中國的678589個村莊仍然讓這個國家心憂不已。這里居住著一個巨大的群體，（即便不是絕大多數的話）也是數百萬返鄉農民工的歸巢。我們已經知道，90年代農村整體狀況後退了一大步。本屆政府執政伊始即將農業問題作為重中之重，極大增加農業投入。近幾年農民收入得到顯著提高，主要體現在農民工匯回的收入。對仍然留在農村的人來說，能夠顯著改變他們生活質量的主要是農村公共服務的質量，包括鄉村學校、診所、農業基礎設施（灌溉、電力、電話線路等），以及這些服務的收費水平。持續改進這些服務的質量，確保收費合理，對於提高農村地區生活質量至關重要。農村實現了完善的基礎設施，中國面臨的一個重大難題才能得以妥善解決。
本章我將從四個角度觀察中國農村的生活質量。
第一，在麻省理工學院政治學教授蔡曉莉的幫助下，我們來分析為什麼各地農村基礎設施建設會有那麼大的差別。幾年前她到中國農村考察時取得了一些令人吃驚的發現。寺廟堂觀和宗族在鄉村的複興與農村基礎設施改善有著怎樣的關係，稍後我們將詳細闡釋。
第二，我們來看看政府如何籌劃農村投入。 90年代農村問題凸顯的一個原因在於提供社會服務的財政體系失去了作用。進入新世紀以來，國家加大了農村投入。這裡將著重介紹牛津大學黃佩華（Christine Wong）和世界銀行學者傅安恆（Achim Fock）的專門研究。
第三，我們將隨同美國柯爾比學院菲利普·布朗（Phillip Brown）一道探訪農村醫療保險取得的進展。政府做了大量工作，擴大新農村醫療合作保險的參與人數，並多次擴大財政投入，但這一領域的挑戰依然艱鉅。
第四，我們再回到新疆，看看中國政府正在大力鼓勵發展的使農民能夠獲得更多更好的金融服務的農村金融機構的發展情況。培育地方金融服務，使人們自己幫助自己，是農村經濟發展的最可持續的模式。目前為止農村金融建設效果尚不明顯，在本章的最後，我將列出專家提出的三點建議。
生活在村莊里的人需要村幹部去張羅很多日常事務，從村里污水排放到村民的醫療保險。但是，儘管承擔著繁重的職責，村一級行政部門沒有任何正式權力收取稅收或製定政策。這是中國行政機構的構成決定的——地方官員不得不提供所有重要的公共服務，而收取稅收、分配資金和製定政策的卻是他們的上級機關。中國行政機構的構成類似金字塔形，這並不代表村幹部沒有權力——他們的確有，只是他們手中的職權大部分不是法律賦予的（有時也會被濫用）。
改革初始階段，甚至在改革以前，鄉村的所有公共服務都由自己負責，上一級機關不管。村里自己修路架橋，修建並維護灌溉和飲用水系統，本村小學和衛生所也由村里自籌資金解決。這些工事基本上依靠村民的義務勞動和捐獻的材料完成。基礎教育和衛生所也依靠非稅收入、村民捐贈的材料和勞動維持。鄉鎮所做的事情與村類似，自行修建更大一些的學校，連接村與村之間的道路等。再上一級的縣在其轄區內也承擔著相似的職責。每一級政府完成這些事情的資金依靠其在本地收取的各項資金。問題的出現是20世紀80年代，地方政府投資辦廠，公共服務的資金被擠占，也沒有其他資金來源予以補充。位於金字塔最底層的鄉村，成為了最大的受害者。
搞清楚中國各級政府機構中的資金流轉可謂終身的挑戰，極其複雜，除了財政部外似乎鮮有人能弄明白。用很淺顯粗略的方式來說大致如此：中央政府獲得稅收和其他收入，然後在各省之間進行分配。 2008年，轉移支付總額為8690億元，此外還有9970億元中央下撥給地方的專項轉移支付（大部分為規定用途的）。這意味著地方政府的所有資金來源中接近一半直接來自中央政府。然後，省一級政府再根據支出類型將資金（扣除一定的金額後）分配到地市，再由地市分配到縣里，以此類推。在行政金字塔中位置越靠下，分到的資金越少。
因此，儘管大部分稅收收入進入中央財政，地方（包括從省到村的各級政府）卻要承擔所有支出的70%（包括60%的教育支出和40%的醫療支出）。從地方政府承擔的支出職責看，中國是世界上最為分權化的國家。其他國家大多是中央政府承擔大部分支出負擔。如果轉移支付體系能夠順暢有效地將資金發配到全國各個地方，那麼中國的這套體系仍然可以很好地發揮作用。
但問題就在於，現有轉移支付體係做不到這一點，或者至少說在過去的10年中的大多時候沒有做到。直到今天，這一問題只解決了一半。 1994年，時任總理朱鎔基對國家稅收財政制度進行了重大改革，同時開徵增值稅。這一被稱為“分稅制”的新財稅制度確保了中央政府獲得大部分稅收收入，這次改革從根本上挽救了搖搖欲墜的中央財政體系。稅制改革之前，中央政府收入總額佔GDP的比重已經降到11%，改革之後開始恢復上升。目前中央政府收入GDP佔比的官方數據為20%，如果將所有其他各種收入也包括在內，這一比率還會更高。接近美國政府收入佔GDP的超過30%的比重（歐洲國家的這一比率一般是40%～50%。當然美國政府提供的社會福利保障水平不如歐洲國家高）。然而不幸的是，分稅制改革使得縣、鄉鎮和村的財政狀況更加緊張，這三級基層政府的收入在政府總收入中的比重，從1992年的30%下降到2004/2005年的17%～18%，而同期它們所要承擔的支出卻仍然占到總支出的28%～29%。也就是說，它們不得不以更少的資源做同樣多的事。
