第3章 第一部分

北美的外部形狀有一個很容易區分的特點。北美分為兩個巨大的地區，一個延向北極，一個伸向赤道。北部的地區，東部和西部分臨大西洋和太平洋，以加拿大五大湖區下方為底邊，構成一個巨大的三角形。這個三角形地區是一片廣袤的平原。向南延伸的地區，東臨大西洋的阿勒格尼山脈，西臨太平洋的落基山脈，兩者就像兩堵高牆，分列兩邊。中間廣大的地域內是一個大河谷，谷底奔流著密西西比河。 密西西比河曾多次改道，有57條可通航大河向它供水，還有無數小河從四面八方匯入其中。密西西比河流經的河谷，是大自然的創造。在距離河水較近的地方，是一片用之不竭的沃野。距離河水越遠，土地越貧瘠，草木越稀疏。密西西比河流域內的一切景象，都留下了水的作用的印跡。

在沿阿勒格尼山脈的東側和大西洋之間的狹長海岸地帶，是追求新生活的英國拓荒者首先踏足的地方。一番辛苦開拓之後，他們把這裡變成了英國殖民地。也就是在這塊土地上，日後建立了美利堅合眾國。 幾個世紀以來，在北美的這片一望無際的荒涼土地上，生活著一些居無定所的土著的印第安人部落。他們一直在自己的活動區域裡自由繁殖，從來沒有與文化高的種族接觸過。他們的一切都是自生自長的，在野生獨立的狀態下自成一體。人們雖然在文化、物質生活上稍顯無知和貧困，但他們的舉止毫不粗野，謙讓持重，彬彬有禮，人人平等和自由。 當歐洲人初來乍到之時，印第安人尚不能理解財富的價值，更不用說通過財富來獲取享受了。一般情況下，印第安人性情溫和，熱情好客。他們甚至能夠為搭救一個夜裡求宿的陌生人，而讓自己面臨飢餓致死的危險。但在特殊情況下，印第安人的殘忍凶狠又遠遠超出正常人的想像。比如，他們會把俘虜的四肢撕成碎片。他們的無畏勇氣、高傲精神、堅定的自尊心，可以說超過了一些非常出名的國家。印第安人能夠清心寡欲地生活，雖勞苦卻無怨言，經常載歌而死。他們崇拜自己的天神，相信有一個美好世界的存在，對常識的理解簡單而富於哲理。

印第安人是這片土地的土著居民，但他們的生活方式完全沒有改變這裡的荒涼，也沒有真正擁有這塊土地。他們既有激情與品德，又有根深蒂固的偏見和惡習，這就使他們最終走上了自我消亡的道路。特別是自歐洲人到來之後，他們的滅亡一直進行，今天已接近於完成。他們對於這塊富饒的土地，似乎只擁有暫時的使用權和受益權。他們的存在，好像就是在等待別人的到來。 在這片生機盎然的新大陸上，歐洲的殖民者已經開始了建設一個全新社會的創造，人們尚不知道的全新理論正在這裡實踐，開創著歷史發展的新奇觀。 一些人認為，考察一個人，不需要去回首他的童年，只需要研究他成年之後的各種行為、品質就行了。這種認識是極其錯誤的。我認為，考察一個人必須從他的嬰兒時期開始，必須結合他幼兒時期受到的外部環境的影響，必須聆聽一下他開啟心智之初時的話語，必須去探究他的青少年時期的奮鬥經歷是如何鑄就其成年時期的堅強性格的。只有這樣，你才能真正理解支配他一生的思想、習慣和性格是如何形成的。在一定意義上說，一個人的一切從他在搖籃時期就已開始發端。

對一個民族來說，其成長的道理和一個人是一樣的。每個民族都呈現出他們幼年時期的印痕。一個民族成長過程中的一切，包括環境，都會一直影響到他後來的一切。一個民族的民族性所具有的全部內容，如一個民族的思想、習慣、情感等，都可以從這個民族的社會成員的早期發展的印跡中找到解釋。正是一個民族所具有的這些東西從根本上決定著這個民族的可持續發展及其未來。但並不是大多數人都認識到了這一點，這也是我們現在的研究中最缺乏的。人們往往是在一個民族衰敗的結果已經出現後，才想起去研究它的過去。但在這時，時間早已把過往的一切印跡沖淡，我們已經不可能再現最初的真實情況。 鑑於以上這種認識，在考察美國的政治、社會情況之前，我想首先認真地研究一下美國的歷史。幸運的是，美國的歷史只有幾百年，人們可以清楚地看到它的整個發展過程，可以詳細發現它的各項構成要素的演化過程。因此，我可以自信地說：美國現存的任何一種觀念、習慣、法律、政策，任何一個歷史事件，都可以從這個國家的起源中得到解釋。通過回首歷史，人們可以明顯發現各州的歷史對它們日後的發展的深遠影響。

不同的移民在不同時期遷入美國，構成了現今的人口和民族現狀。這些移民在很多方面都有差異：他們的目標不同，遵從的法治原則也不同。同時，他們也具有顯而易見的共同特徵。具體包括： 第一，共同的語言。最初所有的移民均來自英國，都使用英語，屬於一個民族。 第二，熟知權利觀念和自由原則。長期以來，英國的教派之間衝突不斷，各個教派都嘗試用法律來保護自己的權益，教徒們也從不同宗教的鬥爭中得到政治歷練。與當時其他的歐洲人相比，英國人更加熟悉權利觀念和自由原則。早期移民到美洲的英國人已經擁有人民主權原則和地方自治思想，他們也把英國民族所具有的良好民情帶到了新大陸。 第三，維護和發展民主。移民到新大陸的人，不管是英國人、法國人、西班牙人，也不管來得早與晚，他們在新建的所有殖民地上都保存了民主，並促使民主繼續得以發展。出現這種情況的原因很簡單，生活幸福、擁有權勢的人是不會輕易移民的，只有深處貧窮和災難境地的人才會選擇移往新的環境。移民者幾乎處境相同，絕對不會自視優越並鄙視周圍的人們，他們很自然就能保持平等。因為政治和宗教紛爭，一些富人和大領主被迫來到美洲，還在殖民地制定了區分貴賤的法律，但很快人們就發現，等級制度和貴族制度是不可能在美洲這塊土地上生存的。究其根本原因，主要是貴族制度賴以建立的基礎在這裡無法紮根。在新的環境下，擁有土地不再是貴族的唯一權利，移民者都有自己的土地，要由所有者本人來耕種；區分貴賤的身份制度蕩然無存，剷除了滋生不平等的土壤。

