局
長期以來被標榜為福利國家的成功典型的英國和瑞典，遇到了愈來愈多的困難，不滿情緒日益增長。
英國感到越來越難以承擔日益增加的財政負擔。稅收成了不滿情緒的主要根源。通貨膨脹更給人們的不滿情緒火上加油（見第九章）。一度成為福利國家桂冠上的明珠而且至今仍被多數英國公眾視為工黨政府的偉績之一的國民保健事業，陷入了越來越嚴重的困境，受到罷工、費用上漲和病人等候時間延長等問題的困擾。越來越多的人轉而依靠私人開業醫生、私人健康保險、私人醫院和私人療養所。儘管私人成份在整個健康事業中仍佔很小部分，但這部分卻正在迅速增長。
英國的失業與通貨膨脹一起增長。政府不得不收回它實現充分就業的許願。最糟糕的是，英國的生產率和實際收入再好也只能算是停滯不前，這使它大大落後於歐洲大陸上的鄰邦。保守黨在1979年選舉中大獲全勝是這種不滿情緒的集中體現。這一勝利是由於瑪格麗特·撒切爾保證徹底改變政府的政策而獲得的。
瑞典的情況比英國好得多。它在兩次大戰中都沒有負擔，從中立地位中的確得到了好處。儘管如此，它近來也經歷了與英國同樣的困難：嚴重的通貨膨脹和失業；高額所得稅使一些最有才能的人移居國外；人們對社會綱領普遍不滿。在這裡，選民也以投票方式表達了他們的意見。 1976年，選民們結束了社會民主黨四十多年的統治，代之以其他政黨的聯合執政。然而，政府的政策並沒有發生根本的變化。
在美國，紐約市是企圖依靠政府規劃來做好事的一個最明顯的例子。紐約是美國最注重福利的城市。按人口計算，紐約市政府的開支比美國其他任何城市都大，為芝加哥的兩倍。我們可以從紐約市長羅伯特·瓦格納1965年的預算演說中看到指導該市活動的基本原則，他說：“我不主張讓財政問題來限制我們應對滿足市民的基本需要承擔的義務。”①瓦格納及其繼任者對市民的“基本需要”作了非常廣義的解釋。但是，更多的金錢、更多的福利計劃、更多的稅收都無濟幹事。它們導致了財政上的災難，不要說瓦格納講的廣泛需要，就連起碼的“人民的基本需要”也未能滿足，只是靠了聯邦政府和紐約州的資助才免於破產。這種資助的代價是紐約市交出了控制自己事物的權力，受到了州和聯邦政府的嚴密監護。
①引自肯·奧萊塔的《金子舖的街道》（紐約：蘭德出版社，1979年），第255頁。
紐約市民自然要把自己遇到的問題歸咎於外界勢力的影響。但是，正如肯·奧雷塔在新近的一本書中寫道的，紐約“並非出於被迫，搞那規模巨大的醫院和市立大學體系，也沒有誰迫使它實行免費教育，無限制地招生，忽視預算的限制，徵收國內最高的賦稅，胡亂借款，向中等收入家庭提供住房補貼，嚴格控制房租，給城市工人以優厚的養老金、工資和其他小恩小惠。”
他諷刺道，“受自由主義的熱忱和財富再分配的理想主義信念的驅使，紐約的官員們幫助把許多稅款和成千上萬個就業機會分配給了紐約以外的地方。”①
①見第103頁註①，第253頁。
值得慶幸的是，紐約市不具有發行鈔票的權力。它不能利用通貨膨脹作為徵稅的手段，這才延遲了災禍的到來。可惜，它並不正視自己的問題，只是向紐約州和聯邦政府求救。
讓我們更加仔細地看看以下幾個例子。
社會保險
美國在聯邦一級的主要福利國家項目是社會保險。它包括對老年、遺屬、殘廢和健康的保險。正如巴里·戈德華特在1964年發現的，一方面，它是一頭任何政治家都不敢碰的聖牛；另一方面，它又是眾矢之的。領取津貼的人抱怨說靠補助金維持不了應有的生活水平。為社會保險納稅的人們則抱怨負擔太重。雇主們抱怨說，在雇主多僱一名工人所花的錢和這個就業工人所得的淨收入之間插進這些稅造成了失業。納稅人抱怨說，這個未備基金的社會保險系統的負擔總額已達數百億美元，即便是目前的高稅率也不能維持很久。這一切抱怨都有其道理。