其中一個問題是農村地區基層政府沒有分享到多少增值稅。更高級層的政府將增值稅牢牢攥在手裡。村受到的影響最大，僅剩的幾種稅收被更上級政府拿走。村和鄉享受的幾點不多的好處可能是縣和中央財政增加了農村基礎教育投入，稍稍減輕了它們的負擔，但總的來看，農村財政狀況非常糟糕。國稅總局2000年所做的一項研究估計，鄉級政府獲得上級政府轉移支付資金僅1850億元，僅為它們籌措資金的一半。為彌補資金缺口，農村各級政府合法徵收各項費用860億元，亂收費400億元，強迫性村民義務勞動、實際為變相徵稅達到約560億元。由此，你可以繪出這樣一幅畫面，2000年以前，地方政府不得不自謀出路找資金，當地的百姓由此必須生活在亂收費、亂攤派帶來的沉重負擔之下。
1994年財政制度改革給本已緊張的農村財政製造了巨大壓力。為應對這種局面，村、鄉和縣出售土地使用權以及地上建築物，並以土地為抵押從地方性銀行申請貸款（這其實是非法的）。經濟學家於建嶸2000年初所做的調研顯示，鄉級政府平均債務規模達1100萬元，主要是對本地工業的投資（通常是缺乏統籌考慮和規劃，大部分都不幸以虧損倒閉告終）、拖欠的事業單位工資和維持當地社會服務運轉欠下的債務。世界銀行和國家發展和改革委員會聯合進行的一項研究顯示，省級以下地方政府基礎設施建設總支出的80%～90%可能都由銀行貸款來籌措資金。它們估算，2004年每個村民要承擔的貸款額上升到250元，意味著當年全國村級債務的規模達到2400億元，約佔當年GDP的1.5%。
世界銀行經濟學家王梅使用57個縣的數據估算出，2004年縣級政府的債務總額為GDP的14%。今天這些數據很可能更高。沒有人真正了解地方債務問題有多嚴重，但地方政府債務占到GDP的10%～20%是完全有可能的。
地方政府沒有更多選擇，只能同時依靠自身收取的各類提留和統籌。 1993年國務院發布的一項條例規定，農民承擔的村提留和鄉統籌，不得超過上一年農民人均純收入的5%。但這一規定經常被置之腦後（或者上報的人均收入數據被虛報，以提高收取的稅費）。到20世紀90年代末，中國鄉村籠罩著令人心酸的沉重氛圍，許多農民被各種合法或非法的稅費壓得喘不過氣來（沒有人說得清楚哪些是有法可依的，哪些是無理無據的，也沒有上級政府的監督）。 2003年，兩名中國記者陳桂棣、吳春桃在一本廣為傳看的紀實報告文學中講述了發生在安徽的一些沉甸甸的悲慘故事。 ，人民文學出版社，2004。此書英文版為Will the Boat Sink the Water？ The Life of China's Peasants，2006，Public Affairs。到1997年底，農村小學和初中教育經費的46%由政府預算以外的資金來源承擔，主要是鄉統籌費。據蔡曉莉的數據，2000年村收入的59%來自非稅收入。總之，農村深受財政枯竭之苦。 90年代東部沿海經濟繁榮創造的財富沒有被最需要財力的地方分享。
蔡曉莉十分困惑。 Lily LTsai，Accountability Without Democracy：Solidary Groupsand Public Goods Provisionin Rural China，2007，Cambridge University Press，在90年代末到訪的部分村子裡，她看到了寬闊平坦的道路、一應俱全的灌溉設施和剛剛整修一新的校舍；而在另一些村子裡她卻看到泥濘的道路、乾旱的農田和風雨中搖搖欲墜的學校。為什麼會出現這種情況呢？她思考著謎底。如果所有村莊都必須自籌設施建設所需資金，為什麼有的村做得好，提供了體面的公共服務，而有的村卻做得差呢？是因為收入差距，村委會選舉，抑或是村幹部能力的差異？
經過仔細研究300多個村子的數據，她得出了一個令人吃驚的結論。一個村所提供的公共服務水平與其富裕程度沒有關係，人均收入水平接近的村提供的公共服務水平差異很大，也不能以1988年開始、1998年在全國鋪開的村民選舉來解釋，也無法以官僚制度的質量來解釋。蔡曉莉發現，反而是一些古老的東西造成了今日鄉村發展水平的差異。
一個擁有較好的道路和教育設施的村莊背後，最顯著的因素是活躍的寺廟活動，或者全村性的宗族組織。最近30年，這兩類中國傳統的社會組織在很多村莊復興。根據蔡曉莉的數據，2000年44%的村子具有某種形式的宗族組織。這類組織定期舉行儀式和慶祝活動，同時深深“嵌入”當地社會生活，組織捐贈活動，進行小規模的項目建設，如修路等。蔡曉莉認為，這樣的組織在當地社會生活中十分活躍，如果寺廟住持揚頌地方政府工作出色，後者就得到了道德上的表彰，因而在村民中享有威望。此外，公共精神也起了一定作用。如果農戶知道村幹部也受到當地一些NGO（非政府組織）的影響（控制），他們在捐錢出力方面會更為積極。蔡曉莉發現，擁有一座寺廟的村莊人均公共服務支出為109元，而沒有寺廟的村莊人均公共服務支出只有60元。這是一個非常奇特的發現，顯示農村的生活不只是經濟和政治，遠比金錢和權力更為豐富。社會也起著作用。
但鄉村教堂沒有同樣的影響力。蔡曉莉的研究發現，村幹部一般是（模範）黨員，通常不會參與基督教的活動，這意味著教堂與當地公共社會和地方黨政機關的聯繫比較弱。同時，教堂也經常因為與外國機構的聯繫而受到懷疑，因此從未真正在地方官員心目中成為能做很多善事的機構。