早期美國移民的這些共同點，既是一種客觀事實，又是一種人為的創造。他們共同形成了一個大家族式的生活體。在這裡，找不到絲毫的不平等和等級區分，人們一方面堅持和發展著自由的原則，一方面又創造了新式的、完整的、真正平等的民主。 遷居到美國的移民既有共同點，也有一些非常明顯的差別——即南北差別。英裔的美國人大致分為南北兩大支，各自分別發展，並沒有走向趨同。 弗吉尼亞是南方的第一個英國殖民地，這裡的移民生性好鬥，缺乏才能和品德。初建的殖民地因為他們而增加了不少混亂，從而發展時緩時快。後來遷入的工農業者相對較遵從道德，性情溫和，但從整體上看，與英國的下等階級差別並不大。他們的知識並不算豐富，也沒有建立新的製度的規劃。

在南方的殖民地，尤其需要重視的事件，就是這裡的蓄奴制。它對整個南方地區人們的生存狀況、政治法律和未來發展產生了重大影響。帶來了諸如好逸惡勞、思想頹廢、行動懶散、無知、高傲、浮誇和奢侈的惡習。總的來說，蓄奴制和英國人的性格共同決定了南方社會民情的形成。 北方是另外一種情形。人們通稱北方的幾個英國殖民地為新英格蘭，今天構成美國社會學說基礎的幾個主要思想均來自這裡，逐漸向其他州傳播，直至遍及整個聯邦。除此之外，它的影響也超出了美國，波及整個美洲。 就像高地上燃著的具大火柱，新英格蘭的文明不但溫暖了鄰近地區，還用其耀眼光輝照亮了更加遙遠的天際。 來自英國的移民在新英格蘭海岸登陸後，就立即聯合起來，創造出一片獨具特色的社會景象。在這片新大陸上，沒有大領主與屬民的劃分，也沒有窮人與富人的區分。這些移民都受過良好的教育，甚至一些人還因出眾的才華而聞名於整個歐洲。與其他的殖民地不同，新英格蘭定居的移民不是隻身而來的冒險家，他們往往攜妻帶女、舉家遷入，並給這片荒涼的地區帶來了秩序和道德。他們與其他地區的移民擁有完全不同的移民目的——他們來這裡是為了創業，為了實現理想。求知的渴望和奮鬥激情，堅持的執著和樂觀精神，使他們戰勝了流亡生活的種種艱辛與苦難。他們的創舉表明，他們拋卻已有的社會地位和溫飽舒適的生活，選擇離開故土，背井離鄉來到這裡，並不是因為迫不得已，更不是為了發財致富，他們唯一的目的是創造新的生活。

新英格蘭的英裔移民，基本上都屬於英國的一個有著嚴格教義的清教派，是虔誠的清教徒。這個教派的最大特點是，它的教義既是一種宗教學說，又是一種包含民主、共和思想的政治學說。為此，其信徒要面對一些極其危險的敵人，英國政府時常迫害他們。他們的日常生活環境與嚴格的教義並不相符合。他們毅然決定移民，就是為了探尋、開創一片新的自由天地，能夠完全按照清教教義規定的方式生活，能夠自由地崇拜上帝。這些移民們來到新大陸的第一件事，就是按照清教的教義建立新的社會，通過新的公約，形成了一個新的政治系統和社會環境，他們頒布了相應的法律、法令和政令，任免政治官員。這些改變，讓他們實現了自治，並為實現移民的最終目的奠定了基礎，提供了保障。移民的行動在新英格蘭一直在進行，每年都會有一批新的教徒登陸海岸。人口在迅速增加的同時，也帶來了內部日益同質化的移民社會，這與當時以階級等級制度為主導的英國國內社會迥然不同。人們所不曾擁有的民主從古老的封建社會中地破繭而出，在這裡開花。新英格蘭已經成為民主創新的試驗場，成了人們開創未來、實現夢想的廣闊舞台。

擁有殖民地是英國保持繁榮的一個主要原因。英國的殖民地比其他國家的殖民地在政治上擁有更多的自由和獨立。新大陸的新英格蘭地區就是實施自由原則的典型代表。 英裔移民依然肯定英國的宗主國地位，但他們已不再把英國作為自己權力的來源，而是建立了新的民主政權。在這裡，移民們開始按照自己的意志行使主權：他們完全自行決定任免行政官員、締結和約、宣布戰爭、制定法律法規和安全條例。除了上帝，他們不會臣服或屈服於任何力量。移民們的民主實踐獨具特色，富有教益。從中你已經可以找到解決今天美國所面臨的主要社會問題的答案。比如說在製定刑法過程中，立法者關注的重點在於通過法律維持社會的道德規範和良好習俗。因此，他們非常重視對良心的敬奉，把幾乎所有的惡行都列入了懲治的範圍。這就使它們的刑法滲透了人們心中始終懷著的宗教激情，同時也顯現出狹隘的宗派精神。再比如說他們制定的政治方面的法律，雖然這些法律在二百年前就已製定，但他們好像遠比我們現在所宣揚的自由精神還要先進。新英格蘭各州在製定法律過程中承認、確立和吸納了“個人自由、人民參與公共事務、以投票決定賦稅、規定行政官員履行的責任、採用陪審制度”等現代憲法所賴以確立的一些普遍原則。而在同一時期，英國還沒有適用這些基本原則，17世紀的大部分歐洲人甚至還不能理解這些原則，更看不到哪一個歐洲國家敢於嘗試實行這些原則。反觀新英格蘭人，他們已走在了運用並發展這些原則的民主實踐的征程上。

再比如，康涅狄格地區的選民團從一開始就是由全體公民組成，他們立刻理解了這種做法的意義，當時這些居民的財產狀況、知識水平幾乎相差無幾。康涅狄格的所有行政官員，包括州的總督，都要由他們選舉產生。在當時包括康涅狄格在內的所有新英格蘭的法律中所體現並得以發展的這種地方自主思想，直到今天仍是美國自由的原則和精髓。 歐洲大多數國家的政治實踐一般是從社會的上層向社會的其他部分自上而下、逐步推進的。在這一過程中，政治原則已失去原來的完整面貌，並呈現多樣化。但是美國的狀況卻恰好完全相反，其政治活動是按照由下到上的路徑前進的。先是鄉鎮的成立，然後是縣的成立，再然後是州的成立，最後才是聯邦的成立。 雖然英國作為宗主國的最高權力地位仍然得到各殖民地的承認，一些州也仍然把君主政體寫進了法律，但是這些區域的鄉鎮層面已經建立了共和政體。鄉鎮內部的政治實踐已經完全按照民主和共和的原則運作。鄉鎮可以自己任命所有的行政官員、制定稅則、自主徵收和分配稅款。新英格蘭的鄉鎮沒有採用代議制的民主形式，而是實行了直接民主。涉及全體居民利益的所有事務，採用的方式是在公共場所召開公民大會，進行討論決定。

