官員公費出國考察，是我國各級黨政機關和公共機構的一個普遍現象，但目前不少已變異為一種官員的福利或待遇。
今後，中央將嚴格控制因公出國（境）經費預算規模，對各級黨政機關官員因公出國（境）經費預算實行零增長，並實行因公出國（境）經費預算及用匯額度雙控制。
這是財政部、外交部、監察部、審計署、國家預防腐敗局五部門2008年10月16日聯合發布《加強黨政幹部因公出國（境）經費管理暫行辦法》（下面簡稱辦法）中明文規定的。
“辦法特別提到出國考察，說明官員公費出國考察存在的問題已引起中央重視，這將對各級黨政官員起到約束作用，同時也將進一步完善反腐倡廉制度。”國家行政學院龔維斌教授接受記者採訪時表示，“中央以前已三令五申，但是官員違規出國考察現象依然屢禁不止，治理效果不佳。”
據了解，我國官員公費出國考察，本意是讓官員開闊眼界，轉變思維，學習先進經驗。但記者調查發現，目前有些官員公費出國考察已經變異成為公款旅遊、購物、安排子女留學，甚至是部分貪官斂財或外逃的途徑。
接受采訪的專家認為，官員公費出國考察存在的腐敗現象，在社會上造成極壞的影響，嚴重損害了我國干部隊伍和政府的形象及公信力。解決公費出國的亂像要對症下藥，最關鍵的是要有的放矢地對現有公費出國考察制度進行改革。
2008年十一長假剛結束，當人們還沉浸在長假的興奮中，一位地方政府官員“出國考察”未歸事件，把溫州政壇置於社會輿論的風口浪尖——
浙江省溫州市委常委、鹿城區區委書記楊湘洪長假後沒按時來上班：他10月初帶考察團到法國巴黎考察時，以探望其在法國的女兒為由離隊。等考察團要回國時，他以腰椎間盤突出老毛病復發，無法坐長途飛機為由拒絕回國。
一名堂堂區委書記率團出國考察，卻獨自離隊託病滯留他國不歸，直到2008年11月12日，才有報導稱給予楊湘洪開除黨籍、行政開除處分。而對公眾猜疑是不是又一起貪官借出國考察機會演化的外逃事件，仍然未見“正式說法”。
這起事件，讓公眾自然聯想到早已淡出視野的楊秀珠案。曾任溫州市副市長的楊秀珠，在任浙江省建設廳副廳長期間，涉嫌貪污金額2億多元。 2003年4月20日，楊秀珠借出國考察之名逃往美國，至今未歸案。
“楊湘洪是不是貪官，需要作認真的調查取證。但不少事實表明，我國一些官員出國考察是和腐敗聯繫在一起的，公眾有各種猜測並不奇怪。”龔維斌認為，“目前一些官員公費出國考察已經變味，有關部門應在製度設計上作深刻的反思。”
“目前官員公費出國考察，很多內涵發生了明顯變化，已成為一種公費旅遊、購物方式。”有一位在法國留學的朋友曾經告訴記者，“我國官員公費出國考察不但人數龐大，而且花錢大手大腳，無所顧忌，在國際上的形像很糟糕。正如此，不少國家將我國官員公費旅遊作為非常重要的旅遊財源，凡為我國官員辦理入境手續的，都給予提供方便。”
“不少官員出國考察已經變成了一種鑽制度空隙的隱性腐敗行為。”北京某機關一位公務員向記者透露，“各類打著考察名義出國的官員，多數以旅遊、購物為主，少數人趁機用公款做私活——或轉移贓款，或買房置業，或安排子女留學老婆定居，有的甚至花天酒地找小姐，等等。”
事實上，近年來安排官員公費出國考察，已成為不少旅行社的重點業務。 “我們很歡迎官員公費出國旅行團，大部分官員出國考察費用明顯高於個人出國旅遊的費用。”北京一家旅行社負責人向記者坦言，“由於利潤相對高得多，這項業務競爭很激烈，不少旅行社甚至通過賄賂來獲得業務。”
據業內人士透露，有些旅行社還千方百計給官員“減負”，實行“一條龍”服務——安排行程、辦理邀請函、代寫出國申請，在出國回來之後，甚至還代寫考察報告。
