也許有一天，當我們發現《政府信息公開條例》已成為一個歷史性的拐點……
2008年5月12日14時28分！四川省汶川縣發生8.0級地震，北京、河南、上海、天津、內蒙、雲南等10多個省、市、自治區都有震感。這場波及大半個中國、影響數億人的天災，瞬間造成了數万名同胞不幸遇難。
在地震發生後20分鐘左右，有關震情的權威發布便在官方網站出現。隨後，政府有關部門又迅速通過電視、廣播、手機短信等各種渠道向社會發布震情公告，傷亡人數也在實時更新……透明和及時的權威信息披露，不但止住了可能蔓延的謠言，也在一定程度上消除了公眾恐慌心理。
“這次地震，公眾能夠得到的信息鋪天蓋地。在我國，人們以前從未如此逼真地看到過一個災難這麼多的場景和細節。”中國社會科學院新聞研究所所長尹韻公研究員在接受記者採訪時這樣評價，“此次地震的信息公佈，堪稱我國有史以來最快、最全面的一次，政府信息的公開程度可謂達到了極致。這在我國信息公開進程中，具有里程碑式的意義。”
其實，這一切當在意料之中。 2008年5月1日，我國一部備受矚目的行政法規——《中華人民共和國政府信息公開條例》正式開始實施。這部於2007年4月頒布的行政法規，明確規定了公民的知情權和政府的信息公開義務。這將使我國政府邁向一個信息公開的新時代。
而當信息公開時代來臨時，無論是政府還是民眾，無論是在實踐層面還是立法層面，都需要做好進一步的準備。
政府信息公開的話題，總不經意地撥弄著公眾敏感的神經，公眾期待條例的正式實施，能照亮我們這個社會更多隱秘的角落。
2008年5月5日，湖南省汝城縣黃由儉、鄧柏松等5位市民引爆了一起特別訴訟——因向縣政府申請公開有關政府部門的調查材料遭到拒絕，汝城縣人民政府便被他們告上了郴州市中級人民法院。據了解，這是條例正式實施以來，我國首例市民狀告“政府信息不公開”的行政訴訟案。
“這是我國第一次國家級政府信息公開立法，把信息公開變成了政府的法定義務，這是政府執政理念轉變的一個歷史性突破。”北京有一位政府官員一口氣讀完條例全文後，不禁對記者感嘆道，“這將徹底顛覆我們以往的工作思路和方法，簡直就是一場執政理念的革命。”
據了解，政府信息公開在全世界都是認同的，公開是原則，不公開是例外。據相關數據顯示，美國對1975年以前的檔案實行95%對外開放，俄羅斯的開放率80%至90%，而日本已經分13批對1979年以前的檔案採取了開放措施。
從20世紀90年代末期起，政府信息公開就在我國政府、學術界和普通民眾中形成共識。從1998年作為立法研究課題立項，到2007年4月公佈，再到2008年5月正式實施，條例走過了“十年破冰”的漫長歷程，僅法律實施準備期就長達1年。
但是，這一漫長的立法進程，始終伴隨著我國政府的變革和成長，也從另外一個側面見證了我國社會主義民主政治的遞進——
2006年1月1日，中央政府門戶網站正式開通，至今全國80%縣級以上政府和政府部門已建立了門戶網站。國家發改委、教育部、衛生部、審計署等國家部委還在官方網站開設了信息公開的專欄。點擊進入後，可看到這些部門信息公開的目錄、公民申請信息公開的路徑、指南等。
據了解，政府新聞發言人制度也在中央各部委和31個省、自治區、直轄市基本建立起來。另外，有些地方政府還紛紛在圖書館、檔案館、行政審批大廳等公共服務場所，專門配置了微機查詢終端、電子顯示屏、文件閱覽室等設施，進一步方便公眾查詢政府信息。
在保障公民權益、建設和諧社會和廉潔政府方面，信息公開的意義顯而易見。
“政府掌握著一個國家的大量信息，信息公開與否、公開的程度高低都對社會的進步起著直接的推動作用。”北京石油化工學院人文社科學院楊鍾紅副教授認為，“多年來，我國公眾有了問題往往找不到訴求的渠道，致使一些很普通的問題因信息不暢演化為誤解，無形中加劇了社會的隱性矛盾。而條例實施，有助於保障公眾權益，加速民主政治建設進程。”
由於信息不公開帶給我們政府的慘痛教訓不少，除在一些項目決策上暗箱操作造成腐敗大案頻發外，在“非典”災難之初、松花江污染等突發公共事件中，一些部門官員認為公眾知道的信息越多，越會引起社會恐慌，便千方百計遮蓋事實，結果適得其反。
吸取這些教訓之後，每當禽流感疫情、藥品中毒、食品安全、地震等危機發生，有關政府都會通過政府公報、政府網站、新聞發布會、傳統媒體等各種渠道不間斷地公佈事實真相和事態進展，並向公眾提供安全防範等信息。