通過研究美國共和政體下的這段早期的法律實踐，我深深地被當時的立法者所具有的先進思想和管理才能所折服。在社會應對其成員負責的思想指引下，他們不但為社會規定了義務，還在法律中製定出很多細則以備滿足社會可能出現的大量需要。而這些思想較當時歐洲立法者類似的思想要崇高和完整得多。 總體而言，美國有關國民教育的法令體現了其文明的最突出特點。這些法令規定，學校由鄉鎮居民出資興辦，並對不出資者給予巨額罰款。縣區設立高一級學校的方式和鄉鎮相同。當地的政府機構有督促家長送子女入學的責任，同時對不遵守教育法令者還要進行罰款。更為嚴厲的是，如果處罰起不到應有作用，就要剝奪孩子家長的權利，並由政府代為行使，運用強制權力收容並教育兒童。這些規定充分錶明：宗教啟發了美國的民智，對神的戒命的遵守則把人導向自由。 新英格蘭實行的這些原則，成為了偉大的美利堅民族的未來信條。與此同時，歐洲人不僅理解不了這些新的實踐，他們甚至對這些原則表示出了輕視。飽含人類理性智慧的民主創新和立法制度不僅在人類富有獨創精神的想像力中誕生了，還前所未有地付諸實施了。 由此我們可以發現英裔美國人所擁有的文明的真正特點了。宗教精神和自由精神在這裡彼此融合、有機作用，形成了一種新的價值。而在其他地方，由兩種完全不同、互相排斥的精神價值形成一種文明，幾乎是不可能的。而在新英格蘭，兩者卻互補地結合在了一起。 這種新的文明的精髓在於：新英格蘭的開拓者既是狂熱的教徒，又是大膽的革新者，是兩種角色的融合體。他們即便有某些極端的宗教見解，但卻不會抱有任何政治偏見。對他們來說，宗教世界的一切都是先驗的，是上帝已經設計安排好的，人們只能消極被動地服從；但政治世界的一切卻是現實存在、矛盾不斷的，人們完全可以藐視存在著的一切權威，為尋求獨立而努力。 這是一個矛盾的對立統一體：一方面兩種趨勢相背而行，另一方面又互不敵視。這種矛盾不但體現在民情中，還體現在法律中。它不是互不相容、彼此相害的，而是互相支持、互相促進、相得益彰、共同發展的。 在考察中，我發現，英裔移民所具有的社會經歷、宗教等傳統因素對其民情的形成和美國後來的發展都有深遠影響。但是，我們千萬不要因此而認為傳統因素是決定社會發展的唯一因素和全部因素，這種認知會把問題過於簡單化和絕對化。我想要強調的是，傳統因素是新社會發展的起點，不是新社會發展的源頭，更不是一個新社會賴以形成的根本因素。新社會的建立和發展是不能完全脫離這些移民在原來社會中所形成的東西的。譬如說，英國的傳統和教育對他們的影響是深刻的，不管他們在接受這種影響時是主動的還是無意的，他們的觀念和習慣中都無法抹去這種印跡。因此，要想準確了解和評價今天的英裔美國人，就必須將清教派的東西和源於英國人的東西區分開來。 正是由於英裔美國人的傳統因素的影響，使得美國的政治生活中存在著大量的矛盾現象。人們常常會發現美國的一些法律和習慣與周圍的環境並不一致。這些法律完全違背了美國的立法精神，一些局部地區的民情與整體的社會狀況明顯不一致。為更容易把這一矛盾現象解釋清楚，我將用下面的一個例子來作以說明。 美國的民事與刑事訴訟程序只規定了收監和保釋兩種對被告人的處置方式。被告人在訴訟開始時須首先交付保證金，如其拒不交納，則會將他收監羈押。等這一步驟完成後，審理被控告的事實或罪狀的程序才會啟動。 這種規定明顯有利於富人，不利於窮人。因為窮人不可能總是有錢交付保證金的。相反，富人如果能在犯罪之後交足保證金，就可以躲藏起來，逃避應受到的懲處。也就是說，法律上的懲罰對於富人只意味著交一些錢而已。顯而易見，這裡體現的是貴族立法的特點。 一個民族長期積澱形成的習慣、法律等東西是難以改變的。剛才我們談到的民事、刑事規定與美國的立法主旨和美國人的基本思想是矛盾的，美國人也沒有辦法完全割裂歷史，從而沿襲了舊法律的某些內容。就拿民法來說，真正深究其蘊含的秘密的，只是長期從事法律工作和可以從法律中直接獲利的一部分人，社會的大部分成員是不會熟知它的，大多數人選擇的只是遵從。 對美國社會進行深刻剖析，我們就會發現，在表層的美國的民主外罩下面，也存在著一些貴族制度的歷史遺物。 只有對一個社會的各方面情況進行深刻研究，才能更好地了解生於其中的一個民族的立法行為和民情。社會的發展進步既是客觀的產物，又是法律規範等社會意識作用的結果，更多情況下是兩者共同作用的結果。但社會存在並不是被動的，反過來一定的社會存在又決定著規範調整國民行為的法律、習慣和思想的形成發展，凡是與其不一致的，最終都會依照社會發展的要求進行改變。 英裔美國人建立的各殖民地從開始到現在有一個始終沒有改變的地方，那就是其社會的民主，這也是它的最大特點。 如前所述，貴族制度在美國社會中還擁有一定的影響。生活在赫德森河西南的大部分州里的大地主，在從英國移民來時，也帶來了英國貴族制度的原則和繼承法。但這並非是現象的全部，在赫德森河以東的地區，來自英國的這些傳統的東西就已難以發揮大的作用。特別是在新英格蘭地區，只有學識、德行才會在這裡會產生影響，人們之間的身份平等已經剷除了貴族制度賴以建立的土壤。 即使存在蓄奴制的南方，雖說有利用奴隸來耕種大片土地的大地主，但他們並沒有任何特權，也沒有成為以收租為生的封建地主，他們與奴隸之間並沒有嚴格的人身依附關係。不過，赫德森河以南的階級化大地主，雖然他們有自己的思想和生活方式，而且大都成了本地核心的政治人物，但他們與人民群眾相比並沒有大的差別，也沒有引起人們的愛憎情緒，因為他們也會主動把群眾的感情和利益作為應當考慮的內容。作為階級來說，他們是虛弱的，生命力並不強。但也就是這個階級為日後的美國革命輸送了一批偉大人物，領導了獨立起義。 