第26章 三、印度民主綜合症：“散、軟、短、泛、粹”
了解印度這麼一個與中國起點類似的國家很有好處，它可以幫助我們了解發展中國家採用西方政治制度容易產生的一些典型問題。印度具有西方民主制度的一切特徵，如多黨制、議會制、三權分立、言論自由、一人一票，但這個制度的品質非常之低。其實，印度民主從一開始就是一種有諸多缺陷的民主，從1947年獨立到今天的絕大部分時間內，都是印度國大黨執政，而尼赫魯家族幾乎一直把持著國大黨內的核心事務。從當年的尼赫魯執政到今天的索尼亞·甘地“垂簾聽政”，這種幾十年一貫制的“家天下”，本身就反映了印度文化和歷史給印度民主制度留下的烙印。不僅國大黨這樣，印度許多地方黨派也是“子承父業”的家族政治，家族政治在印度乃至在整個南亞地區，如巴基斯坦和孟加拉，都很普遍。
印度民主品質可以用“散、軟、短、泛、粹”五個字來概括：實際上這五個特點也是發展中國家採用西方民主模式產生的普遍問題。
第一是“散”。有民主而無集中，黨爭激烈，不同地區、不同宗教、不同民族、不同派別、不同種姓都提出自己的利益訴求，而政府無力整合這些不同的利益訴求，從而導致目標失範、國家一盤散沙的局面。印度民主的演變主要受到西方民主話語的影響，這種話語把民主本身視為目的，而非實現良政的手段，而民主又被簡化為程序民主，正確的程序本身就能產生正義和良政。在這種思潮的影響下，印度政治的重點是放在大鳴大放，一人一票，反對黨為反對而反對，執政黨的政策難以貫徹，結果連改造貧民窟這麼一個簡單的問題，都很難達成社會共識，即使達成共識，也很難執行：一個政黨要“消除”貧民窟，另一個政黨就找出各種理由來反對，或者抽象支持，具體否定，結果貧民窟越來越多。這種黨爭浪費了大量資源，使印度人民的整體利益嚴重受損，前面提到的印度政府五年時間內才完成了孟買6 000套超低水平的貧民窟改造，就是一個例子。發達國家在實行一人一票之前已經實現了現代化，現在又比發展中國家享有多幾十倍的人均資源，還有龐大的中產階級來維繫社會穩定，所以它今天可以耐得住這種空耗，而對於一個像印度這樣的發展中國家，這種空耗意味著現代化目標遙遙無期，最後還是百姓遭殃。
第二個特點是“軟”。如果說中國有一個現代化導向的“強政府”，而印度則有一個目標無法集中的“軟政府”。經濟學家繆爾達爾曾在其名著《亞洲的戲劇》中使用了“軟政府”這個概念，他指出：即便印度這樣的南亞國家製定了詳盡的經濟計劃，其實施計劃的能力也是非常弱的，因為它們的政府是“軟政府”。比方說，印度早在1950年代便提出了要控制增長過快的人口，但時至今日仍未能有效地執行這一政策。當年英迪拉·甘地領導的國大黨曾推動過比較強硬的人口政策，但國大黨很快就在大選中失利。這之後，政客們就再也不敢提人口控制，誰提計劃生育，就等於放棄選票，而人口增長控制不住，印度就很難解決廣泛存在的赤貧問題。相比之下，中國在1970年代末才開始實行計劃生育政策，人口增長過快的趨勢便迅速得到了控制。
從戰後發展中國家經濟發展的經驗來看，如果沒有一個比較中性強勢的政府來整合不同的利益訴求，衝破各種“既得利益”的阻擾，確定各種任務的輕重緩急，就很難邁開現代化的步伐。中國道路的特點是在人口增長大致得到控制的條件下，把通過發展來減少貧困作為硬道理，並有重點地在一些領域內先取得突破，最終帶動經濟和社會的整體進步，而印度政府沒有這種能力。
印度的《勞工法》也是這個情況。沒有哪位政客敢碰《勞工法》，也沒有哪個政府敢於關閉效率低下的工廠，這是印度吸引外資大大少於中國的一個主要原因。這又使人聯想到法治的問題，一般說來，法治一定是好事，但在印度的特定環境下，這又構成了印度的某種包袱。因為印度有許多幾十年前製定的法律，早已不合時宜，但要改動則非常困難。印度《勞工法》是一個體系，包括了40多項不同的法律，其中有1926年的工會法和1947年的勞動爭議解決法，公司要解僱工人非常困難。這樣的法律看似保護了工人的利益，但實際上阻礙了投資，減少了就業機會。而這樣的法律要修改的話，程序非常複雜。 2008年孟買恐怖主義襲擊也暴露出印度法治方面的問題，根據印度憲法，治安屬於邦政府的管轄範圍，中央政府不得乾預，而反恐的精銳部隊又屬於中央政府管轄，這種複雜的關係是造成反恐鬥爭乏力的一個主要原因。