近年來，出國考察還成為少數官員斂財或部分貪官外逃的途徑。 2003年被提起公訴的廣西橫縣原縣委書記汪波，曾藉口出國考察，先後收受賄賂1.3萬元人民幣和6000元美金；2007年11月8日，四川省交通廳原外事外經處副處長賴北利用職務便利，在支付出國考察團費用過程中虛列支出，從而侵吞單位公款55萬餘元，等等。
借出國考察外逃的貪官，除大名鼎鼎的楊秀珠外，還有貴州省交通廳原廳長盧萬里，河南省煙草專賣局原局長、煙草公司經理蔣基芳，河南省漯河市原市委書記程三昌，雲南省交通廳原副廳長胡星，中國銀行黑龍江分行哈爾濱河松街支行原行長高山等貪官，都以出國考察的名義成功出逃。
“官員出國考察出現的腐敗問題，是應該得到重視的時候了。”北京大學政府管理學院博士生導師李成言教授接受記者採訪時認為，“我國官員昂貴的出國考察，有不少糟蹋了納稅人的錢，造成了巨大的浪費，而且成為一些官員腐敗的途徑，已經嚴重地撼動我國的反腐之基。”
記者調查發現，官員公費出國考察，已經成為我國各級黨政機關和公共機構的一個普遍現象。
據可以查閱到的公安部、外交部消息：2003年共批准發出乾部因公出境通行證和護照21萬本，出境4373600多人，其中到香港、澳門特區為3168400人次，到外國為1105200人次。
我國官員公費出國考察制度是在20世紀80年代中期開始的，其目的是讓官員出去開闊眼界，學習一些發達國家的“先進經驗”。但不知從何時起，出國考察似乎成了某些官員的“慣性思維”，一有什麼新項目或新舉措，總要出國考察一番。
“按理說，有些官員出國考察是必要的。”中國人民大學政治學系張鳴教授接受記者採訪時指出，“但遺憾的是，目前官員出國考察在不少地方和部門，已變異成一種官員的福利或待遇，最終成為官員走向腐化歧途的一種誘導劑。”
據了解，有些地方和部門甚至還以文件的形式，把“取消出國考察”作為對官員的一種處罰手段。比如2005年11月16日，河北省政府在清理政府投資項目拖欠工程款的過程中，規定完不成清欠任務的單位領導不得出國考察。從禁止出國考察成為被懲罰條件來看，在一些人的眼中，出國考察內涵頗耐人尋味。
“有些地方或單位，官員公費出國考察就是一種慣例的職級待遇，內涵中承載著很多工作表現獎勵、休假等性質。”北京直屬機關一位姓王的年輕公務員認為，“這些官員出國考察並非從工作需要出發，而是按級別安排，以致出現有些領導級別高的，沒有明顯工作需要，一年也出幾次國。有些有工作需要的官員，因為級別不到或沒有領導內定，想出去也沒機會出去。”
“這種把出國考察變成旅遊的做法，是一種公權濫用的具體表現。”政協北京十屆委員會副秘書長、中國民主建國會北京市委員會副主任委員曾廣宇對記者表示。
事實上，我國多數地方政府對官員出國考察都有相關規定，最明顯的是指標化管理。比如“省部級官員每年可以兩次出國考察，局處級官員每年可以一次出國考察”；“一年出國考察一次的，可以考察兩個國家，時間不超過12天”，等等。
這種規定的本意，是用於控制政府官員出國考察，但現實中又往往演變成官員的福利或待遇。有些官員抱著“有權不用，過期作廢”的心態，為了出國，甚至不惜造假，把“考察”變成“國際醜聞”的事情也時有發生。
據報導，2006年11月20日，安徽省人民檢察院以副檢察長徐文艾為團長的公務考察團一行10人，在芬蘭赫爾辛基機場辦理入境手續時，被查出偽造的芬蘭司法部邀請函，以及存在擅自變更出訪路線、增加目的地國家等違規違紀事實。 2007年4月，徐文艾因此被撤職查辦。