這一時期，就美國社會的主題來說，無疑應該是民主。它的力量正在日益發展壯大，作用越來越活躍，人民追求意志行動自由的強烈願望被從內心深處激發了起來，爭取各種形式的獨立成為了人們努力的目標。在民主的影響下，平等開始產生，個人的影響逐漸變弱。 在平等不斷向前發展的進程中，繼承法的實施發揮了決定性的影響。 因為它帶來了財產性質和財產關係上的一場偉大變革。私人財產，特別是地產，在分割中必然不斷縮小，這就讓土地所有製得到了徹底的改造，讓財產失去了可能引起不平等的消極作用。可以說，繼承法在社會中開始擔當平均化的“助推器”。隨著分割的速度越來越快，在六十年的時間內，美國曾有的大地主家族便幾乎全部成了默默無聞的普通大眾。尤其在各州宣布廢除英國的繼承製度，財產自由流通被默許後，世襲制度和等級制度的痕跡已全部消失了。 當平等已經深入美國社會的各個角落，成為進步的本質標誌時，財富和知識也從中獲益，都體現著平等的精神。即便人們的智力在先天上是有差異的，但人人享有的平等教育的權利卻為不同的人們提供了同樣平等的發展條件。也就是說，縱使無法杜絕這種自然的、先天的不平等的出現，但社會卻在努力創造消除不平等、發展後天平等的條件。 可見，由於時間、事件和法律的共同作用，民主不僅成為支配美國社會的主導因素，而且還成了獨一無二的因素。從一開始就力量薄弱的貴族因素，今天即使尚留有殘餘，但已束手就範，很難再對社會的發展進程產生任何影響。美國人不僅在財產、知識等這些事實上達到了平等，更在本質的深層面實現了平等——即人們在力量上的平等。而就是這一點，使得美國社會呈現出世所罕見的超凡景象。 平等與政治並不是對立的，政治領域以及其他領域對於平等來說，絕對不是“禁區”。平等一旦在某些方面得到實現，人們就會追求在一切方面都享有平等，就不會容忍在其他方面還存在不平等。人們對於平等的渴求和激情，產生了一種結果，就是努力使所有人都強大並受到尊敬。除了平等，沒有什麼東西能滿足美國人，他們情願選擇死亡也不願意失去平等。但是，過猶不及，物極必反。當人人都追求平等時，人們之間的團結就會成為問題。比如說，當政府侵犯個人的權利時，沒有哪個人能夠僅憑一己之力獨自取得鬥爭的勝利。他只有與其他的平等力量聯合起來，才能實現保障他們已有平等的目的。因此，平等並不能一定帶來團結的結果。 對於美國人來說，賦予所有公民權力或讓人人都沒有權，都不是在政界建立平等的方式。這從他們對待自由的態度就可以看出他們的矛盾，自由是美國人的本能愛好，但是如果他們發現自由中存在著不平等，那麼，他們寧願追求束縛中取得的平等，也不願選擇這種自由。換句話說，自由並不是美國人的最終目標和價值觀所在，平等才是他們永遠的至愛。也正是基於此，美國人成功地拋棄了專制統治，建立並發展了人民主權。美利堅民族是十分幸運的民族，他的構成以及所擁有的智慧、自然環境、民情，給美國民主的發展帶來了積極的影響。 認識美國的政治制度，最好先弄清楚人民主權理論。人民主權原則已經被人們普遍承認，並有法律提供保障。人們不但可以自由傳播人民主權原則，還可以研究如何把它應用到社會的更多方面，甚至還可以評價它，指出它的好處和危險。人民主權原則是大多數英國移民建立的殖民地的社會基本原則。以前，由於這些殖民地深受英國這個宗主國的影響，人民主權原則對社會發展的影響並不像現在這麼大，它只是在各地的公民大會和鄉鎮自治中悄悄地發生作用。直到美國獨立革命爆發後，人民主權原則才走出鄉鎮成為各級政府的政治準則。所有的階級，所有的人們，都在為人民主權原則而戰。人們在人民主權原則的名義下戰鬥並取得了勝利，人民主權原則最終成了一切法律的準則。革命使民主得以建立，法律使民主得以鞏固。只有當權力被民主牢牢控制時，才不會有其他力量再來反抗。新大陸的上層階級默認了民主的力量，特別是當他們認識到已經無法再從人民手中奪回權力時，他們便竭盡全力去討好人民，而不是冒犯眾怒去損害民主。由此一連串看似有悖常理的現像出現了：原來的既得利益者竟投票通過了會侵犯他們利益的具有民主內容的法律；原來受貴族因素影響最深的州竟使民主取得了最大的進展；由一些大地主建立起來的馬里蘭州竟第一個宣布了普選，它的所有政府機構竟率先採用了最為民主的管理方式。社會的發展有不以人的意志為轉移的客觀規律。民主的實踐表明，所有為選舉規定種種資格條件的國家，最終會取消所有規定，差別僅在時間的早晚。選舉權範圍的每一次擴大，都使民主的力量更加強大，民主力量的增強又會刺激民主的要求進一步增加，而民主要求的每一次增加都只會使人們更想把選舉權的範圍再擴大。如此循環往復，直到實行普選為止。由於實際客觀環境條件的製約，雖然人民主權原則在美國的不同地方有不同的形式，但它的發展並沒有受到限制，美國人民的想像力是促成這一現象的基礎因素。有時它以普遍而廣泛的直接民主形式出現，有時則以監督完備的間接民主形式出現。人民既可以親自製定法律，也可選出議員代表自己行使權利。公共權力和社會之間的關係呈現多樣性，不同的國家表現方式也不同。在有的國家，公共權力是凌駕於社會之上的，它要控制社會的發展前進。在有的國家，公共權力與社會是分開的，有時權力屬於社會，有時權力又能脫離社會。美國的情況則更為獨特，在這裡，公共權力與社會是密切統一的。權力全歸社會，社會完全由自己管理、並為自己而管理。權力的源泉是社會，除此之外，不會再有其他的權力來源。人民通過推選立法人員參與立法進程，通過選舉行政人員參與執法活動。人民在授予政府一定權力的同時，也使政府服從人民的權威。人民像上帝統治宇宙一樣統治著美國的政治。凡事皆源於人民，用於人民，人民是諸權之本。 美國的各級政權是在人民主權原則指導下建立的。