“政府需要在大災大難中學會危機的有效處理，而坦誠的信息公開是基礎，這不但可以讓公眾更加理性和沈著，也讓政府得到民眾最大程度的理解和支持，為順利化解危機打下基礎。”在北京一家廣告公司工作的李先生向記者表示，“條例實施，有力地保障了公民知情權，更好地實現公民的參與權、表達權、監督權，很大程度上杜絕了政府決策方面的失誤，拉近了政府和民眾的感情，是促進社會和諧的有效途徑。”
有關專家認為，以往滋生的官員瀆職、濫用職權、政令不通等腐敗現象，基本都是暗箱操作的產物。為此，政府信息公開能更好地預防腐敗。 “政府越壟斷信息，秘密越多，那麼權力尋租的空間就越大。”北京大學政府管理學院博士生導師李成言教授認為，“在現實生活中，諸如高考成績、氣象預報等信息，往往被有關部門通過聲訊台等渠道高價出售。這些權錢交易、欺詐失信等腐敗現象，大都是暗箱操作所導致。根據條例，這些原則上都應向社會免費公開。”
可以預期的是，條例實施後，我國政府將不斷向開放型、服務型、民主型政府轉型。同時，條例也必將喚起公民參政議政、監督政府的民主意識和政治熱情，激活、加速整個社會的民主進程。
有關專家樂觀地預測，這種不可逆轉的雙向演進，終將會重構政府與公眾的關係，最終催生一個有限政府、公民本位的現代公民社會。
在記者採訪過程中，有不少受訪者擔心條例在操作中會流於形式，甚至擔心因部分條款規定模糊，可能產生政府或官員鑽空子、違規隱瞞等現象。這種擔心並非沒有道理。
隨著條例的實施，與公眾的熱情形成對比的是，還有一些政府部門的表現不盡如人意。從信息公開的情況來看，也還存在著公開不規範、不全面的問題，有些信息的掌控權，還基本取決於政府的單方意志。更為極端的是，有些政府部門、政府官員出於自身利益的需要，還有壟斷、封鎖信息的“工作習慣”。
“政府信息一旦與官員政績、考核指標乃至'烏紗帽'掛鉤時，有些官員必然會產生封鎖消息、隱瞞真相乃至編造謊言的本能衝動。”南開大學博士生導師齊善鴻教授接受記者採訪時表示，“有些政府在行政用度、項目審批狀況等各種與民生有關的統計調查數據不願意公開，主要是這些公共信息與部門利益、官員政績密切相關。”
據了解，條例實施後，還存在有些地方政府服務不到位的現象。比如公眾提交申請途徑不暢，諮詢電話無人接聽，有的明確表示不接待來訪，甚至直接將申請者拒之門外。更有甚者，一些部門在條例實施後表現得措手不及，有的連本部門的工作人員都不知道應由誰來公開信息。
儘管各級政府已普遍建立了網站，但記者調查發現，有些並未承擔起發布政府信息的功能，而是異化成轉載媒體報導的網站，有些甚至變身為營利性的商業網站，角色定位發生了嚴重錯位。更有不少基層的政府網站長時間得不到更新，有的根本無法打開，成為“死網”。
同樣，公眾一直寄予厚望的新聞發言人制度，在有些地方和部門也成為一種擺設，甚至成為“統一宣傳口徑”，對付媒體對當地政府負面報導的工具。不少單位還明文嚴格規定“除了新聞發言人，嚴禁工作人員私自接受記者採訪”。有些新聞發言人，要么聯繫不上，要么聯繫上了，每每被問及一些“敏感問題”時，卻顧左右而言他或乾脆“無可奉告”。一項初衷良好的製度創新，反而成了官員手中的“擋箭牌”。
政府信息公開遇到的諸多問題，除與政府理念、官員心態有關外，還與我們的法規設計有關。比如根據條例規定，行政機關公開政府信息前，應當按照保密法等相關法律、法規、規定對擬公開的政府信息進行審查，不得公開涉及國家秘密的政府信息。這就令有些政府部門和官員有可能以“保密審查機制”為藉口壓縮公民知情權。
典型的例證是，房地產信息長期不透明，為開發商操縱房價、腐敗官員以地尋租提供了巨大空間，使各地房價節節攀升，已演變成殃及民生的嚴重社會問題。正因此，近年來不斷有民眾要求公開房地產成本，但一些地方政府部門卻以這是“開發商的商業秘密”為由不予公開。
更具爭議的話題是，儘管社會普遍認為，掌握公權的官員理應公開其財產狀況，接受社會監督。但“個人隱私”說卻在官員階層大有市場，直到現在，官員財產申報製度也只是“海市蜃樓”。
“目前條例有些規定過於寬泛，如何界定信息是否可以公佈或將成為條例實施過程中面臨的主要難題，這無疑增加了實施的難度。”北京中盛律師事務所杜立元律師告訴記者，“條例第九條和第十三條分別規定了信息的主動公開與依申請公開，但是從中很難把握這兩者的界限，信息主動公開很可能因政府及其工作人員觀念轉變得不夠及時和其他相關保障機制的欠缺而流於形式。”