蔡曉莉還有一個令人失望的發現，村民選舉並未使村莊的生活質量發生任何實質性改變，儘管在她做研究的村里，平均有74%的村幹部是選舉出來的。這是為什麼呢？其中一個原因是做村幹部的動力有限。她訪問的一些村幹部認為，當村幹部特別累，需要不停地巴結鄉政府找錢要錢，處理村民間的土地紛爭，抓計劃生育。這樣一份吃力不討好的差事怎麼能特別吸引有能力的人？落選了通常也不會帶來多大損失，前任村幹部可以憑藉過去積累的人脈資源（或者財力）輕鬆轉向別的營生。並且，村民無法獲知村財務賬目的審計結果，他們很難精確地評估他們選出來的干部是不是廉潔。他們也看不到對村幹部財政績效的獨立評估。因此，儘管村里的選民對於村幹部幹得怎麼樣、人品如何有一個大體的評判，但他們從來不能作出一個建立在掌握充分信息的基礎上的選擇。並且，正如蔡曉莉指出的，還存在著勢力強大的當地精英控制選舉箱的風險，日常生活中我們也的確聽到村幹部遭遇暴力抵抗的一些實例。
另外一個似乎不能很好發揮作用的是官僚制度本身。每一級官員都從上一級官員那裡獲得年度要完成的工作目標。這些細分為很多類別的十分具體的目標的完成情況決定著他們的政績和前途。有一些是強制性任務（諸如計劃生育、群體性暴力事件等實行“一票否決”），有一些是很重要的目標，如稅收收入、引進投資。這類工作做得漂亮與否，決定著官員能否很快升遷。還有一些如修路、醫療服務等不那麼硬性的目標，在每年的考核中沒有太多實質性意義。同時，出於同樣的原因，管理著村幹部的鄉干部也不是很重視其轄區的公共服務。這意味著官員們不在這類事情上操太多心，上報的相關數據或許也是隨意寫出來的。情況在好轉嗎？更多的資金流向了村莊，這是好消息。蔡曉莉近期參與了另一項大型調研，儘管數據的最終分析尚未完成，但初步的結論看起來還不錯。我們已經知道的是，村里有了更多道路，更好的灌溉設施，更低的稅費負擔。有證據表明，通過一種被稱為“社會主義新農村建設”的機制，更多來自上一級政府的轉移支付流向村莊，儘管目前只有參與試點的一些村莊受益。隨著“三提五統”各項收費和農業稅的取消，加上種糧補貼和其他補貼，2000年以來農民實際收入顯著提高。但是或許，最重大的改革和改善農村生活質量的希望將落在健康衛生以及新農村合作醫療制度（以下簡稱新農合）上。
新農合始於2003年，310個縣參與試點。參保個人、地方政府和中央政府共同籌措醫保資金，補貼個人醫療費用。實行之初，個人最低繳費標準為10元，地方財政承擔20～40元，中央財政另為貧困地區資助20元。 2007年底，共有6.85億人參保。門診診療費用大多不在賠付之列，大額住院費用部分賠付。目前新農合已在全國鋪開，覆蓋了所有的縣。近年來，令衛生部門高興的是，參保比率較高。但高參保率不能確保這一制度的成功——地方政府或許接到了人人參保的任務，但村民的選擇餘地很小。
菲利普·布朗調研了新農合在安徽和江甦的運行情況。布朗想對新農合的成效進行一個精確的評估，但他受到兩個因素的製約：第一，各縣通常都按照自身的需求和資源狀況來製訂合作醫療計劃，在他調查的多個縣中，沒有找到兩個完全相同的模式。各地報銷比率差距也很大：一些地方非本地戶口的外來人口也被納入當地農合計劃，有的縣則只納入本地人口；需要到上一級醫療機構就診時，有些縣要求開具轉診轉院證明，而有些縣不需此類證明；較富裕的縣級政府在合作醫療計劃中投入資金所佔比率較大；中央政府對各地的補貼差額也很大。第二，對試點地區的選擇並不是隨機的。根據布朗的調查，早期參與試點的縣多是人口偏少、比較富裕、醫療基礎設施相對較好地區，而後期參與的地區狀況相對差些，這就對樣本的有效性帶來一些影響，正如經濟學家所言，要評估一個差距如此之大的非隨機樣本是有挑戰的。但由於樣本量巨大，所以能在一定程度上彌補這一缺陷。
布朗和其他機構的研究力量對30個縣進行了調查，訪問了1500個農戶，詢問他們是否認為報銷程序過於煩瑣，是否有其他類型的保險，實際報銷比率如何，以及今後是否還準備參保等問題。他們得出的結論是，成功的新農合模式包括以下幾個因素：覆蓋外來人口，不需要醫院出具轉診轉院證明，報銷比率較高。
一些地方新農合的報銷比率很低。在一些低收入貧困地區（由於稅收缺乏，一般來說地方財政也很困難），最高補償金額只有3000元，不足以支付平均住院花費5000元。還有一些地方只報銷住院費用的10%～20%，不到衛生部公佈的30%的平均報銷比率。也就是說，在目前階段，新農合尚未達到設計者的初衷：不再讓貧困人口因病致貧或返貧。由於報銷比率不夠高，一些困難群眾在不幸發生疾病時，因無力求醫問藥，仍然只能守在家裡任病情發展。這是一個嚴峻的社會問題。
醫藥學家出身的美國杜蘭大學的經濟學家施李正在山東省威海的幾個縣開展了新農合實施狀況調研，他指出了該制度的一些不足。他認為，“中央請客，基層出錢”是該制度缺乏資金支持的一大原因。中央要求地方推行合作醫療制度而不管資金投入，只出部分資金。 2007年中央財政為新農合投入了114億元，僅佔籌資總額的27%。施李正認為，醫保資金應該由中央政府出，地方政府可以分擔一些，也許根本不應該讓農民個人出錢。在威海，人均門診花費13.6元，幾乎等同於個人繳費標準。他擔心，繳費沒有價值，可能導致高退保率。我猜測大多數人會將此視為購買大病保險，而不指望其覆蓋日常醫療開支。施李正擔心，如果健康人群不參與進來，合作醫療制度將最終籌資不足。施李正因而質疑，強制農民參保，至少對部分人群的強制參保是否有必要。目前看來參保多多少少存在一些強制因素，因此在我看來當前籌資還不是主要問題。