二十世紀三十年代實行社會保險和失業保險，是為了使工人能夠為自已準備退休金或暫時失業時的補貼，而不必依靠救濟。政府只是補貼那些真正貧窮的人，而且本來打算隨著就業情況的好轉和社會保險事業的普遍開展，逐步取消政府救濟。這兩個計劃開始時規模都很小，但後來卻盲目發展到不可收拾的地步。目前看不出社會保險有取代政府救濟的跡象。在耗資和領取補助的人數方面，二者都空前巨大。 1978年為退休、殘廢、失業、醫療保健和遺屬撫卹支付的社會保險金總共超過一千三百億美元，領取者超過四千萬。 ①四百多億美元的政府救濟發給了一千七百多萬人。
為把討論限制在可以控制的範圍內，這一節的探討將僅限於社會保險的主要部分，即對老年人和遺屬的補貼上。他們得到的津貼幾乎佔整個福利開支的三分之二，人數佔領取福利金總人數的四分之三。下一節再討論政府救濟計劃。
社會保險法於本世紀三十年代通過，自那時以來，社會保險事業便貼著假標籤，通過騙人的廣告宣傳，被到處推銷。如果是一家私營企業進行這種騙人的宣傳活動，無疑會遭到聯邦貿易委員會的斥責。
一直到1977年，在一本題為《大眾社會保險》的未署名的衛生、教育和福利部發行了上百萬份的小冊子上，年復一年刊載有這樣一段耐人尋味的話：“社會保險的基本思想很簡單；就是在就業期間，雇主、僱員和自僱人員支付社會保險金，用這些錢設立特殊的信託基金。當工人由於退休、殘廢或死亡而沒有收入或減少了收入時，將按月給予一定的、以在某種程度上彌補家庭收入的減少。”②
①這些數字只包括老年、遺屬和傷殘衛生保險以及州失業保險，不包括鐵路公司和政府僱員的退休金、退伍軍人津貼和工人撫卹金，這些被看作是自願就業合同製下的補償費的一部分。
②社會保險署：《你的社會保險》，衛生、教育和福利部第（SSA）77－10035（1977年6月）號出版物，第24頁。我們所見到的這本小冊子的最早版本是1969年版，不過我們猜想這小冊子最初發行的日期還要早好多年。在1978年2月版裡，字句作了改動，那時，關於“信託基金”起重要作用的神話已被看穿了。
修改後的版本寫道：“社會保險的基本思想是簡單的，在有工作的年代裡，僱員、雇主和自由職業者捐助社會保險費。這錢只用於支付三千三百多萬受益人的福利津貼和這個計劃的管理費用。當今天的工人的收入終止或因退休、死亡或傷殘而減少時，將用當初從事被保險的職業和自由職業的人捐助的資金支付福利津貼。這些福利津貼將彌補有關家庭的收入損失。”
這肯定是一種更站得住腳的說法，不過它仍然把“賦稅”稱作“捐款”。當我們最初發現這一改動時，我們曾認為它可能是我們進行批判的結果。我們在1971年的《新聞周刊》上曾發表過批評文章，而且同年與前衛生、教育和福利部部長威爾伯·Ｊ·科恩進行辯論時重複了這一批評。然而，過了六年才作此改動，否定了我們的猜想。
以下是奧韋爾（譯註：奧韋爾是美國社會黨人布萊爾的筆名，下文《一九八四年》一書的作者。）的矛盾觀念。
工資稅被稱為“捐款”（或像該黨在《一九八四年》那本書中說的，“強制即自願”①）。
在人們的想像中，信託基金似乎發揮了重要作用。事實上，它們的數目向來很少（1978年6月，老年和遺願保險基金為三百二十億美元，按當時的支出情況，不足半年之用），而且，只是政府的一個機構答應向另一機構付款。當前按社會保險法已經答應給退休或尚未退休的人的養老金的總值，已達數万億美元。要證明小冊子的話正確，就需要這樣數目的信託基金（用奧韋爾的話說，“少即多”）。