各級政府的形式、運行機制都是這一原則的具體運用，並因客觀條件的不同而具有相應的優點、不足以及潛在的危險。 美國是聯邦制國家，組成國家主體的各州都與主權國家類似。受此影響，美國的政治系統有兩種相互分開、相對獨立的運作機制，一種是地方政府，它負責處理所管轄範圍內的社會日常事務；另外一種是聯邦政府，它只負責處理全國性的重大問題。 各州創制發展起來的一些政治原則，逐漸上升到國家層面，開始在美國社會普遍發揮支配作用。美國聯邦政府是在總結這些政治原則的基礎上產生和發展起來的，是共和製的一種變體。因此，要想了解美國社會的整體情況，就必須從剖析各州開始，它是探求解決其他一切問題的鑰匙。雖然是聯邦制，但美國各州的政治設置是一樣的，從形式上來看，鄉鎮、縣和州是構成各州政治生活的三個政治中心。 在人類社會發展歷史上，人們集聚和自發組織起來的最普遍的一種聯合形式，是鄉鎮一級的政權組織。它也是現今所有國家都存在的一種基層政權組織。雖然鄉鎮政權組織的存在是一種共性現象，但鄉鎮所擁有的自由、獨立卻並不常見，即便有，也是薄弱無力的。尤其隨著民族的開化、人民文化水平的提高，實現這種獨立和自主的困難反而增加了。 對於一個國家來說，鄉鎮的獨立與自由權利最容易受到中央政府的侵犯，上級政府一般是從民主實驗的角度來賦予鄉鎮各種權利的，他們關注的重點並不是實驗的結果，在一定程度上也可以說，他們根本就不希望這種實驗能取得成功。全靠自身維持的鄉鎮政權是戰勝不了力量龐大的中央政府的，它要想繼續生存、發展，就必須全力發展壯大自己，使鄉鎮自由的思想深入國民的觀念，成為人們公認的一種政治法則。可以毫不誇張地說，只要鄉鎮自由還沒有發展成民情，它存在的基礎就不牢靠，就會時刻面臨被摧毀的危險。 對追求自由的人們來說，在鄉鎮進行民主實踐是積蓄、壯大自己力量的根本依靠和科學途徑。鄉鎮政權組織在這一過程中向人民傳授自由的知識，還教會人民如何運用自由來為自己造福。即使一個國家能夠建立一個自由的中央政府，但如果沒有鄉鎮政權組織，那麼它就不會具有真正自由的精神。 為了更好地介紹美國的鄉鎮和縣一級的政權所建立起來的依據和原則，我以新英格蘭的一個州的鄉鎮作為典型案例進行詳細說明。美國各州的鄉鎮和縣所建立的具體方式雖然不同，但其政權組織形式都是依據相同原則建立的。選擇新英格蘭主要是因為，新英格蘭的鄉鎮政權組織既建立得早，又表現得完整有序，特別是據以建立的原則運用得更加廣泛，成效更顯著。由於它已成為民情的一部分，得到人民的支持，因此顯得更加強大有力，對全社會的影響也更大。 就規模來看。新英格蘭的鄉鎮的人口規模不大不小，一般為兩三千人。這正好適中，為所有生活在鄉鎮的居民提供了實現其共同利益的良好條件。同時，這樣的人口數量也足以讓人們可以從中挑選出優秀的行政管理人員了。 由於廣泛普及了人民主權理論，新英格蘭的鄉鎮的獨立和自由有了保障。鄉鎮擁有獨立地處理自身一切事務的權力，包括商業買賣、判決官司、增減預算等事務，州政府是不能干涉的。鄉鎮的任何一個居民都不會允許損害鄉鎮自主權利的事情發生。但是，對於涉及全州性的公共事務和關乎所有鄉鎮的公共利益方面，各鄉鎮必須服從，這一點也是不容違背的。不過，對於這些方面，州政府只會提出一個基本的原則，至於如何具體執行這些原則就又屬於各鄉鎮的自主權了。比如，州議會擁有表決賦稅的權力，但對於如何徵收賦稅，則由各鄉鎮獨立決定。 鄉鎮是新英格蘭的居民們自願聯合建立的強大集體，他們非常重視這個集體的成長，認真而用心地進行管理。居民們在熱衷於參與公共事務的同時，也從這種參與中得到了各種益處。也就是說，鄉鎮生活與每個人休戚相關、密切相聯，人們履行義務、行使權利的過程就是參與鄉鎮生活的過程。在這一勇往直前的、不打亂社會秩序的鄉鎮生活運動中，人們不但培育出了鄉鎮精神，鄉鎮精神也孕育了新的鄉鎮居民。 平等觀念在新英格蘭深入人心，等級區分、壓迫現像在這裡也被消除。鄉鎮的居民享有高度的當家做主權力，並根據自己的方式管理鄉鎮事務。鄉鎮事務極其容易管理，社會騷亂事件為數不多，再加上生活安定、物資充裕，鄉鎮生活幸福無比。 對於新英格蘭鄉鎮的居民來說，參加鄉鎮管理的過程就是保障和實現自己利益的過程，他們的理想和未來與鄉鎮發生的每一件事情都密切相關，他們必須以符合自己利益與要求的組織形式來管理自己的鄉鎮。鑑於此，他們關愛自己命運的真摯情感與熱愛自己鄉鎮的理智情緒是完整地融合在一起的。這也充分錶明：美國人的愛國心是通過實踐而形成的一種眷戀故鄉的情感的延展和昇華。 美國各級政府的公共權力都來自人民，為此，它們必須要順從授予自己權力的主人。其中，以鄉鎮政府行使權力的過程最為典型。新英格蘭鄉鎮一級的立法和行政工作都是在居民的直接參與下完成的，所以沒有採用代議制。由居民組成的選舉團不但任命當地的行政官員，而且在一切事務方面直接領導他們，工作程序極其簡便。 制度的保障和鄉鎮的民主精神共同孕育了美國的鄉鎮自由。在新英格蘭，鄉鎮在其權力範圍內擁有完全的獨立和自主權，享有完全的活動自由。鄉鎮的居民熱愛、依戀著他們的鄉鎮，他們從鄉鎮的管理及其組織形式中獲益。他們有著發自內心的對秩序的遵守和維護，他們對義務和權力的關係有著深刻的、科學的理解，最終創造了一種權力的和諧局面。 新英格蘭鄉鎮的行政官員也擁有一定的自主權，各州的法律為他們規定了一些能夠自主行使的特定權力。只要不超越本鄉鎮人民已經制定好的原則，他們行使手中的這些權力不再需要經過人民許可，可以在處理公務過程中正確運用。鄉鎮官員如果想更改某些公議事項或提出新的事務，必須要先請示當地居民許可。具體的程序是，鄉鎮的幾個行政官員要在定好的時間、地點召開全體選民大會，向大家詳細通報事務的具體計劃和內容。選民大會就此問題在討論的基礎上形成決議，訂出原則，交由行政官員去執行。