第三個特點是“短”。由於印度民主體製品質不高，政府考慮的問題大都是短期的，以爭取選票為最大考量，而印度人民的整體利益和長遠利益很容易被犧牲掉。比方說，孟買是印度的經濟、金融和文化中心，但孟買的基礎設施嚴重落後，成了印度經濟發展的一個瓶頸，改造孟買的基礎設施需要大量的資金，可是孟買所在的馬哈拉施特拉邦的政府，其票源主要在該邦的農村地區，而非孟買（這個邦的人口近一億，而孟買人口只佔該邦的七分之一），它更願意把有限的資金，作為贏得選票的資源，投向選民多的農村。像中國那樣從整個國家現代化的整體目標出發，進行理性的、長遠的佈局，讓條件比較好的沿海地區先走一步，把財富盡快地創造出來，然後中央再通過稅收、對口援助、產業梯度轉移等措施來幫助落後地區，進而帶動整個國家的發展，在印度就很難做到。據說印度總理辛格曾認為旁遮普邦的農民教育程度和耕作水平高於比哈爾邦的農民，應該優先幫助旁澤普邦農民發展起來，然後再來幫助比較貧困的比哈爾邦農民，但這樣的建議在印度就很難通過，結果就是大家都耗著，繼續各自的短期行為。
第四個特點是“泛”，這裡主要指泛政治化。用中國話說，在印度很難“實事求是”地討論和解決問題。以2008年孟買恐怖主義襲擊為例，印度政壇兩個大黨（國大黨和人民黨）居然無法共同對敵，而是很快陷入黨爭。印度穆斯林一般是國大黨的主要票源，所以國大黨總是強調印度的穆斯林是溫和的穆斯林，與恐怖主義無關，而人民黨代表了印度教的主流，經常指責印度穆斯林是伊斯蘭恐怖主義的幫兇，總在批評國大黨反恐乏力。這種黨爭使普通印度民眾深感失望。印度遭受過很多恐怖主義的襲擊，過去人們大都責怪巴基斯坦，但2008年的那次襲擊使更多的人把矛頭指向了印度自己政客的無能。不過從我實地訪問的觀察來看，這種對政客的批評主要還是局限在會講英語的印度中產階級，因為這次恐怖主義襲擊直接影響了他們的生活，但這些人佔印度人口的比例還很小，他們在印度各種英語媒體上不停地批評印度政客，在電視上不停地辯論如何解決恐怖主義威脅，如何使印度的官員真正不再渾渾噩噩，但印度官員根本不參加這種辯論。我看印度中產階級也很無奈，因為他們人數少，參加投票的也少，即使投了票，也影響不了政局，而政客還是照樣可以繼續忽悠廣大底層的民眾。
另外一個典型的泛政治化的例子就是2006年孟買火車爆炸案發生後的調查：印度的安全部門決定展開調查，但這個調查過程很快就被泛政治化了。調查組的一位官員這樣抱怨：你去穆斯林居住區調查，這兒的人馬上就動員起來，譴責這是針對穆斯林人的陰謀。你去印度教徒居住區調查，那裡的人又馬上組織起來，指責你搞針對印度教徒的陰謀。其實兩個教派的極端主義分子都搞恐怖主義活動，但由於泛政治化，使得政府的調查活動很難順利進行，結果被犧牲掉的是孟買和印度的整體利益。
最後一個特點就是“粹”，即民粹主義盛行。印度知名學者蘇尼爾·基爾納尼（Sunil Khilnani）在《作為理念的印度》一書中描繪過印度民主品質的演變，他說：尼赫魯時期（1947—1975）印度民主還大致上維持了一種上層精英民主，政府還可以對國家的未來製定一些比較長期的規劃。但從1970年代中期開始，隨著國大黨執政地位動搖，國大黨為了擴大票源，越來越轉向動員下層民眾參加投票，結果帶動了整個印度的民主體制朝著民粹主義方向發展。為了獲得選票，政客們打族群牌、宗教牌、種姓牌、地區牌，使印度的政治日益宗教化、種姓化、地區化，這是一種可怕的趨勢，導致族群、宗教、種姓、地區等各種矛盾更加複雜和尖銳，導致政府對社會的整合能力銳減。宗教勢力坐大，民粹主義囂張，今天的印度是一個分裂的社會，各種宗教、種姓、社群的衝突常年不斷。印度本來就是宗教、民族、語言差異最大的國家之一，印度政治制度不是去謀求大家的共性，而是強調大家的個性。結果是社會嚴重失序，其中尤以印度教派和穆斯林教派的衝突最大，雙方幾乎每年都會發生大規模的衝突，雙方針對對方的恐怖主義行為也很多。