人們得到的印像是，工人的“福利”是靠自己的“捐款”來支付的。實際上，支付給退休工人、退休工人家屬和工人遺屬的福利金，是從就業工人那裡徵收的稅款。根本就沒有設立真正的信託基金（“我即你”）。
今天納稅的工人從信託基金那裡得不到保證，他們退休時將得到福利。任何保證都取決於未來的納稅人，要看他們是否願意為現在的納稅人許諾給自己的津貼納稅。這種單方面的“隔代契約”被強加給一代代的人，不管他們是否同意。這與“信託基金”是兩碼事，倒不如說更像一封連鎖信。
現在發行的衛生、教育和福利部的小冊子還說：“在美國，每十名就業者中有九名為自己和家庭掙得社會保險計劃的保障。”②
①喬治·奧韋爾：《一九八四年》（紐約：哈考特·布雷斯公司，1949年）。
②社會保險署：《你的社會保險》，衛生、教育和福利部第（SSA）79-10035（1979年1月）號出版物，第5頁。這句話在1973年作了修改，“正在掙得的”改成了“目前正在積累的”。
更為矛盾的是：現在每十名就業者中，有九名在為非就業者的津貼納稅。向私人養老金機構捐款的人可以說是在為自己“掙取”保障。而向政府機構納稅的人則不能說是在為自己和家庭“掙取”保障。他只是在政治意義上“掙取”保障，即滿足政府的一定要求以取得享受福利的資格。現在接受補助的人們所得到的，要比他們自己繳納的稅和別人為他們繳納的稅的總值高得多。而許諾給現在繳納社會保險稅的年青人的，要比他們將要繳納的稅和別人將為他們繳納的稅的總額少得多。
社會保險並不是一種交多少錢就能拿到多少津貼的保險計劃。甚至它的最堅決的支持者也承認，“個人所捐的錢（即工資稅）與他所得到的津貼之間幾乎沒有什麼關係。”①社會保險不如說是一種特殊的稅和一種特殊的轉移開支計劃的混合體。
①J.A.皮什曼、H． J、阿倫和M． K．陶西格：《社會保險：改革的前景》（美國首都華盛頓：布魯金斯學會，1968年）。
有意思的是，我們從未遇到過任何一個人，不論其政治傾向如何，會替稅收制度或福利制度本身辯護。如果把這兩種制度分開來考慮，哪種制度也不會被人們採納。
至於福利方面的賦稅，雖然最近作了一些小改小革（即根據收入情況給予回扣），但仍然是對所有等級的工資按統一比率徵稅。因而這是一種累退稅，低收入者負擔最重，是對工作徵收的稅，使雇主不想僱用工人，人們不想找工作。
至於津貼的安排，它既不由領取者所付的錢數來決定，也不由他的收入情況來決定，既不能公平地償還原先所付的錢，也不能有效地幫助貧困者。在所付的稅款和所得到的津貼之間雖然也有某種聯繫，然而它最多不過是一塊遮羞布，以使人們能大言不慚地把這種結合叫做“保險”。一個人能夠得到多少津貼完全取決於各種偶然因素。如果他恰好在保了險的行業工作，他可得到津貼；如果他恰好在一個沒有保險的行業工作，他就得不到津貼。如果他在一個保了險的行業中乾的時間不長，不管他多麼貧困，也是什麼也得不到。而一位從不工作的婦女，如果她是一位可以享受最高津貼的人的妻子或未亡人的話，那她得到的津貼會和一位同她情況相同的勞動婦女除工資外得到的津貼相等。一位年過六十五歲的人，如果決定去幹活，而且每年掙得中等以上的收入，那他不僅得不到津貼，再倒霉的是，還要額外納稅——想來是為了補償那沒有支付的津貼。這種事例舉不勝舉。
人們普遍認為，社會保險計劃是“新政”所取得的最偉大的成就之一，該計劃把一種人們不能接受的賦稅和一種人們不能接受的補貼方法結合在一起。我們很難想像有哪個異想天開的計劃能比這個計劃取得更大的成功。