儘管如此，新農合仍然是很有前景的，中央政府的投入進一步加大，並要求地方財政加大投入，到2008年末，很多地區地方財政和中央財政為每名參保農民的補助有望分別達到40元。像我們之前分析的那樣，醫療衛生開支在GDP中的比重已上升到0.8%，並且隨著新農合在更大範圍的鋪開，將呈進一步上升之勢。另外一個積極的進展是，中央政府迅速鋪開了對貧困群體的醫療援助項目。截至2007年底，3600萬人受益於這一項目，價值達48億元的資金將給貧困群體以醫療援助。
為什麼健康問題如此重要？原因很簡單，健康深刻地影響著一個人的未來，特別是對年輕人。北京大學中國經濟研究中心姚洋教授對此做了深入研究，他著重研究了健康衝擊問題，他將健康衝擊定義為需要住院治療，或者醫療支出大於5000元的疾病。而許多農民的年收入通常只有幾千元。姚洋創建了一個數據庫，詳細記錄了樣本中每個人從小學階段到二十幾歲這20年來接受的教育和發生疾病的情況。他發現，樣本人群中有三分之一的人曾遭遇健康衝擊。而且，數據顯示，健康衝擊發生的年齡越小，其影響越大。如果在小學階段受到健康衝擊，則這個孩子有10%～16%的概率無法進入中學學習，而這恰恰是一個孩子成長的關鍵時期。如果在中學階段受到健康衝擊，其影響會小一些。姚洋預計，造成這種負面影響的原因，就在於金錢因素。一次健康衝擊就可能耗盡家庭的全部積蓄，也就意味著父母再也沒有能力支付子女的教育費用，而停止學業直接關係到孩子的未來。姚洋認為，只有不斷推進免費義務教育（正在逐步推進），確保新農合的完全資金保障，才能解決這一問題。解決這類問題是中國未來發展的關鍵，因為這決定著下一代人的生活質量，也決定著中國經濟的未來。唯有教育才能增加人力資本。當中國經濟增長不能再依靠硬件設施時，就不得不依靠軟件設施——人本身。若人們的教育程度不夠，中國將面臨很大的麻煩。
農村醫療、教育、基礎設施甚至養老狀況如何，取決於資金是否到位。前面提到，90年代鄉村凋敝的原因是鄉村資金的極度缺乏。現在情況怎麼樣？牛津大學學者黃佩華、世界銀行經濟學家傅安恆指引我們了解近年來這一方面的進展。 “Financing Rural Development for a Harmonious Society in China：Recent Reforms in Public Financeand Their Prospects”，World Bank Policy Research Working Paper 4693，August 2008，我們將要看到情況基本上不錯，但仍有不足。 1999年開始在安徽試點的農村稅費改革給億萬農民以直接實惠。農業稅的取消惠及千萬農戶，並且政府的農業投入有所增加。但是，某些支出效率不高造成了浪費，同時臃腫的官僚機構仍在不停損耗地方財政的血液。
近年來，中央對農村稅費制度進行重大改革，以取消地方政府對農民徵收的各項非稅收入。改革成功地減輕了農民負擔，卻也加劇了其他的潛在問題（值得一提的是，農村稅費改革的思路是在江朱執政時期最早提出並小範圍試點，大範圍鋪開是在胡溫執政期間）。 1999年農村稅費改革在安徽開始試點，最初旨在規範農業稅收制度，將農業稅及附加併入官方收入預算，取消村提留、鄉統籌和其他各項收費。這樣，農民只需繳納一兩種稅，以利於抵制地方政府對農民的各項亂收費。鄉鎮通過四處張貼的通知來宣傳這一信息，通知上標明了農民只需繳納何種稅費。這對農民是好事，卻也導致了村財政收入的下滑。中央財政發放的補貼（估算）只佔失去的稅費收入的35%。因此，中央政府要求政府機構精簡以降低成本。但是，就我們所知，精簡措施並未得到很好的貫徹。結果是財政收入降低，整體行政成本卻未見減少。
第二次改革取消了農業稅。該項改革自2003年開始，2006年結束。 2003年全國僅完成農業稅收330億元，佔全部稅收收入的1.7%，因此取消農業稅對中央財政來說並不意味著很大的損失。但對於一年到頭辛苦勞作僅從土地上收穫幾千元的農民來說，減免的意義卻是巨大的。很多地方農民的收入因此提高5%～10%。但此次改革也帶來了很大的問題。據傅安恆和黃佩華的估算，鄉村兩級財政剩餘的財政資源又減少了30%～50%，使得它們更加依賴中央轉移支付。但是，當時這一轉移支付尚且不存在，村政府仍然需要自己去想辦法彌補資金缺口。鄉鎮一級行政機構被進一步弱化。 1995年中國共有47136個鄉鎮，今天只剩下34400個。這是中央政府將權力下放的結果，減少對鄉的財政撥付，擴大縣的權責和實力，使縣承擔醫療教育職責（自2002年以來），鄉干部基本上只抓計劃生育和農業。很多人希望不久的將來鄉鎮一級機構將不復存在。
社會主義新農村建設帶來相當多的好消息。繼2005年投入3000億元之後，2008年中央財政在農村地區和農業的投入很可能達到5620億元。絕對金額增幅很大，但在政府總支出中所佔份額沒有發生變化。 2005～2008年，中央財政在農村地區的總支出比率始終為9%。
