第11章 第十章“國進民退”：是百年大計還是解燃眉之急

國進民退是如何發生的？有人指出，雖然國家2005年就發布了“非公經濟36條”，但近幾年整個中國經濟國進民退整體趨勢依然沒變。那麼出現通鋼、林鋼事件，是否會影響國企改革的步伐和進度、進一步強化國進民退的趨勢？ 盛洪：國進民退的背景是這樣的：經過前些年的併購、重組，現在剩下來的這些國有企業佔據了一些特有領域，包括稀缺性戰略資源，如石油、天然氣、煤炭等；還有的屬於壟斷性的行業，如電信、電力、民航、鐵路、金融等。這兩類行業，由於其戰略特殊性，資源價值會隨著資源的稀缺性而上漲，石油價格從2000年到現在漲了很多倍，就是因為稀缺性的上升。這種價格的上漲，所包含的租金本來是由資源所有者來獲得的，至少要按比例分享。在中國，資源所有者就是國家。但在現實中，國有企業因為是國有，所以享受了很多特殊待遇，它不支付租金，只支付很低的固定費用，因而這資源價格上升的部分就變成了利潤。國有企業的管理層和職工的收入又和利潤掛鉤，這樣一來，因為白吃了這一塊租金，即使很多企業的效率很低，但從表面上看也顯得很有競爭力。

如果把租金交了，可能就沒這麼多利潤了，甚至可能是虧損的。還有一些壟斷性行業，在銷售上可以依靠壟斷高價，能夠賺更多的錢，這並不是由它的能力，而是由壟斷地位所決定的。再加上它們是不交地租的，在貸款上也是有優惠的，所以相對民營企業來說，它們有各種各樣的優越條件，才有這樣一種國進民退的局面產生。出現這樣一種局面，其本質問題是什麼？這是一個憲政問題，而不是一般的經濟問題，是基本原則產生的錯誤。也就是說，政府的邊界，包括國有企業的邊界在哪兒？我們在什麼情況下才應創立國有企業？國有企業是否應該進入競爭性產業領域或一般商業領域？國有企業的存在是為了公共目標還是為了國有企業的管理層和員工的利益？國有企業管理層佔用了公共資源但又享用其帶來的利益是否公正？應該用什麼樣的方法去監督國有企業管理層？在國有企業管理層已經侵占了公共資源的情況下，我們採取什麼樣的手段才能使這些公共資源回歸公共權力部門，最終回饋給社會？最後，根據上述原則，我們是否應該設立相應的製度，使得行政部門及其衍生的“國有企業”不能隨便地“進”？這是我們的最終目的。

這些都是憲政概念，而不是一般概念。我認為，國有企業是一種特殊企業，而民營企業是一般企業。意思是民企不需要說明特殊理由就可以創立；國企就不同，因為社會有一個政府和企業之間的界限，有些事情是政府能做而企業做不了的，有些是企業做更好但政府不讓做，做了就要犯錯誤。還有，介於這兩者之間，政府做不適合，民營企業也不太恰當，這就需要國企來做。所以，在創辦國有企業時不能任意創辦，必須要說明創辦的理由，待說明理由之後，經過立法機關的同意才能創辦。而中國的現實情況是：第一不需要特殊說明；第二不需要經過立法機關，完全屬於行政部門的意志。而且這些國企可以自行決定成立二級企業和子公司，這些都是問題。實質上，這涉及國有企業創立本身的憲政原則問題。再往前推就涉及政府的憲政定位問題。所謂國企的大擴展，政府說國進民退是為了公共目標，那麼現在的疑問是：我們公共目標的實現是否需要創立國有企業？舉個例子，“為了富國強兵，增加財政收入，我們要創立國企”，這種講法顯然是不對的。富國強兵的資源可以通過稅收的方式來實現。對民營經濟的稅收，可能比國企的利潤更多更穩定。

所以，這種邏輯就不對。至於解決有關安全的問題，就要加強政府的安全監管，而不是由企業的國有或民營性質來解決。國企有自己的正面因素，好像能夠由政府直接監管；但是它有自己的問題，國企也會為了經濟利益而不顧安全措施，這就是為什麼近年來國有煤礦屢屢發生安全問題的原因。另外，環保恰恰是國有企業做不到的。國企太強勢，它的污染對周圍村莊的損害是當地民眾無法投訴的，沒有製度製衡，想訴訟都是沒地方立案的。而恰恰是國企的強勢，導致了像山西等類似地方的環境遭到嚴重破壞。如此一來，憲政的作用非常重要，政府不能隨便介入到市場中去，否則會產生負面的結果，使得市場不能公平地競爭。因為在既有國企又有民企的時候，國企又是所謂的“共和國的長子”，這時政府怎麼能夠公平對待國企和民企呢？更有甚者，它去幫著國企兼併民企。由於國企是政府權力加上市場規則，它們的收入更多的是靠政府權力得到的壟斷權力，這個結果對社會一點好處都沒有，只會導致社會效率的降低。