縱觀社會保險方面的各種文章和書籍，我們對那些用來為該計劃辯護的論證感到震驚。一些不會對自己的孩子、朋友或同事撒謊的人，一些在日常的私人交往中最讓人信得過的人，竟然會在社會保險這一問題上宣傳錯誤的觀點。他們的才智和對相反觀點的揭露，使人難以相信他們在進行這種宣傳時，是出於無意和無知。他們顯然把自己看作是社會的精華，最知道什麼對別人有益，認為有責任和義務去說服選民為那些會對他們有益的法律投票，為此，即使欺騙他們也在所不惜。
長期以來，社會保險計劃的財政困難是由一個簡單的事實造成的：領取福利津貼的人數，比可以為福利津貼納稅的人數增長得快，而且今後還將更快。 1950年，每一個領取福利津貼的人，有十七個人為其納稅；到1970年只剩下了三人為其納稅；如果目前這種趨勢繼續下去的話，到二十一世紀初，最多將只有兩人為其納稅。
上述情況表明，社會保險計劃把收入從青年人那裡轉移給了老年人。從整個歷史來看，這種轉移在某種程度上早已存在了，以往青年人總是供養他們的父母或其他上了年紀的親屬。的確，在許多像印度那樣有著很高死嬰率的貧窮國家。養兒防老是造成高出生率和大家庭的主要原因。社會保險和早先供養父母的習慣的區別在於，社會保險是強制性的非個人的事情，而供養父母則是自己願意的個人私事。道義的責任是個人而不是社會的事情。孩子照顧自己的父母是出於愛或責任感。現在，他們為供養別人的父母解囊是由於受到政府的強制和出於恐懼。早先的那種轉移加強家庭的紐帶，而強制的轉移則削弱這種紐帶。
除了從青年人向老年人的這種轉移，社會保險還包括從不那麼富裕者向比較富裕者的轉移。福利津貼的發放確實是偏於照顧工資較低的人。然而，這種照顧被另外一種情況大大地抵消了。窮人家的子弟開始工作因而開始納稅的年齡都比較早；而富人家的子弟則晚得多。另一方面，就生命週期而言，低收入者的壽命平均比高收入者的壽命短。結果，窮人納稅的年頭比富人長，領取福利津貼的年頭比富人短，而這一切都是為了幫助窮人。
社會保險的其他一些特徵更加強了這種反常的效果。福利津貼領取者的其他收入越高，從所得稅中扣除的福利額就越大。對於年齡在六十五至七十二歲（1982年將改為七十歲）之間的老人，發給的津貼數額完全取決於他在那些年的工資收入，而不看其他方面的收入——有一百萬美元的股息收入也不妨礙領取社會保險津貼；而年薪超過四千五百美元的人，卻要為他所得的每兩美元收入損失一美元的津貼。 ①
總而言之，社會保險是“董事法規”在起作用的極好範例，即“公共開支是為了中等階級的基本福利，而作為公共開支來源的賦稅則主要由窮人和富人來負擔。”②
①約翰·A．布里頓：《用於社會保險的工資稅》（美國首都華盛頓：布魯金斯學會，1972年）。
②喬治.J.施蒂格勒：《重新分配公共收入的董事法則》，載《法律和經濟學雜誌》。第13卷（1970年4月），第1頁。
政府補助
討論“一團糟的福利”可以比討論社會保險簡單得多，因為人們在這個問題上看法比較一致。我們現行的福利制度的弊病已被廣泛地認識到了。儘管富裕程度在增長，但領取救濟金的人數也在增加。龐大的官僚機構主要忙於來往公文的處理，而不是真正為人民幹事。人們一旦靠上救濟，就很難脫離救濟金而生活。國家日益分化為兩類公民，一類人領取救濟，另一類人為救濟出錢。那些領取救濟的人就不想再掙錢了。救濟金在國內各個不同的地方差異很大，這鼓勵了人們從南方和農村地區向北方特別是城市中心移居。儘管經濟情況可能相同，但是，正在接受救濟或受到過救濟的人與沒有受過救濟的人（即所謂窮工人）卻往往受到政府的不同對待。貪污腐化和欺詐行賄，以及大事報導的福利“皇后”駕著用多種救濟券買來的高級轎車到處周遊的新聞，一次又一次地激起公眾的憤怒。