過去幾年農村基礎設施投入有實質性增長，現已成為村級政府的主要支出。世界銀行的一項調研顯示，2004年，村人均基建支出為43元，人均經常開支為40元。但這一估算忽略了來自各上級政府的轉移支付，如果計算在內，村人均基建支出從2000年的48元上升為2004年的191元（而且這一數據還不包括村民義務勞動摺資）。正如蔡曉莉所指出的，村和鄉的基礎設施投資有了明顯增加，但沒有恰當地反映在官方統計數據中——這意味著本已十分壯觀的全社會固定資產投資規模或許還是被顯著低估了。上級政府提供超過50%的資金。這對數百萬農戶來說是生活質量的改善，他們可以喝到清潔的飲用水，通上煤氣，通上電，享受更好的道路和清晰的移動電話信號。
下撥到農村的資金增加了，但仍有一些問題懸而未決。一是資金的用途特別多，超過50%的轉移支付是“專項”資金，也就是中央政府要求該筆資金必須用於特定用途。當然，指定用途的目的是確保資金不被地方政府隨意挪用。但不利之處在於地方在資金使用上沒有靈活性，無法用於地方和當地群眾特別需要的方面。此外，還存在著專項轉移下撥遲緩或規劃欠妥、不同籌資部門之間缺乏統籌等問題。並且，缺乏對項目完成結果的獨立評估。我們讀到的各級政府報告中充滿著花了多少錢之類的信息，很少有具體實現的目標和資金使用效率的數據。這是一個問題，因為或許其中存在著很大的浪費，似乎鐘擺太快超出了中央政府的駕馭。改善農村生產生活條件的下一階段可能不得不包括給予地方政府更多權力，以及對它們行為的有效監管，以確保不發生權力的濫用。
還有長期得不到解決的行政機構人員過於臃腫的問題。 2000年，省級及省級以下公務員達到4000萬人，到2005年這一數字增加到4600萬人，其中大部分為縣、鄉鎮級公務員。每一個政府部門基本上最低擁有部、廳、局、處4級行政級別，導致大量的重複勞動以及納稅人的沉重負擔。圖66列出了村一級政府的人均支出。村幹部工資佔總預算的21%，總運行成本的三分之一。部分地區基層政府財政負擔非常重，農民養豬養牛還要養幹部。傅安恆和黃佩華認為，縣、鄉政府機構膨脹的部分原因在於全國統一的公務員薪酬結構。一個縣內公務員基本工資差別不大。在經濟較發達的地區，縣、鄉公務員工資還能獲得來自市級或工業園區的“獎金”；在經濟落後的地區，公務員工資與當地平均水平相比相當不錯而且十分穩定。所以公務員崗位非常熱門，官員們想方設法將親戚朋友安插進來。世界銀行調研人員發現，2003年某縣的經常性開支預算中，農業局99.5%為工資性支出，林業局為99.5%，畜牧局為98.8%。直至目前，能夠證明這一問題得到控制的證據十分有限。如果經濟狀況好，還不算大的問題，有足夠的資金支撐龐大的官僚機構；但如果整體經濟形勢欠佳，地方財政收入吃緊，意味著地方政府預算更有可能用於為公務員發工資，社會緊張可能浮現。
讓我們擔心的不只是農村的財政狀況。農民需要資金買種子、器具、化肥等農資。由於農業的高度季節性，貸款要在農季開始時拿到手，但只有秋後收穫了才能有錢償還貸款。還有，農民需要小額貸款擴大農業投入。在本章的最後一部分，我們來觀察當前中國小額貸款的發展狀況。在簡要回顧重要的政策趨勢之後，我們看實際發生了什麼，然後我將列出專家眼中政策的應該走向。
現在我們再次回到新疆，回顧2008年我在那裡調研時的一些發現。阿克蘇地區農村信用合作社自2001年起開展小額信貸，據我拜訪的一位銀行界人士稱，農信社小額信貸開展得非常成功。播種季節農戶存款滿足不了巨大的信貸需求，農信社得到了中國銀行和中國農業發展銀行的資金支持。我訪問的一位農民企業家借入一筆貸款購置灌溉設備，另一家私人加工企業也藉了一筆貸款。農信社對農戶的貸款每筆通常在2萬～5萬元之間，貸款利率不超過央行在阿克蘇地區的基準利率上浮40%。他們告訴我，信用良好的農戶可以獲得基准上浮20%的利率（相當於月利率1%，年利率10%）。我見到的當地銀行高管很有把握地說，農民這個群體非常誠實，還貸率達99.8%，意味著農戶扔下貸款突然跑掉的風險很低。一個很顯然的還款動機是，按時還貸是農民接下來幾年能繼續得到貸款的唯一辦法。即便如此，我仍然驚詫於還貸率之高。據估計，阿克蘇地區約有160萬農戶參與小額信貸。阿克蘇是個例外，而不是普遍規律。在中國的很多地方，農村金融未能很好地為農民服務。
近年來，中國農村小額信貸發展邁出了幾個重要的步驟。新世紀之初，農村信用合作社改制拉開帷幕。 2005年，中國人民銀行支持的小額貸款公司啟動，2006年中國銀行業監督管理委員會（以下簡稱銀監會）開啟新的農村信貸機制——村鎮銀行。近期的舉措是，2008年5月開始，人民銀行和銀監會聯手推動小額貸款公司的合法化經營和擴展。與此同時，全國范圍內活躍在農村小額信貸領域的機構還有全球性機構，如聯合國開發計劃署、國際金融公司（IFC，世界銀行集團旗下）、沛豐中國（PlaNet Finance）、美信集團（Micro Cred）、美國行動國際（Accion），以及政府扶貧機構等。