我國對官員公費出國考察有著嚴格規定，但記者調查發現，在這些規定面前，有些官員卻鑽政策空子，打“擦邊球”，以考察名義變相出國旅遊，基本處於失控狀態。
早在1993年10月2日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳就曾發出《關於嚴禁用公費變相出國（境）旅遊的通知》。 2004年春，中辦、國辦就發出《關於嚴格控制干部出境、出國活動開支》的通知。 2007年8月7日，中紀委就徐文艾事件發出通報強調，各地區各部門要採取得力措施，堅決剎住以公務活動為名公款出國（境）旅遊的不正之風，等等。
“中央和一些地方政府近年來出台不少規範官員出國考察的規定，但這些規定並沒有抑制住官員出國考察熱潮。”南開大學博士生導師齊善鴻教授接受記者採訪時表示，“官員熱衷於出國考察，主要花的都是公款。另外我們實行的是指標式管理，出國考察次數都是按官職大小而定，級別高的即使沒有公務需要，也可以名正言順地'出國考察'。官員公費出國考察審批程序也過於簡易、限制太過寬鬆，在源頭就沒有堵住，接下來的要組織部門同意、向紀檢部門報告、經外事部門審批，也基本上就是走走形式。”
“官員出國考察缺少可操作的具體的追究、處罰條款。”李成言指出，“現實中，很少見有關官員因違規公費出國考察被處罰。不用付出代價的違規行為，在再多的禁令面前，也必將暢通無阻。在如今這個信息時代，出國考察已不是唯一的學習方法，要利用各種現代傳播技術，開拓學習外地經驗的其他渠道，以堵塞部分官員出國考察的種種藉口。即使對那些必要的出國考察，也應該嚴加管理。如果所有的地方官員公費出國都需經過嚴格的報批手續，其經費報銷都要經過上級監察機關的審查，官員對公費出國考察也難免會權衡得失。”
受訪的多位專家認為，出國考察本是與國際接軌的一條通道，通過觀摩、學習和借鑒，往往可以增長見識，開闊視野。但目前對出國考察與出國旅遊怎麼界定？是否學到東西誰來評判，誰來監督，誰來查處？堵住這些體制上的漏洞，才是當前規範官員出國考察的當務之急。
“缺乏全過程的監督和約束，透明度不高，導致一些官員無所顧忌地拿公款頻繁出國旅遊。”北京某機關一位公務員告訴記者，“整個出國考察過程，暗箱操作的地方實在太多，包括出國考察人員的選擇標準，考察目的、時間、路線、結果，別說外界，就是本部門，除幾個領導，一般工作人員也不知詳情。很多時候是官員出國考察回來，群眾才知道，嚴重的信息不對稱。”
每年的全國兩會上，都有代表和委員對官員違規出國考察現象提出批評。 “公費出國考察本身沒有問題，是實施中出現了問題。”2007年3月，民革中央委員麥康森代表在全國兩會期間表示，“至少有1/4的公費出國成名副其實的旅遊，而不是考察。”
近年來，我國官員公費出國開支，已經給財政造成巨大壓力。根據《2004年度行政事業單位決算》，2004年全國行政事業單位出國費用約為29億元（其中出國用匯19億元），其中中央11億元，地方18億元。一個事實是，2004年以後，我國官員公費出國考察現象，呈急劇上升趨勢。
“官員出國成本過高，造成巨大浪費，是個嚴重的問題。”中國人民大學行政管理系毛壽龍教授認為，“我國公共財政體制缺乏內在的硬約束，目前還是一種軟約束，使領導幹部可以在財政上作很多臨時性的調整，使得某些開支遠遠超過了所需要的水平，同時也損害了其他部門的利益。”
“官員是決策者，也是利益既得者，他們掌握著巨大的財權，如果缺乏必要監督和製約，給自己安排出國考察之類福利待遇的事情，就會屢禁不止。”曾廣宇告訴記者，“有些政府官員為了出國，甚至不惜挪用其他款項，包括挪用稅收、土地開發收入、動用人民幣買入外匯作經費、侵吞行政和其他公共項目經費等。”