在對福利計劃的抱怨增加的同時，受埋怨的福利計劃的數目卻在不斷增加。已經通過的幫助窮人的聯邦計劃，烏七八糟地有一百多個。其中主要的計劃有社會保險、失業保險、對老年人的醫療照顧、對窮人的醫療補助、對有子女家庭的補助、保險收入補助、食品券；還有大多數人未聽說過的無數小計劃，如對古巴難民的援助、對婦女、嬰兒和兒童的營養補助、對嬰兒的特別照顧方案、房租補助、城市滅鼠方案、綜合治療血友病中心等等。許多計劃是重疊的，有些設法得到多項福利補助的家庭，其最後的收入肯定要比全國平均收入還高。而另一些家庭或則由於行動得慢了些，或則由於不太關心這種事，往往申請不到補助來減輕他們真正的貧困。然而，每項計劃都需要有官僚機構去管理。
社會保險每年耗資一千三百多億美元，除此之外每年還要在這些福利計劃上開支大約九百億美元（十倍於1960年的開支）。這顯然是太多了。 1978年的所謂貧困線是：一個非農業的四口之家的年收入在七千美元以下。據人口普查估計，當時大約有兩千五百萬人生活在貧困線以下的家庭中。這是個粗略的過高的估計，因為它僅僅根據工資收入來劃線，全然忽略了其他方面的收入，如房產、花園、食品券、醫療補助、公共住房。有些研究報告認為，算上這些收入的話，“人口普查”的數字可以減少一半或四分之三。 ①但是，即使根據人口普查的估計數字來計算，福利計劃的開支分給每個貧困線以下的人，也合三千五百美元左右，分給每個四口之家合一萬四千美元左右。約為貧困線水平的兩倍。如果這些福利資金確實都花在“窮人”身上，就不會還有窮人，至少他們也可以舒服地過富裕的生活了。
①看馬丁.安德森：《福利》（加利福尼亞州斯坦福：斯坦福大學胡佛學會，1978年），第1章，該章非常精闢地討論了有關貧窮狀況的估計數字。
顯然，大部分福利開支沒有用在窮人身上。其中有些被行政開支挪用，以優厚的薪金維持一個龐大的官僚機構。有些到了那些絕不能被認為是窮人的手中。這些人中間有領取食品券或其他補助的大學生，有收入相當不錯而又領取住房補貼和其他各種我們想像不到的補貼的家庭。還有些則到了騙取福利金的人手中。
我們有必要在這些福利計劃上多費些口舌。同領取社會保險津貼的人們不同，靠這一巨額福利款項補助的人們的平均收入，可能比為補助他們而納稅的人們的低，不過即使這一點也很難確定。正如馬丁·安德森所說：
“我們的福利計劃可能效率很低，弊病很多，管理質量很差。有些計劃彼此重疊，福利金的分配很不公平，而且沒有能夠在物質上刺激人們去工作。但是，如果我們倒退一步，按照以下兩個基本標準來考查各色各樣的福利計劃，情況就大不一樣了。這兩個標準是：福利計劃服務的對象之廣泛和人們得到的服務之全面。按這兩個標準衡量，我們的福利制度是輝煌的成就。”①
①見第111頁註①，第39頁。
住房補助
政府提供住房的計劃在“新政”年代初始之時規模不大，後來迅速擴大。 1965年新設立了一個部，即住房和城市發展部。該部現有近兩萬名僱員，每年開支一百億美元以上。聯邦住房計劃得到各州和市政府計劃的補充，特別是在紐約州和紐約市得到了大力補充。開始實行該計劃時，政府只是為低收入家庭建造住房。戰後，又增添了城市復興計劃。許多地區擴大了住房計劃，向“中等收入的”家庭也提供公共住房。最近，又增加了“房租補貼”計劃，政府為租賃私人住房提供房租補貼。
按最初的目標來看，這些計劃顯然是失敗了。遭到破壞的住房，比建造起來的住房要多。住在享有房租補貼的公寓裡的家庭，得到了好處。而那些由於自己的住房毀壞，無處棲身而被迫遷入更差的住宅的人家，住房情況則有所惡化。今天美國的住房和分配情況勝於公共住房計劃開始實行之日，然而，這全賴私人企業之力，跟政府補貼沒有多大關係。