在這些進展背後，一些重大的政策起著推動作用。首先，政府高層推動農村發展的不懈努力。世界銀行首席經濟學家林毅夫是這些政策背後的智囊之一，他也是小額信貸改革的積極推動者之一。其次，甚至在很早以前，央行就已深刻認識到20世紀80年代和90年代農村合作基金會製造的混亂，以及商業銀行，尤其是農業銀行撤離農村導致農民享受的金融服務極其有限所潛在的危險。在前任和現任領導吳曉靈、易綱等人的大力支持下，央行希望能為拓展農村金融服務做些工作。近期中央關注的一個重點是中小企業融資難問題。在始於2008年的此次經濟放緩中，中小企業受到很大衝擊。預計未來的發展會清楚地表明，農村金融領域、中小企業融資領域會不斷地取得新的發展，一些由政府自上而下主導，一些則由草根力量推動。
今天中國農村金融市場的參與主體主要有農村信用合作社、NGO、小額貸款公司、村鎮銀行以及村民互助資金。下面分別給以介紹。
農村信用合作社堪稱農村金融教父，以多種形式經營了數十年。在很多地方，農信社已經具有相當的規模，並且經常是鄉鎮一級唯一的金融機構。在經濟較發達的地區，農信社往往向中小企業貸款；在更為農業化的地區，則主要面向農民發放貸款。全國范圍內農信社經營狀況參差不齊，有些經營得很好，有些經營不善。與商業銀行（村鎮銀行以及小額貸款公司）相比，農信社的貸款上限受央行的監督（商業銀行可在基準利率之上自由浮動）。目前，農信社貸款利率是央行基準利率的2.3倍，這是因為在很多農村地區農信社壟斷了貸款。因此，央行擔心它們利用這種優勢提高利率。
農信社究竟向多少農戶發放了貸款仍有爭議。官方數據顯示，農戶覆蓋率是33%。據央行數據，截至2008年6月底，農業貸款總計達1.76萬億元，佔所有銀行貸款的6%，面向農戶的貸款約為1.2萬億元。這些數據表明中國整體農村金融形勢要好於很多發展中國家。
但是，一些我在2008年有過交流的國內外農村金融專家卻認為，這些數據過於誇大實際情況。其中一位專家引用一項調研數據稱，很多地區面向農戶的貸款比率較低。他認為，農信社出於政治原因誇大了數字。很多“農業”貸款可能實際上貸給了開辦企業的富裕農戶（他們仍然可以被稱為“農戶”），或者貸給了商業性農場。另一位專家認為，官方數字中包括了以前的未償貸款，因此誇大了今天的信貸規模。另一位分析家認為，全國性農村貸款覆蓋率沒有多大意義。例如，在吉林省，農信社可能向60%～70%的農戶提供貸款，而在四川、雲南、貴州等地，這一比率不足10%。離鄉鎮越遠的農戶，得到農信社貸款的可能性越低。中國農業大學教授何廣文於2005年在浙江做的一項調研顯示，29%的中小企業獲得了銀行貸款，一般來自當地農信社（有時候是農行分行）。何教授發現，儘管部分銀行/農信社開始以信用為基礎發放貸款，但依法成立的公司可用資產作為抵押申請貸款，在中國這是獲得貸款的一個關鍵條件。此外，農信社的放貸還不得不常常受制於行政壓力。
面向農戶的貸款中，抵押是個難點。近年來，農信社對農戶的貸款採取了一些新的擔保方式，如農戶聯保貸款（例如5戶農戶在自願基礎上相互提供貸款擔保），“公司+農戶”生產經營模式中，企業為農戶提供擔保等。在部分地區，第二套住房、拖拉機甚至耕牛也可以作為抵押。但留給農信社（以及其他從事農戶信貸的機構）的麻煩在於，一旦貸款難以收回，如何變現抵押物（想像假如你第一時間被派去抓住這些抵押物），這經常是一個難題。如果還不上款的村民一怒之下將牛被牽走、拖拉機被開走的消息訴諸媒體，貸款機構或許會受偏向弱勢群體的輿論的譴責，想想假如一個外國慈善機構想收回抵押物，該引起多少怒火。當前時點，對於社會穩定的擔憂可能會制約貸款的發放，如果農信社或其他機構沒有足夠的信心拿回抵押物，那麼信貸經理可能決定沒必要冒風險。 2008年初，部分試點地區允許農民以土地作為抵押申請銀行貸款。按照現行製度，農民的土地不歸個人所有，而是集體所有。因此從理論上說，如果貸款收不回來，當地農信社應該能夠得到土地使用權，並有權將其出售。但實際上，這一行為並沒有受到法律保護。其次，即便法律允許，事實上真的可以這麼做嗎？這個問題十分關鍵，只有這個問題得到解決，大部分金融機構才敢沒有顧慮地為農民提供貸款服務。
過去幾年的農信社改制取得了一些積極進展。央行注入數十億資金填補農信社在20世紀90年代的巨額虧損。 2002年，農信社開始對農戶信用進行評估，向貸款農戶發放農戶貸款證（農戶小額信用貸款）。 2003年以來，在銀監會的支持下，農信社向農村商業銀行改制。希望此舉能集中資金資源、分散風險並改進信用評估。地方政府也希望農村信用架構具有更大規模，以支持當地的項目建設。但令人擔心的一點是，農信社改制將使其遠離農民，尤其是如果改制後的農信社出於成本考慮關閉位於農村地區的網點。出於這一原因，監管部門中有一種意見是放慢農信社重組速度。
不論土NGO，還是洋NGO，只要不打算吸儲，通常無須銀監會批准即可搭建台子（基金會等）投入經營。監管部門之所以允許這種做法，是因為不存在儲戶存款損失的風險。它們的資金來自慈善機構、國際性組織或者政府。
這一類型中最典型的例子是中國扶貧基金會，該機構直屬於國務院扶貧開發領導小組辦公室，開展小額信貸以及健康保健、教育等項目。小額信貸項目自1996年成立以來，為13萬農戶發放小額貸款累計達3億元。 2007年，發放貸款38000筆，貸款金額達1.18億元，平均每筆貸款金額為3100元。總貸款中90%貸給從事農業生產活動的農戶，包括農業種植和家畜飼養。該基金會的小額信貸可以說非常成功。