另外，從條例可以看出，信息公開與否的決定權和執行權基本上都是由政府把握。但沒有政府以外的第三者予以監督，這種封閉式的信息公開模式很可能引發公眾對信息公開程度的懷疑。 “可以預見的是，這些問題容易引發大量的行政糾紛，最終可能導致行政機關和司法機關對此類糾紛不堪重負。”杜立元說。
“現階段存在政務信息公開偏窄而保密信息範圍偏寬的現象。”齊善鴻認為，“目前幾乎各級行政機關都有定密權，從自己的立場確定應該保密的範圍，導致定密過於普遍。有的在執行具體保密範圍時，隨意擴大範圍，把不應當確定的事項確定為國家秘密。有的部門對具體保密範圍修訂不及時，一些明顯不屬於國家秘密的信息，仍然在保密，給保密工作增加了難度，提高了保密成本。”
有關專家認為，面對構建政府信息公開體系這樣一個革命性和顛覆性的系統工程，因某些現實的因素，還有許多配套政策需要完善，並儘快從理想與現實的夾縫中尋找到一條落實法規的新路。
“社會信息的公開化必須以法律法規的形式加以製度化，使之成為一種可以操作，可以審查，透明度很高的程序，使政府行政處於社會公眾有效的監督之中。”上海交通大學人文學院邢兆良教授認為，“它使政府行政在信息發布的內容、性質、時間成為一種承擔法律義務的強制性行為。重大社會信息的發布因此而不會因人、因時而具有隨意性。”
“現在條例僅僅是一部由國務院制定的行政法規，而不是由全國人大製定的、更高層級的法律。”李成言認為，“正因為如此，使得其主要適用於行政機關，還無法涵蓋人大、政協、法院、檢察院等國家機構的信息公開，也無法規制遍布社會基層的村務公開、校務公開，等等。”為此，李成言呼籲，希望有關部門不斷總結經驗，把更多主體納入到信息公開的範圍，使條例逐步上升為法律，以便更好地推進整個公共領域、公權領域的透明化，更為全面地保障公民的知情權。
“政府還需要加大對條例的宣傳力度，在政府基層的執行力也有待進一步加強，現在中央很重視政府信息的公開，但實際情況是，越到基層政府越得不到重視，老百姓也不太了解。”北京市昌平區的一位大學生“村官”認為，“目前很多老百姓還不太了解條例，申請也不清楚找誰，政府應想辦法使廣大民眾了解，並積極參與到相關行動中。”
“條例的實施，涉及到的媒體關係也是一個的重要問題。”中國人民大學新聞學院、博士生導師喻國明教授對記者表示，“根據條例，政府進行信息公開實際上要處理與公眾、媒體以及所掌握的信息等多種複雜關係。條例的實施，從媒體自身而言，應該對自己獲知的信息進行驗證和判斷。首先，媒體不是'包打聽'，無權要求政府公開涉及個人隱私的政府信息。其次，媒體應該對政府信息公開情況進行監督，對政府隱瞞信息的行為進行披露。而政府方面，則要有服務意識，要學會尊重媒體，給予媒體一定的空間而不是更多的束縛，讓媒體更多承擔起為百姓代言的責任和義務。”
“條例所追求的目標將成為中國政府管理模式的一次革命，但是有了條例，並不意味著公民的知情權就可以無障礙地實現。”齊善鴻認為，條例雖為公民知情權的實現提供了法律上的可能性，但要使這種可能性變成現實性，要保障公民知情權能夠真正有效實現，還有賴於我們的正確認識和嚴格執行，對違反條例行為責任的嚴肅追究，對侵犯公民信息獲取權的有效救濟，以及其他相關條件的配合，如抓緊修改完善保密法、檔案法和其他相關法律、法規，制定相關配套法規、規章等。
“法律法規必須是剛性的，因為它牽涉各種利益的博弈，如果它不剛性或者不夠剛性，必然有被強勢者操控的可能。”杜立元認為，要保障條例順利實施，需要做到以下幾方面：
首先，各級行政機關應依據條例進一步製定相應的行政法規或規章予以規範，在政府內部建立相關的自律性規範及激勵機制，促使政府及工作人員強化主動公開的意識，規範主動發布信息的程序。
其次，應建立起條例的落實監督機制，建立各級政府及工作人員隱瞞信息的問責追究制度，通過媒體披露違反條例，隱瞞政府信息的典型案例，追究相關人員的責任。
最後，行政機關應制定信息公開的糾紛處理制度以化解可能產生的大量行政訴訟，在行政糾紛發生後，有步驟、有重點地引導公民理性對待信息公開過程中發生的糾紛，以達到政府信息公開過程中政府和公民的真正和諧。