公共住房常常淪為貧民窟和犯罪特別是青少年犯罪的溫床。最明顯的例子是聖路易斯的普魯特·艾戈公共住房工程。該工程是一個佔地五十三英畝的巨大的公寓群。其設計曾榮獲建築獎。然而，它已損壞得如此嚴重，以至不得不炸掉它的一部分。那時節，它的兩千個單元中只有六百個住了人。人們說，它看上去像是個發生過巷戰的地方。
1968年遊歷洛杉機市瓦茨區時遇到的一件事，我們至今記憶猶新。陪同我們參觀的是一位管理完善的自助工程的負責人。該工程是由工會倡議的。當我們讚揚這一地區的一些公寓時，他氣憤地打斷了我們的話，說：“瓦茨區最讓人頭疼的問題正是那些公共住宅。”他接著又說：“你怎麼能指望那些住在完全由破裂家庭組成的開發區裡、幾乎完全靠福利救濟為生的年輕人，養成良好的品德呢？”他還慨嘆開發區對少年犯罪和附近學校產生的不良影響。那些學校的孩子很多都來自破裂的家庭。
最近，我們從紐約南布朗克斯的一個叫做“血汗資本”住房工程的領導人那裡聽到了類似的議論。該地區看上去像是被轟炸過的城市。許多建築由於房租控製而被拋棄，另一些則毀於暴亂。 “血汗資本”團體同政府商定，他們依靠自己的力量修復那些被廢棄的住房，修好後，所有權歸私人所有。開始時，他們從外界只得到少數私人捐款的支援，最近，也從政府那裡得到一些幫助。
當我們問他人們為什麼不直接搬進公共住宅而費這麼大的力氣去修復舊房時，他作了我們在洛杉磯聽到的同樣的回答，不過又添了一句說，建造並擁有自己的住宅會使參加這一工程的人具有一種自豪感，這會使他們精心維修住宅。
“血汗資本”團體得到的政府援助，一部分是工人的勞務。這些工人根據綜合就業訓練法由政府支付工資，被派到各種不同的公共工程去接受訓練，以便獲得技能後能在私人企業中就業。當我們問他，“血汗資本”團體是願意讓綜合就業訓練法僱用的工人來幫忙，還是寧願得到支付給工人的錢時，他毫不猶豫地回答說寧願得到錢。總之，人們在這種自助工程上表現的自力更生精神和乾勁與他們在公共住宅工程上表現的那種明顯的冷漠、無謂和厭倦情緒形成了鮮明的對照。看到這些是令人鼓舞的。
紐約市實施的據說可以防止“中等收入家庭”逃離城市的住房補貼計劃，情景大不一樣。寬敞豪華的公寓以補貼的方式租給那些只有在極寬裕的意義上才算得上是“中等收入”的家庭。對每套公寓的補貼平均每月在二百美元以上。 “董事法規”又在起作用。
城市復興計劃旨在消滅貧民窟——“城市枯萎病”。對於需要重建的地段，政府出錢徵用和清除，清理了的地皮大多以人為的低價供私人開發者利用。城市復興計劃“要拆遷四座住宅，才能建造一座住宅，拆遷的大都是黑人居住的房屋，而建造好的房屋大都供中等或上等收入的白人家庭居住。”①原先的住戶被迫遷移到其他地方，常常又使新的地段害“枯萎病”。某些批評者把城市復興計劃稱為“貧民窟遷移計劃”和“黑人遷移計劃”，倒是名副其實的。
公共住宅和城市復興計劃的主要受益者並不是窮人，而是某些房地產主（他們的財產被政府徵購來建造公共住房或者其財產正好位於要重建的地段）、中等和上等收入的家庭（它們能在高價公寓中或者在那些常是靠拆除低租房子重新蓋起的市內公寓中找到住房）、市區商業中心的開發者和占有者以及能夠利用城市復興計劃改善自己附近環境的大學和教會等公共機構。
正如《華爾街日報》最近的一篇社論指出的那樣：
“聯邦貿易委員會考察了政府的住宅政策，發現這些政策並非完全出於利他主義的目的。該委員會的一份政策簡報發現，聯邦住房政策的主要推動者似乎是那些靠蓋房發財的人，如承包商、銀行家、工會、建築材料商等。一旦住宅建成後，政府和上述各色各樣的'贊助人'就對它不那麼感興趣了。因此，聯邦貿易委員會常常聽到人們抱怨住宅的質量，指責根據聯邦計劃建造的房子屋頂漏水，管道不足和地基不牢等等。”②