但對很多NGO來說，可持續發展是一個問題。把錢散出去並不是小額信貸可持續性挑戰的解決辦法。過去幾年中，國際慈善似乎已經不再以小額信貸為重點。熟悉商業運作的人士有時會被以慈善為基礎的機制抗拒，因為他們希望投資能夠持續，甚至希望獲得報酬。此外，還有一些NGO所從事的項目，包括國外和國內的慈善機構，往往經營不善並且缺乏透明度。
另一個問題是基層如何看待慈善扶貧。一位供職於官方小額信貸機構的相熟的朋友說：“在北京我們談扶貧，在下面，從來不提這兩個字。如果這樣說，那簡直幹不下去。”它們自視為商業化運作的基金會；否則，貸款是收不回來的。其他從事小額信貸的國際慈善機構面臨著同樣的問題。這也是銀行面臨的危險，尤其是開展農村金融業務的外資銀行。客戶有可能將他們的貸款視為慈善性質的捐贈，你們那麼有錢，這點貸款可以不還了。這樣一來，貸款機構很快就沒法經營下去。我們真正需要的是一種能夠持續經營的小額信貸模式，它能夠自我維持，一旦找到了這種模式，就可以擴展到全國。
2005年，中國人民銀行首批小額貸款公司試點，此年成立了7家小額貸款公司。這些公司發放小額貸款，但不吸收存款，資金來自投資者。 2008年，銀監會和央行聯合發布關於小額貸款公司試點的指導意見，允許非正規融資（如溫州地下錢莊）合法經營。 5個省份參與首批試點，數家小額貸款公司作為企業法人登記成立。隨後，隨著試點向全國推廣，更多小額貸款公司成立。例如，據何廣文教授的統計，截至2008年底，寧夏回族自治區共成立了21家小額貸款公司。據中國國際經濟技術交流中心白澄宇估算，2007年初登記的7家小額貸款公司共有資金1.32億元，經營表現差異較大。這一數字現在看來是低估了。
很多接近決策圈的人士希望，小額貸款公司能夠成為民間資本和農民之間的渠道。但是，實際情況是小額貸款公司幾乎無一例外地以中小企業為主要服務對象。這是由於中小企業有較強的盈利能力，所以小額貸款公司更願意貸款給那些現金流穩定、資本收益率良好、行業有增長前景的中小企業。而農戶一般滿足不了這些條件中的任意一條。央行和銀監會2008年發布的指導意見更多地指出了小額貸款公司的發展方向。如果准入條件進一步放開，這一改革會迅速形成規模。這是當前面臨的挑戰。問題在於，央行不希望90年代農村合作基金會導致的金融秩序混亂那一幕重演。當時，各地數千家合作基金會允諾高息從農民手中吸收了大量存款，然後以稍高的利率貸出。最終導致巨額虧損和資金的濫用，農民存款收不回來，造成農村金融秩序的極大混亂。央行不得不償還儲戶存款，農村合作基金會被取締或轉入農信社。基金會的教訓十分深刻，並給央行和地方政府帶來沉重的經濟負擔，它們不得不花很大的力氣收拾爛攤子。有鑑於此，央行對於過快放寬小額貸款公司准入條件十分謹慎。目前不允許其吸儲，至少在經營的第一年，只能使用自有資金。如果某個經營小額貸款公司的資本家虧損了，那麼，人們可以說那是他自己的問題。小額貸款公司在健康運營一定期限後（有的是一年），可以從銀行業金融機構融資，融資餘額不得超過資本淨額的50%。我不敢肯定銀行是否有興趣，或有多大興趣為小額貸款公司放貸。但對於溫州等地的金融企業家來說，他們早已在當地央行分支機構和銀監會的眼皮子底下，自由地經營並實現了相當的規模，目前的小額貸款公司模式對他們沒多大吸引力。很多人仍然樂意游弋在金融灰市裡等待政策進一步放開。 2008年中，我同部分溫州地下錢莊老闆有過交流。他們抱怨小額貸款公司不適合他們，因為他們的模式是吸儲放貸。也有人認為小額貸款公司規則會進一步放開，最終能夠轉制為銀行，到了那個時候，他們會把主要業務放在上面。據媒體報導，截至2008年底，溫州活躍著16家小額貸款公司，其他民間融資機構開始轉戰全國其他地方，但大部分不夠活躍。一位長期從事民間融資的溫州老闆對我說，如果不進一步放開政策，小額貸款公司的試點將遭遇徹底的失敗。
小額貸款公司的試點也為慈善機構獲得法律身份提供了一條路徑。首家外資小額貸款公司南充美信服務有限責任公司（Micro Cred Nanchong）在四川南充掛牌成立，2007年10月開始投入經營，註冊資本為5500萬港元。南充美信主要面向當地微型及小型企業提供有擔保和無擔保小額貸款，貸款規模在5000～75000元之間。截至2007年底，南充美信發放有效貸款169筆，計劃在2008年突破1000筆，平均每筆貸款規模為24000元。但南充美信也面臨著同樣的問題，資金只能來源於慈善，這限制了它在當前成功的基礎上再接再厲擴大規模。如果不能吸儲，只能依靠資本金，小額貸款公司是無法實現規模的。
央行推動小額貸款公司試點之後，銀監會也積極參與到農村金融領域中來，於2005年底啟動村鎮銀行改革。村鎮銀行註冊資本金要求較低，在鄉（鎮）設立的村鎮銀行，註冊資本不低於100萬元；在縣（市）設立的村鎮銀行，註冊資本不低於300萬元。作為基本上已對中國銀行業實現了全面監管、深刻了解農村金融潛在問題的監管機構，銀監會認識到它可以提供哪些幫助。因此，銀監會只允許已經處於它監管之下的銀行設立村鎮銀行，規定單一境內銀行業金融機構持股比率不得低於20%，希望商業銀行能夠方便地將自身已有體系和有經驗的人手移入它們的小型村鎮銀行。但問題在於，大部分商業銀行都不太具有面向農民的小額信貸經驗，而且村鎮銀行實際開展業務時，目光更有可能瞄準中小企業，世界銀行的林毅夫認為這種可能性是存在的。在2008年撰寫的一篇文章中，林毅夫認為村鎮銀行的所有權結構會“侵蝕掉為農村的農戶放貸的任何動機”。而且，這一規則也會阻止很多小額貸款公司轉制為村鎮銀行，因為它們擔心失去對銀行的控制權。