需要補充的一點是，選民大會的召集權不是僅屬行政官員，只要當地十名以上選民提出請求，行政官員就必須應可。 在每個鄉鎮，一些主要的行政官員職位都依據規定設立。每個居民輪流擔任這些職位，違反規定者會被罰款。雖然在製度上沒有為這些職位規定總的固定的薪酬，但會在每項公務任命單上規定單位工作量的薪酬，並按任這一職務的官員最終完成的工作總量計算出其應得的總薪酬。這樣就可以保障貧窮的居民在任職期間勞有所償。 美國社會中的一切都在悄悄地有條不紊地運轉，但卻看不到指揮者的存在。有一支無形的巨大力量在操控著社會機器的正常運轉——各種成文法律——它得到了全體人們的遵從。 美國人從來不會剝奪政府的權力、否定政府的權威，但卻會選擇把權力分給更多的人來行使。而且，就當前的世界來說，還沒有哪一個國家的公共權力像美國這樣被分散給如此多的人行使。美國革命不是造反激情宣洩的結果，也不是由出於對獨立的盲目、無限的渴求推動的；它是由於人們對自由的發自內心的熱愛驅動的，它自始至終都貫穿著對秩序和法治的維護與創造。因此，他們在追求自由的過程中始終保持著社會的井然有序。 自由並沒有讓人們為所欲為，人們是以付出承擔社會義務的代價來換取享受自由的益處的。在美國，鄉鎮和州級政權處理日常性事務，縣級政權的權力領域被限定在很小的範圍內，相應地其政府官員的權力非常有限。在行政上，他們只負責編制本縣的預算，然後交立法機關通過。因此，個人活動、鄉鎮活動和全州活動構成了新英格蘭社會生活的主體，縣級政治生活並不佔據重要位置。 但是，有一個情況需要著重說明，美國司法體系的第一中心是縣級行政區域，這是因為鄉鎮面積太小的緣故。縣級司法體係由法院、司法官和監獄組成，儘管所有鄉鎮都需要，但是卻是由縣一級政權來負責統籌管理的。 如果把美國的行政權比作一個圓的話，它的與眾不同之處在於，這個圓並不是按照固定的圓心和半徑規畫出來的。美國的行政權既不是中央集權的，也不是分層設置的。舉例來說，新英格蘭的鄉鎮的十九種行政職位之間並不存在隸屬關係，每一個職位都有其法定的職責範圍，在其職權範圍內，它是完全獨立的，它就只承認鄉鎮的權威。而縣一級的行政官員雖然有時會修改鄉鎮官員作出的決定，但總的來說，他們卻無權指揮鄉鎮官員的行動，他們只有在涉及全縣性質的事務上才能領導後者。同樣，鄉鎮和縣的行政官員並不需要事事向州的官員報告工作，州政府也不需要去考核鄉鎮和縣級官員的政績，在具體事務方面指導他們，譴責他們的錯誤。在這種情況下，如何能讓不同行政區劃範圍內的官員按照宏觀的統一規劃行使職責，引導社會有序發展呢？美國的實踐作出了合理的回答。那就是讓所有層級的官員都遵守法律、依法辦事。正因為做到了這一點，美國社會呈現出了一種按部就班、協調一致、有序發展的健康局面。新英格蘭各州對行政領域在內的社會的各個方面都可以立法。法律不但規定原則，還規定了原則的適用方法；法律不但保障權利，還規定了細密繁多的義務。 當然，法律的實施還要有一定的製度作為保障。就美國社會來說，有兩種制度確保了官員對法律的遵守。一種是建立了對不遵從法律的官員進行罷免的製度。另外一種是建立了由法院懲處違法官員的製度。地方法院的這種權力又是由治安法官具體執行的。治安法官在處理民眾與鄉鎮官員以及行政機關與司法機關之間的各種糾紛時，必須要採取不偏不倚的立場，他們的工作與其說需要法律知識，倒不如說更需要公正和良知。他們在工作中形成的照章辦事和政務公開、向民眾負責的作風，是防止權力專橫現象滋生的最強大武器。通常來說，縣級地方法院處理的涉及縣域範圍內的工作都是行政性的。只有當它在處理違法行政官員時，它才是以司法機關的身份行使司法機關的職責。 如果對美國各州實行鄉鎮自治的狀況作個評價的話，新英格蘭地區實施的程度比較深、水平比較高。越向南部，鄉鎮的自治程度越差，鄉鎮居民對鄉鎮事務的影響越小，選民的權力也越小。因此，民選官員的權力較大、選民的權力較小。在州政府和普通民眾之間形成了縣級這個主要行政中心，由它來處理幾乎全部的行政工作。在紐約州、俄亥俄州和賓夕法尼亞州，甚至還產生了縣級的具有代議制性質的議會。縣和鄉兩級政權誰是當地的行政中心，這個問題構成了美國各州在縣和鄉鎮政權組織方面的主要差別。總的來說，雖然存在這些差別，但美國的行政系統運行所依據的精神和原則卻是一樣的，只是在對原則的具體應用以及由此產生的效果上存在一些差異。美國的鄉鎮和縣建立的具體方式是不一樣的，但兩者建立政權組織的理論基礎是相同的。這主要包括：保證公民個人能夠以自身的力量滿足其個體需要，保障其個體利益；由鄉鎮和縣的政權組織負責處理公共利益，州的政權組織負責宏觀治理，不管理日常行政事務。遵照這種原則和思想，由當地居民自己選舉產生鄉鎮和縣的所有行政官員，這就消除了等級制度賴以生存的土壤。同時，行政權是分散的，有多少職位就有多少權力完全獨立的官員。可以說，過度的地方分權，是美國公共行政模式最突出的特點。 美國行使立法權採用的是兩院制模式，交由兩個分開的立法機構共同行使，這給美國帶來了莫大的好處。當前，這已經被作為一項政治學公理而進行廣泛傳播。具體來說，美國各州的立法權由參議院和眾議院兩個立法機關共同行使。參議院通常情況下擔當的是立法機關的職責，但它在根據各州憲法規定參與行政工作時，它就會變成行政機關；而當它審理某些政治案件或民事案件時，它就會分享司法權，成為司法機關。眾議院則不享有任何行政權，只有在向參議院控告公職人員時才會享有司法權。各州選舉兩院議員的資格條件是相同的，是由本州的公民按照同樣的方式選舉出來。眾議員和參議員的差別在於，參議員的任期較長、人數不多，眾議員的任期較短、人數較多。 美國各州的行政權集中在州長身上。各州州長由本州民眾選舉產生，時時處處受到選民的監督，任期一般為一年或兩年。