壟斷背後=官進民退？壟斷企業利益背後往往是行政力量和部門利益。 在決策或履行職能過程中，有些部門過多從本部門利益出發，過於強調、維護與謀取本部門利益，影響了決策的戰略性、全局性和前瞻性，損害了社會公正與大眾利益，從而增添了國家經濟及政治風險。 盛洪：對，這個“部門利益”很可能就是問題的關鍵所在。行政部門的權力不受約束，而國有企業就是行政部門的一個衍生品。從這個意義上講，“國進民退”是不准確的，應該叫“官進民退”。 “國”字會引起誤解。把國企和行政部門放在一起看，行政部門也分成不同的部門，如果說行政權力不受約束，其實體現在部門權力也不受約束。意思是，行政作為一個整體的話，它還有許多整體的、長遠的、理性的考慮，也不至於到如此地步。現在是具體的部門權力不受約束，它比抽象的行政權力不受約束還要厲害，因為部門只是單個角度。部門利益不應高於政府整體利益和社會全局利益。如果我們行政機關還不能駕馭到具體的部門，而部門權力又打著國家利益的旗號追求部門利益最大化，就會給社會的公正與安定埋下隱患。我們在互聯網上看到的“《土地管理法》修訂草案徵求意見稿”（後面簡稱“修訂草案”），修改條款（包括更改、新增和刪除）多達116條。

對於一個原來僅有86條的法律來說，修改率高達135%，用“脫胎換骨”或“天翻地覆”都難以形容。在中央電視台“焦點訪談”節目，2005年電話記錄的74000多起群體性事件中，有15312起與土地有關。每年有將近8萬起的群體性事件，其中64%就是因為徵地引起的，這意味著我們的社會每天都有幾百起的群體性衝突事件發生。本來農民利益就被侵奪，我們現在已經有幾千萬的失地農民，他們沒有得到合理的補償，因此怨恨在心。在這種背景下，還要出台一部進一步侵犯農民利益的“部門法案”，你拿什麼去解釋？說法律要與時俱進，是說不僅要隨著時代演進做出調整，而且還要根據過去實踐中的利弊得失修正原有法律中的錯誤，使法律變得更為公正，並使社會更能有效運轉。這首先需要對自上次法律修訂以來，相關領域的重要問題進行梳理。這些圍繞著土地的重大問題，直接或間接地反映了我國有關土地的實踐與現有法律框架的互動關係。若要修改法律，我們首先要做的，就是對這些問題進行進一步的調研、梳理與判斷，認定這些事實確實存在。當然，對目前圍繞著土地的問題與現行法律之間的因果關係，要有深入細緻的分析和認定。

如果對導致問題的法律原因判斷有誤，甚至完全顛倒，也會影響到法律的修訂。例如，對於城市擴張侵蝕耕地的問題，有些看法認為是政府管製過少，有些看法認為是管製過多，政府權力過大，導致政府可以以強制力低價徵地。如果按照後一種看法，在修法時就要約束政府部門的管制權力，也許會阻止問題的進一步惡化。然而，反觀這一稿“修訂草案”，圍繞著土地的重大問題似乎都不存在，或者認為不需要總結和提煉《土地管理法》實施以來的利弊得失；而“修訂草案”的修改方向，包括進一步增加土地管理部門和徵地政府部門的權力和進一步剝奪農村集體的土地權力，則顯得毫無理據和武斷突兀。中國書面上的政治結構還有許多可取之處，包括有人大的監督，有相對完善的司法體系，因此法律法規也必須通過人大來決定。其實監督不是什麼壞事，而是提醒和彌補不足之處，防止犯錯誤。但是，現在監督依然有問題。既然有書面的這種政治結構，就得寄望人大發揮作用。我們的義務和職責只能是建議和呼籲，我們應該有這種共識：唱對台戲不是互相成為敵人，而是為了整個國家好，為整個執政黨好。防止犯了錯而沒人糾正，這是好事。