①見第111頁註①第91頁；根據他早先的一本書：《聯邦推土機：關於城市重建的分析批判，1949-1962年》（馬薩諸塞州坎布里奇：麻省理工學院出版社，1964年）。
②《聯邦貿易委員會揭露住房和城市發展部》，載《華爾街日報》，1979年3月21日，第22頁。
另外，由於政府實行房租管制等措施，即使不是由於故意毀壞，一些低價出租的住宅也因無人修繕而日益破舊。
醫療照顧
醫藥是政府在最近一個時期擴大其作用的一塊福利陣地。在公共衛生（環境衛生、傳染病等）以及提供醫院設施方面，州和地方政府長期以來一直在發揮作用，聯邦政府也在較小程度上發揮著作用。另外，聯邦政府還為現役軍人和退伍軍人提供醫療照顧。但直至1960年，政府用在人民保健事業方面（即不包括現役軍人和退伍軍人）的開支仍然不到五十億美元，只佔國民收入的１％強。自1965年實施醫療照顧方案和醫療補助方案後，政府在保健事業方面的開支迅速增加，1977年達到六百八十億美元，約佔國民收入的4.5％。政府在全國醫療總開支中所佔的份額幾乎翻了一番，從1960年的25％增加到1977年的42％。然而，要求政府起更大作用的呼聲仍然越來越大。卡特總統已對實施國民健康保險計劃表示贊同，但限於財力，只能以有限的方式來搞。參議員愛德華·Ｍ·肯尼迪沒有這種顧慮，他主張立即通過法律由政府對全國公民的保健負完全責任。
政府在醫療上的額外開支與私人健康保險的開支齊頭並進。從1965年到1977年，醫療費用在國民收入中所佔的份額增長了一倍。醫療設施也增加了，但費用沒有增加得那麼快。其必然結果是醫藥費和醫生以及其它提供醫療服務的人員的收入猛增。
為解決這一問題，政府曾試圖管理醫療服務並壓低醫生和醫院的收費。這是它應當做的事。政府既然花的是納稅人的錢，自當關心花了錢得到了多少好處：這叫作出資者做主。如果目前的趨勢繼續下去的話，其最終結果不可避免地會是醫療社會化。
國民健康保險是使人產生誤解的另一個例子。國民健康保險不同於私人保險：在你所交的錢與你可能得到的福利總額之間沒有聯繫。另外，國民健康保險並不是為了給“國民的健康”（一個毫無意義的詞）保險，而是為本國居民提供醫療服務。它的倡議者所提倡的實際上是社會化的醫療制度。著名的瑞典醫學教授、瑞典一家大醫院的內科主任根納·俾奧克博士曾寫道：
“幾千年來的行醫過程是病人作為醫生的顧客和雇主。今天，國家以這樣那樣的形式自命為雇主，要由它來規定醫生工作的框框。這些框框可能不會——最後一定不會——限於工作小時、薪金和藥品的規格；它們可能影響病人和醫生的所有關係。……如果今天不打這一仗並取得勝利，明天就沒有仗可打了。”①
①引自一篇未出版的論文《如何在社會主義國家當大夫》，1976年作於芝加哥大學。
美國提倡醫療社會化的人們，為了使其事業名正言順，過去總是引用英國，最近總是引用加拿大的例子作為成功的樣板。加拿大最近才實行醫療社會化，還不能對它下結論，因為新掃帚總是掃得特別乾淨，但它現在已經出現了困難。美國的國家衛生局已經建立了三十多年，對其作用我們現在完全可以下一結論了。毫無疑問，這就是為什麼加拿大被舉出來代替英國作為樣板的原因。英國醫生馬克斯·甘蒙博士用了五年時間研究國家衛生局。他在1976年12月提出的一份報告中寫道：“（國家衛生局）實際上使全國所有醫療服務都由中央政府提供資金，由中央政府進行控制。在過去二百年中發展起來的民間醫療事業幾乎已完全被消滅。現行的強制性醫療制度經過改組實際上已成為普遍的醫療制度。”