“為解決出國考察經費，部分官員真是用盡心機，有的甚至把費用向同級機關、下級機關和下屬單位攤派、轉嫁費用。”北京一家企業負責人向記者透露，“有些官員外出考察總帶上一些企業家，說是陪同考察，不如說是去為官員的一些名不正言不順的消費埋單。而一些企業也願意正好藉此籠絡官員，使出國考察成為一種隱蔽的行賄方式。”
不少受訪專家認為，規範官員公費出國考察是政府自身管理改革的又一個重要切入點。如果政府不能從根子上找到公費出國考察存在的問題，且實行最嚴格的限制和管理，就難以扭轉官員出國考察氾濫的局面。
“要想控制住官員公費出國考察，一切官員開支都須納入財政預算，這才是解決辦法。”龔維斌認為，“我國預算支出科目主要是按經費性質進行分類的，把各項支出劃分為事業費、行政費，等等，出國考察費用容易趁機混入其中。中央必須嚴格預算，對於預算的編制、執行進行嚴格監督、審查，對官員出國考察費用進行嚴格控制。這次辦法中的有關規定，目的是想從根源上解決這個問題。”
“要加強對官員公費出國考察的監管，讓出國考察與本職工作之間建立起一種有效聯繫。”北京市合川律師事務所鄒瑾律師建議，“首先，考察單位由根據出國考察目的、考察的必要性、費用來源、考察路線以及考察人員，制定出國考察計劃，向相關監管機構申報，同時，進行公示；其次，在監管機構組織下，對出國考察計劃舉行聽證會，對考察計劃的可行性與必要性進行論證，以決定是否需要考察，考察的人員是否適當，路線是否合理等，費用是否適當等出國考察問題作出決定，交由考察單位組織實施；再次，考察工作完成以後，考察人員撰寫考察報告，向監管機構匯報以至向社會公眾公開考察報告，接受監管機構和社會公眾的監督；最後，建立起一套出國考察考核機制，對於完不成考察計劃，或者達不到考察目標、完不成考察任務者，給予一定的行政處罰，或者經濟處罰，以致自行承擔考察費用。”
“涉及官員出國考察的文件規定，要措辭嚴密、要求嚴格、處罰嚴厲，允許就是允許，禁止就是禁止，不能使用'原則上''一般''特殊'等容易讓人'心生變通'的彈性規定。”齊善鴻認為，“即使存在個別'例外'情況，也應逐一列明，以便於對照。只有拿出'硬槓槓''死規定'，才能進一步增加政策的剛性、樹立政府的權威，從而徹底堵住制度漏洞，斷絕一些人的非分之想，確保政策不折不扣地落到實處。在當前時期，幹部出國屬於底線管理範疇，必須在政策上做到不折不扣。否則，管理就等同於虛設。”
“只有從制度上嚴格起來，才能給人以警示，斷絕某些人想利用公費出國旅遊的想法。”李成言建議，“第一，規範考察地點。凡是政府官員和公共財政支出經費的出國考察人員，在出國前一定要在政府網上公佈出國人員名單、考察理由、程序安排以及時間地點。第二，規範考察人員。要根據考察的具體內容確定合適的考察人員，特別是一些專業性技術性的考察，應盡量多邀請相關專業技術人員和專家學者參加。只有讓行家里手去考察，他們才知道需要看什麼、學什麼，考察後怎樣幹。第三，實行督查制度。要切實加強對領導幹部學習考察的督促檢查，對有令不行、有禁不止的嚴肅處理。”
“必須對違紀官員加大處罰力度外，同時還應在以下兩方面加以完善。”張鳴建議，“一方面，加強出國經費管理。對出國經費管理，僅管住預算內資金是不行的，只要各單位預算外資金和'小金庫'存在，官員隨時可用手中的財權解決費用問題，所以要把'三軌'合併，制定出剛性的出國經費管理機制。另一方面，完善監督機制。應充分激活人大和媒體以及群眾的監督作用，杜絕那些出國官員的上級暗箱操作或自由裁量，讓官員出國考察回歸透明和公正。”