有時候，所謂的憲政原則不見得是通過民主的方式，更不見得要通過暴力的方式，有時候也是通過執政者的理解，依賴許多精英人物。就像美國，當初華盛頓當了總統，人們原以為他至少要當終身總統、甚至是國王，但是他到期就下台了，許多人還是很意外。這個問題包含了一種文化傳統。應該說中國新的文化傳統還沒有形成，憲政思想還沒有成為主流。我相信很多人不是想做壞事，而是沒有憲政思想。他們認為政府什麼事都可以做，認為可以因為一個技術性的理由而違反基本原則，認為“小道理”可以管“大道理”，這就是因為憲政思想沒有形成主流文化所致。而眼下最重要的是中國的知識分子還沒有達成共識，還沒有形成主流文化，也沒有達成憲政共識，沒有形成不言而喻的一種基本原則。以前中學的課本宣揚的都是階級鬥爭，如今已經變成憲政民主，這是社會的一種改進。另外也要考慮現在，高層肯定也有疑問，比如對國進民退至今沒有表態，存疑就是好事。我認為中國知識精英應該超越自己的利益，尤其是在體制外機構的研究人員。說話是否有影響，不在於你的權力和地位有多高，而在於你說的是不是正確的。我們不會去炒作，只是盡量堅持說得對，盡量希望有關方面能夠重視，認識問題，解決問題。

誰是“國進民退”的罪魁禍首？目前中國內需嚴重不足的局面，已成為這麼多年經濟高速增長的代價。您曾經提到稅收剛性增長的問題，這是否也是內需嚴重不足的原因之一？ 陳志武：現在看來，只要政府稅收增長的速度繼續失控地增長，然後，國家掌握社會的財富繼續擴張的話，中國的民間消費就不可能有太多的增長機會。我們知道，徵稅權的失控，必然意味著國民收入越來越多往政府間轉移。 1952年中國民間消費佔當時GDP的69%，1978年的時候下降到45%，到最近，民間消費只相當於GDP的35%。我覺得，過去的60年，總體上民間拿到的收入佔國民收入的比重，不斷在下降，而與此相比較的是，政府掌握的收入佔GDP的比重，總體上是在上升。 1952年，政府消費開支相當於當時GDP的16%，但到現在，已經上升到GDP的30%，即民間消費佔GDP的比重，在過去60年裡減少了一半，而政府的開支佔GDP的比重，基本上翻了一倍。

這兩條不同的曲線，是怎麼來的？背後的支持，主要是來自於：第一，徵稅權，基本上不會受到太多的製約；第二，通過國有製的安排，國家壟斷了社會資產的絕大部分，而不是由老百姓的家庭來分享。由此產生的結局，必然使得民間消費增長艱難萬分。打破對過去經濟模式的依賴，唯一的出路或選擇，就是製度上的改良，尤其是要控制稅收的增長。特別是2009年，據報導6月份全國財政稅收增長了將近20%；相對於去年同期，7月份的財政稅收，還是增長了10%以上。在金融危機的打擊之下，如果稅收還繼續按照這種速度增長的話，這是不可原諒的。據我了解，其中一個原因，是一些地方的地稅局和相關部門，給當地企業施加壓力，要求把明年的稅賦提前上繳，這是一個極其糟糕的、破壞性的舉措。為了追求稅收增長率，不惜殺雞取卵，要求民營企業將好不容易賺到的一些錢提前繳公，等於把民營企業逼到了死胡同。從長遠來說，對中國經濟的活力、對老百姓的就業機會的增加，都是根本性的打擊。