村鎮銀行的一個重要優勢在於可以吸收存款，因此從理論上說，每一家村鎮銀行都可以實現一定的規模（不像小額貸款公司，目前只能依靠自有資金，因此擴張空間有限）。央行或銀監會對村鎮銀行的貸款利率也沒有限制。唯一的限制是《民法通則》，明確要求民間借貸的利率最高不得超出銀行同類貸款利率的4倍，超出部分的利息法律不予保護。一個很大的劣勢在於，目前村鎮銀行只能在其所在的村或鄉鎮開展金融服務。鑑於大多數村鎮銀行在這樣一個小規模客戶基礎上很難盈利的事實，很多人希望這一地域限制能夠根據具體情況而有所放寬。賺錢是重要的，忽視這一點的模式是不可持續的。此外，未來在銀監會確認村鎮銀行運行足夠好之後，控股比率或許也應該放鬆，這樣有利於私人資本進來。當然，這是長期的目標。
銀監會2006年底到2007年所做的另一項工作是創建農村資金互助社，將它置於法律架構之下，使之具備法人資格。在資金互助社模式下，一定數量以上、符合一定條件的農民以自有資金入股，為社員提供存款、貸款、結算業務。當然，在此次獲得合法身份之前，這種社員間的私下借貸活動是比較普遍的。當前，大多數省份展開了試點工作，部分規模較大，已經正常運行的資金互助社正式註冊為法人。據何廣文的調研，大多數資金數額較小，但正在形成一定規模。一家位於吉林省的資金互助社規模已經達到850萬元，入股社員人數達數百。其他互助社主要在村際擴大規模。
以下是我們在向很多專家請教後總結出的對農村金融政策下一步驟的三點建議。
第一，培養監管能力。目前，銀行業監管機構，尤其是地方及其監管機構，在政策監管小額信貸機構方面的能力和經驗都很欠缺。這種局面需要改變，否則會阻礙小額貸款公司轉變成可以吸儲的金融機構或者擴張。省、市和縣一級監管幹部需要接受培訓，可以藉鑑世界範圍內一些機構多年來開展小額信貸的經驗。關鍵是要確保社區“擁有”資金（並且不將其看作其他人的慈善資金），確保監管者和小額信貸從業者掌握信貸流程（不同於中國的傳統銀行業較為依賴貸款抵押的做法，小額信貸必須評估現金流），認識到貸款機構自由確定貸款利率的重要性（外面看來很高的利率或許只是反映了小額信貸的高風險，而且，如果小額信貸是農民獲得融資的唯一方式，他們也願意接受15%甚至20%的利率）。
第二，實行靈活監管。在一個新領域的開始階段，進行試驗（試點）是必要的，以找出哪些因素起作用，哪些不起作用。同時，也要充分借鑒90年代農村小額信貸混亂的經驗教訓。一個很大的挑戰是，在這一領域，沒有“放之四海而皆準”的做法。因此，要想農村小額信貸欣欣向榮，就要允許百花齊放，允許有差別。這也意味著地域限制、所有權限制、較高的資本金比率以及不得吸儲的規定等，都可以根據具體情況而放寬。監管者（經過足夠培訓）將樂於見到對各地遇到難題的有針對性、個性化的解決方案，也願意放手讓一些地區的小額信貸機構去嘗試哪種模式最有效果。當前存在的問題是，諸多限制制約著實質性進展的取得。很多參與小額信貸領域的慈善機構並不認為過去幾年的監管動作事實上取得了很大進展。如果很多擁有在其他國家開展面向農民的小額信貸經驗的慈善機構認為進展不夠顯著，那或許我們的政策確實存在問題。 “這不是某個機構的失敗，”一位小額信貸專家告訴我，“讓各種小額信貸機構在一個監管框架內做它們想做的事，然後讓更多小額信貸機構獲得成長機會。”增加競爭意味著新的客戶必須被發掘出來，他們可能就是很小的企業和更多農戶。
第三，允許私人資本進來——要理解貸款機構能夠盈利是這一行業可持續發展的唯一方式，尤其是對中小企業貸款。前面提到過，我在溫州見到的很多民營企業家在製造業賺得大把資金，希望能有機會進入銀行業。但是，我見到的這些人中間沒有一個對當前的小額信貸監管環境感到滿意。要開設村鎮銀行，必須找到一個銀行做股東，但大多數在中國經營的銀行（包括外資銀行）不太情願找合作夥伴。那些開立的村鎮銀行更希望找到具有中小企業貸款和小額信貸經驗的合作者，而不是溫州商人。開設小額貸款公司倒不必需要銀行，但需要多個股東，且單個股東持股比率不超過20%，這意味著沒有人能獲得控股權——這是大多數溫州商人最看重的目標。而且，小額貸款公司也不能吸儲。
由央行起草並於2008年底提交國務院法制辦的《放貸人條例》，看來也沒有令溫州地下錢莊感受到更多興奮。根據該條例，借貸利率不能超過央行基準利率的4倍。央行這一規定顯然是旨在防止形成高利貸。但是，當前地下融資中相當大一部分是短期借貸，本身就是很有風險的，現在的實際市場利率突破了4倍基準利率的上限。而且，該條例禁止放貸人吸收存款，也就是說他們仍要依靠自有資金。在監管者的眼中，這可以阻止窮人的血汗錢被無德放貸人竊取。但這一條例的不利之處在於，那些活躍在金融灰市中的放貸者沒有很大的動力從陰影中走向明處。
總之，到目前為止，小額信貸領域的改革已顯露出希望的曙光，但在規範地下融資以及為中小企業和農民提供融資幫助方面做得還不夠。在2009年即將走過的時候，中國仍在尋求中小企業融資和農村金融領域的艱難突破。