州長集數職於一身。首先，他是立法機關的主宰者，他可以根據州的需要向立法機關提出立法動議，還可以運用否決權來影響司法機關的活動。其次，州長掌控著全州的軍事大權，他是國民軍的司令和武裝力量的首長。他承擔著統帥州的武裝力量、維持全州正常秩序的責任。除此之外，州長還擁有任命治安法官而間接地參與地方行政工作的權力。但這種權力極其有限，他並不參與鄉鎮和縣的日常行政工作，他也無權罷免自己已經任命的治安法官。 儘管人們經常使用“集權”這個詞，但卻很少探究它的準確含義。集權可以包括兩種不同性質的類型：政府集權和行政集權。所謂政府集權，是指把領導、處置全國范圍內利害關係和問題的權力，全部集中於政府或行政領導人的權力分配方式。行政集權是指把領導、處置某一區域範圍內地方性事務的權力，全部集中於政府或行政領導人身上的權力分配方式。兩種集權既相互聯繫，又分開行使，其區別之處在於，兩者的管轄對象和適用範圍不同。 強大的政府集權對一個國家相當重要，沒有它國家就不能生存發展，更談不上繁榮富強。行政集權的最大功效在於，它可以在特定的時間和特定的地區積聚起一切可以使用的力量。但是，我必須指出，行政集權會腐蝕人們的公民精神，會使它治下的人民萎靡不振；它雖然可以迅速有效地積聚力量，但會損害這些力量的再生，更會損害一個民族的持久繁榮。 政府集權與行政集權如果結合在一起，就會產生消極的後果。這是因為，在兩者結合所產生的無限的權力影響下，公民將不敢真實地表達自己的所思所想，從而逐漸習慣於順從這種權力。這種集權不但可以用自己的權力有效地制服人民，還能利用人民的習慣駕馭人民，使他們都成為順民。 美國實行的不是行政集權，而是政府集權和地方分權。其國家權力的集中程度甚至高於歐洲以前的任何一個君主國家。與此同時，它的分權的程度也遠遠超出了任何一個歐洲國家所能夠容忍的限度。在美國，每個州只有一個立法機構，而且只有一個創造本州的政治生活的政權機關；它也不允許多個縣的立法機構聯合行動，以防止他們越權干涉政府的工作。 美國各州的立法機關擁有的權力非常大。各州的立法機關是多數的代表，而多數又通常以理性的代表人身份自居。權威和特權都無法與多數擁有的影響力相比。多數具有可以為所欲為的權力，它通過控制行政機構的運轉從而控制著行政權力的使用。 雖然美國實行的不是中央集權制度，但其各州卻發展得很好，並沒有自行滅亡。作為各州的政府，它們在一定程度上顯得有些過於集權，並產生了消極的後果。州政府的過於強大給它帶來了危險，它常常由於能夠為所欲為而缺乏理智和遠見。甚至可以預測，它的這種強大最終可能將會導致它的滅亡。 歐洲一些擁護集權主義的人認為，如果地方當局不善於管理地方行政事務，那就不如讓中央政府替其管理更好。的確，如果中央政府是積極作為、富有能力的，而地方政府是消極無為、慣於服從、能力不足的，這種說法就是正確的。但是反過來說，隨著中央集權的加強，地方當局則會日趨無能和軟弱。 擁有知識和智慧、善於思考、維護自身利益的美國人民絕對不會允許這種情況在美國出現。我認為，即使中央政府是精明強幹、明察秋毫的，也不可能做到完全了解國家生活的一切方面，它也有自己的力量限度。與此相反，團結起來的公民的集體力量肯定要比政府的力量更能創造出巨大的社會福利。在美國，人們從來不會服從某一個人，只會服從正義或法律。 他們相信個人的努力與社會力量的結合會產生強大的力量，這種力量可以完成最集權、最強大的政府也完不成的工作。在我們這個世界上，能夠使一個國家的所有公民持久地向同一目標奮鬥前進的只有兩種偉大的事物——愛國主義和宗教。人民所擁有的真正強大的力量是他們的意志的自由聯合。美國的地方分權產生了一個重要的政治效果——愛國主義，這一點非常值得稱讚。祖國是人人關心的對象，人們到處都能感受到祖國的存在。美國人像關心自己的個人利益一樣關心著國家的每一項利益。他們以國家的光榮而自豪，他們願意為國家的發展做出自己的貢獻，因為他們認為自己也會隨著國家的興旺而興旺，他們會從國家的繁榮中獲得好處。 美國人把地方自由作為美國保持強大和繁榮發展的首要原因。有兩種人希望推動地方自由的發展，一種是對政府專制感到恐懼的人，另外一種是害怕人民造反的人。同時，也只有兩個地方才會否認實行地方自由制度的好處，一個是自治制度沒有得到充分發展的地方，一個就是根本就沒有實行自治制度的地方。這就表明，只有不了解地方自治制度的人們和地區才會否定和批判這一制度。總體而言，我認為地方分權制度對於所有國家都是有益的，尤其是一個民主的社會最迫切需要的。因為在小事情上都沒有學會使用民主的公民是不可能在大事情上運用民主的，軟弱無權、未被任何共同利益聯合起來的人民是不可能抵抗暴政的，社會情況不民主的國家面臨行政集權束縛的危險要比社會情況民主的國家更大。 總的來說，司法權主要有三大特徵：第一，只能對上訴的案件進行裁判。第二，只能對具體案件進行審理，不能審判一般原則。直接對一般原則進行審判和評價超出了國家授予法官的職權範圍，也不是司法權的內容。第三，不訴不理。只有向司法機關提出訴訟請求，司法權才能採取行動，它只能被動發揮作用。如果司法權主動出擊，就會產生越權的問題。這一點也是司法權最重要的特徵。 美國的司法權完全符合這三大特徵。與其他國家的司法官員相比較，美國的法官在總體上並沒有大的差別，只是他們擁有其他國家法官所沒有的重要的政治權力。這項權力是，法官可以不使用在他看來是違憲的法律。這是因為，美國人認為法官作出判決是根據憲法，而不是其他法律。所有美國的個人、政黨均承認法官的這項權力，沒人對此提出異議。 憲法在美國的法律體系中居於首位，具有最高權威，它凝聚著所有美國人的意志，公民、立法者和司法者都必須遵守。