為什麼中國老百姓的收入增長速度總是慢於GDP的增速？國家統計局最近公佈，上半年城鎮居民的人均可支配收入同比增長了9.8%，許多網民戲謔為“被增長”（當前，越來越多的“被”字句流行，比如“被就業”、“被捐款”、“被代表”等等，是一種令人啼笑皆非的現象）。為什麼普通人能夠感受得到的經濟增長沒有官方公佈的GDP增速那麼高？就像我的另一本書的書名所揭示的：為什麼中國人勤勞而不富有？第一個重要原因是政府的行政管制太多，制度成本太高了。第二個是國家財政稅收太多，特別是最近十幾年，政府在整個國民收入的大餡餅中分到的國民收入越來越大。另外一個重要原因，就是國有資產的升值都轉移到了國家手中，卻沒到老百姓的口袋裡。我覺得，9.8%的數據和其他方面的數據是不一致的。就像剛才所說的，如果勞動力就業市場供給不出現根本性增加的話，在需求遠遠大於供給的前提之下，勞動力的價格不可能出現快速上升。從這些大的宏觀數據可以看出，可支配收入增長了9.8%，可信度卻不是太高。 如何降低“國進民退”的現象？在解決促進新消費的資金來源問題上，您曾提議“應進一步擴大國有企業的分紅範圍，有計劃地減少國有企業的政府持股比例，以增加國家財力來大力扶持居民消費”。基於中國的國情，擴大國企分紅範圍，落實起來能否衝破重重阻力？ 夏斌：有兩條措施。第一條措施是，進一步擴大國企分紅範圍，有計劃地減少國有企業的政府持股比例，以增加國家當年財力，大力扶植居民消費。目前，不管是改善居民收入分配結構，還是擴大內需中的居民消費水平；不管是進一步提高全社會社保水平，還是進一步推進基本公共服務均等化，都直接受制於當年的國家財政收入狀況。雖然2009年財政安排已出現3%左右的赤字，但我認為，這時不僅要算當年財政部的財政收入賬，更要算國家大賬，算國家收入賬，算國家資產負債表賬。因為與我國政府手中掌握的財力相比，負債累累的美國、日本政府根本不能比。中國政府手中掌握了中央、地方國企及金融企業優良資產有十幾萬億元。要進一步增強提高居民消費的國家財力，我們是有餘力、有空間的。 一是除了對中央企業繼續認真執行國企資本分紅制度、充實中央財政預算外，對各級地方國資企業也可執行國企資本分紅制度，以充實地方財力或者減少中央財政的轉移支出。而且，分紅的比例可以動態執行，酌情提高。二是可以在目前國企持股的上市公司部分股權劃撥社保基金的基礎上，進一步對上市公司的國資控股母公司以及未涉及上市的一切國有企業，根據國家戰略意圖，除需要繼續保持絕對或相對控股比例之外的，可以有計劃、有選擇地逐步減少政府的持股比例，向市場競售。中國是個高儲蓄率國家。政府減持後，不是簡單地吃光、分光，而是歡迎民間資本投資投股，整個社會的投資率並不降低。政府減持部分股權後獲得的資金，應該全部納入財政預算，用於國家提高居民消費和公共財政。這是第一條措施。第二條措施是，加快組織和擴大民間資本進入投資領域，提高投資中的民營資本佔比。 今後，對政府新增投資項目，包括在這一輪中央和地方刺激經濟中安排的“4萬億”項目，只要是有盈利回報的項目，除需要貫徹國家戰略意圖之外的，各級政府應該堅決做到“不與民爭利”。鼓勵和放寬政策，盡可能吸引私人資金投資工業、市政設施、金融、醫療和教育等領域。政府騰出資金後，同樣是充實居民消費和公共財政的資金來源。與此相適應，金融的投融資制度一定要跟上。在吸引民間資金方面，社會上已討論了很長時間。現在的關鍵是要抓落實，要加快有關領域的製度改革。應該做到，哪方面有阻力，就堅決改革哪方面的製度。如果中央政府有決心改革，但有關部門改革方案遲遲拿不出，中央政府可以同時委託市場機構去研究、出方案，給有關部門施加壓力，提高執政效率。在當前擴大投資的情況下，鼓勵民間投資跟進的意義，不僅僅是刺激經濟的短期意義，更重要的是，如何看到它對解決中國經濟可持續增長的中長期意義。 首先，政府通過減持部分股份和減少投資，各級財政可省下一大筆投資或者可以持續增加一大筆收入，集中用於擴大消費、提高居民消費率和增強公共財政實力，有助於解決經濟可持續性增長中的結構問題。其次，中國是個高儲蓄率國家。由部分民間投資替換國企投資，只是改變了投資人性質，整個社會投資率水平並不變，因此既不影響當前刺激投資的需要，也不影響將來經濟增長中合理的投資需求。再者，如果不以部分民間投資替換國企投資，就容易出現國企投資→賺錢→再投資的循環，進而出現改革中“國進民退”現象的加重，出現當前房地產市場上炒作“地王”的多半是國企的現象。如果以部分民間私人投資替換國企投資，而且由於私人投資更多的是通過創新金融工具，集聚眾多居民儲蓄進行投資，則投資回報率越高，越有利於解決收入分配結構問題和刺激居民消費。 特別是如果進一步放寬市政設施和休閒養生、文化娛樂、醫院教育等服務產業的投資門檻與限制，將會進一步提升我國居民的服務性消費水平，有助於形成我國投資與消費的良性循環。眾多案例表明，私人投資的產權約束力強，比國有投資講究效益，有利於防止低效、重複投資，同樣有利於防止重大項目投資中防不勝防的各種腐敗現象（當然，不排除私人投資中也會出現為爭項目而產生的行賄腐敗）。鼓勵民間私人投資工業、市政設施等實體經濟，是鼓勵老百姓在中國經濟持續高增長中得到更多的資本收入意義上的財產收入，而不是鼓勵老百姓得到更多的房地產市場等虛擬資產市場意義上的財產收入。此時，如果政府再配以切實可行的政策措施予以引導，更是有助於克服中國經濟增長中的泡沫現象。國外一些事例已表明，將房地產市場主要作為居民消費市場而不是資產市場的國家，如德國、新加坡，其經濟的增長就不容易出現資產泡沫。採取以上兩條措施，同樣是讓國民充分享受改革開放的豐碩成果。中國已成為世界第三大經濟體，當今，也有條件在讓一部分人先富裕起來之後，逐步探索解決共同富裕的道路，使整個社會更加和諧穩定地發展。