1970年代中期開始的民粹政治，也導致印度底層的選民數量大增。西方民主假設每個人都是擁有獨立意志的選民，可以作出獨立的政治選擇，但印度的情況不是這樣（其他第三世界國家情況也類似）。由於目不識丁的窮人眾多，腐敗政客只要稍施小恩小惠，就可以操縱選舉結果。許多選民連政黨和政客的名字都不認識，選舉機構只好用各種易識的圖案來代表，這些選民也是最容易被欺騙的。印度掃盲進展緩慢也與印度民主制度的特性有關，很多政客不熱心掃盲，對他們來說，文盲越多，越容易被操縱。 2004年大選就是一個例子，當時執政的印度人民黨在內政外交上都有一些成績，但是被選了下去，那次選舉的投票率只有55%，國大黨走民粹主義路線，動員了底層民眾，重新奪回了政權。底層選民往往對國家的整體利益了解很少，其手中的選票也基本上被地方有錢有勢的人掌控，然後稀里糊塗地把自己的票投給那些投機政客。
印度過去十來年經濟發展還比較快。印度學者自己的解釋是：如果中國是強勢政府推動的現代化模式，印度模式就是盡量繞開政府來發展經濟的模式。印度學者開玩笑說：我們有兩個行業發展最快，一個是電信產業，另一個是選美產業，為什麼這兩個產業發展得快？因為它們崛起的時候政府還沒有這方面的規定，等到政府來管了，它們大概也要完蛋了。印度一些產業能夠繞過政府，繞過落後的基礎設施，在體制薄弱的地方生長和發展，表明印度工商界逐漸摸索出了一些應對印度政治體制缺陷的辦法。政府現在也面臨著改革的巨大壓力，這些力量都會使印度的經濟進一步發展，使其政治制度某些方面得到改進，畢竟西方國家自己的發展過程往往也是這樣數百年一路磨合下來的。但我認為要靠這種模式來赶超中國和西方，則非常之難。
印度不少私營企業很有創業精神和發展潛力，取得了不俗的成績，這使一些印度學者和官員經常談論“跨越式”發展，希望能夠“跨越”製造業，直接進入服務業，創造印度現代化的奇蹟。只要仔細看一下印度發展得比較快的產業，如外包服務、軟件等，其服務對象主要都是外國客戶，而非本國的客戶。在與印度學者討論的時候，我很坦率地談過我的看法：根據我的研究，（一）還沒有發現一個發展中國家能夠通過普選而實現現代化；（二）還沒有發現一個發展中國家可以通過“軟政府”而實現現代化；（三）還沒有發現一個大、中型的發展中國家可以跳過製造業而通過直接發展服務業來實現現代化。
2008年年初，我和一位印度學者曾應邀在布魯塞爾作了一個關於中印崛起的講座，我和他分別介紹了中國和印度的崛起及其對歐洲的影響。這位印度教授承認歐盟和中國的戰略對話已經有相當的深度，因為中國的經濟規模比印度大很多，他說：“印度還沒有達到中國的水平，中國是奧運會級別的，印度只是英聯邦運動會級別的。”其實，印度連主辦英聯邦運動會都有點力不從心。本書截稿時正值英聯邦運動會開幕前夕，但新德里主體育館天橋坍塌、運動員村污穢骯髒、工程貪腐弊案叢生。加拿大《國家郵報》乾脆以一組漫畫替代了評論：第一幅漫畫中，一名羽毛球運動員揮舞球拍，但打的不是羽毛球，而是蟑螂；第二幅漫畫描繪的是運動員村里骯髒的伙食；第三幅漫畫中，一名外國運動員拖著行李拼命奔跑，一邊跑一邊喊“趕緊離開這鬼地方”。英國《金融時報》也載文感嘆：“一場萬眾矚目的體育盛事被印度準備得一塌糊塗，這似乎能很好地解釋為何四十年前印度的GDP水平與中國處於同一起跑線上，而今卻被中國遠遠地甩在後面。”說到底，民主制度只是一種手段，它最終要落實到國家的治理水平。迄今為止，中國的國家治理水平要遠遠好於印度。中國作為一個“文明型國家”的崛起，其伴隨而來的影響力，在廣度、深度和力度上，都是印度所望塵莫及的。
當然，印度品質低下的民主制度雖然影響了民生的改善和國家的崛起，但是除了印度的精英階層外，印度底層的貧民百姓似乎並不十分介意。印度貧民窟這麼惡劣的生活條件，放在中國早會引來十場革命了，但在種姓制度根深蒂固的印度不會有這種革命，因為底層的人認命的多於造反的。強大的宗教勢力，使得底層民眾有很強的宿命感，他們不願攀比，也不思進取。從另一個角度看，由於印度民族複雜、語言眾多、宗教狂熱，而民主制度的相對包容性，保證了印度這個國家能夠統一地存在到今天。如果不是這種民主制度，而是一種權威制度，由某一民族或宗教占主導地位，則可能出現更多的對立和對抗，甚至導致國家解體。從這點來看，印度政治制度也確實有值得肯定的地方，但是如果印度真想實現自己社會精英夢寐以求的現代化崛起，那麼我看印度的政治、社會、經濟制度就必須經歷全面、深入的改革，否則印度之崛起恐怕只能是一個遙遠的夢。