與此同時，憲法在美國也是可以修改的。只要依照規定的程序和條件，憲法就可以根據公民或立法者的意見被修改。 美國的法官擁有的這項可以拒絕把違憲的法律作為依據的權力，這對美國社會的發展帶來了重大政治影響。只要法官在審理案件中拒絕使用某項法律，那麼，這項法律就會開始喪失效力。而從此時起，因這項法律利益受到損害的公民也就開始尋找方法不去履行這項法律規定的應盡義務，以致此類訴訟案件開始增加，而該項法律也將變得無力。最終，兩種結果中肯定會有一種必然出現，即要么由人民修改憲法，要么由立法機構宣布廢除這項法律。 當然，美國人在授予法院廢除法律這個特殊的權力的同時，他們也準備好了限制這項權力的辦法。這就是——當法院判決公民強制服從時，公民可以通過司法途徑進行抵制，因而減少了這項權力在行使過程中可能存在的弊端。除此之外，法官行使該權力時會產生其他的消極後果。比如，當他獨立行動抵制某項法律或是彈劾立法者時，他就完全踏上了政治舞台，變成某一政黨的支持者或反對者，從而激發更多的人參加戰鬥。 美國的公職人員處於各種監督之下。所有公民都可以依據法律授予的權力向法院控告公職人員，所有法官都可以依據法定權力審判違法的公職人員。法院所擁有的這項權力並非是一項額外的特權，從根本上來說，它不過是法院在行使其懲治犯罪的固有權力。美國讓全體公職人員對法院負責，並未削弱政府的權限，反而使政府更加註重自律、提高工作，並因此使政府應當享有的尊重得到加強。 政治審判從根本上來說，就是由暫時掌握審判權的政治團體對其他人所進行的審判。美國在法律中規定了政治審判，眾議院享有上訴權，但它只能向參議院控告公職人員；參議員享有判決權，但只能查封眾議院追訴的財物。 美國的政治審判的判決內容，被限制在嚴格的範圍之內，只能剝奪罪犯原來擔任的公職和判決他以後不得再擔任任何公職，沒有對罪犯作出其他判罰的權力。政治判決內容之外的內容是普通法院的職責，要由普通法院進行審理。與此不同，歐洲的政治審判卻可以直接援引刑法條款。 美國的政治審判表面上是司法行為，這是因為參議院是根據普通法的規定進行判決的，它必須要由眾議院履行司法手續，必須遵守應有的訴訟程序。但從本質上來看，這種政治審判其實是行政措施，它的目的是剝奪違法官員所擁有的權力，判決結果會讓受罰者從此失去再取得這種權力的機會。換句話說，這種行政措施被帶上了司法判決的表現形式。 在美國，除了作出行政撤職判罰，政治審判不能再進行其他懲處。它只能打擊瀆職犯罪的人，不能適用於其他公民，它既不令人生畏，又效果不大。也正是基於這一點，美國的立法機關並沒有把政治審判作為防治重大社會弊端的萬應良方，而只是把它作為政府的一種普通的管理手段。 但在我看來，防止立法暴政並不是美國的政治審判不能作出刑事判決的真正目的，防止立法暴政產生消極可怕的後果才是其真正目的。在美國的多數所擁有的武器中，有史以來最強大的一個就是政治審判。 通過獨立革命，美洲大陸的十三個殖民地擺脫了英國的統治，這些殖民地在很多方面具有相同特徵，如相同的宗教、語言、民情、法律原則和鬥爭經歷等。這些條件已經促使它們聯合起來建立一個單一的獨立國家。但是，這種狀況並沒有順利出現。獨立自主和自治的歷史傳統對此產生了障礙。這些殖民地各自都有獨立的政府，並已形成自己特有的利益和習慣。它們對會使他們失去各自的重要性的堅固而完整的聯合表示反感。 是聯合還是分裂，這兩種互相矛盾的選擇在當時出現。最終，自獨立革命以來所產生的戰爭的現實需要讓聯合的選擇獲得了勝利。雖然建立這種聯合的法律基礎並不算雄厚，但並沒有阻止聯合的繼續。但到革命結束、締結和約後，最初立法的缺點便立即暴露出來，國家好像一下子就解體了。原有的殖民地又要求享有完全的主權，成為獨立的共和國。聯邦政府變得軟弱無力，面臨毀滅的危險，迫不得已向憲制權求救。 美國的第一部聯邦憲法存在著一些缺陷，但幸運的是，制定這部憲法的傑出的美國人還都健在。這些當時美國最有智慧、最高尚的人們聚集到一起，召開了以喬治·華盛頓為主席的製憲會議，負責起草了美國的第二部憲法。最終所有的州都相繼接受了這部至今還在治理著美國的憲法。經過兩年空白期，1789年，新的聯邦政府開始工作。 聯邦制國家建立以後，美國人必須要解決面臨的一個複雜難題，那就是如何科學劃分聯邦政府和各州政府的權力。順利解決這個難題可不是一件容易的事。必須要使劃分的結果既能保證各州獨立自主地處理本州事務，又能保證聯邦政府維護聯邦的完整統一，有效處理國家事務。因為成立聯邦的目的就是為了解決某些涉及全國性的重大事務，所以聯邦政府的權力和義務比較簡單且容易界定；而州政府直接深入到了社會生活的一切細節，它的權力和義務因過於復雜就難以界定。 最終，美國人找到了一個不錯的解決方案，即明確規定聯邦政府所擁有的職權，把除此之外的事項完全納入州政府的職權範圍之內。在立法上，州政府的常設工作是製定普通法，除非例外，聯邦政府並不制定普通法。當然這一方案並不能完全解決問題。因為實際上有些問題可能不在聯邦政府的職權範圍內，而任由各州的普通法院解決又會存在危險。鑑於此，美國設置了獨一無二的聯邦最高法院。它的主要職權之一就是在兩種競爭的政府之間維護憲法規定的與權原則。 一個統一的政府對一個國家來說，意義和價值非常重大，它可以使這個國家順利、高效地聯合起來。美國的聯邦政府就是這樣的聯合體，它擁有媾和、宣戰、締約、徵兵、組建艦隊、決定貨幣事務、管理郵政事務、鋪設聯結全國的交通幹線等處置國內、外交事務的權力。 在製定憲法時，人們考慮到了這種情況，那就是獨立自主的各州有可能濫用自主權，從而對整個聯邦的安全造成損害。憲法准許了聯邦政府在發生這種情況時干預州的內部事務的權力。最後，為使聯邦政府能夠清償其所負的債務，憲法還賦予了它不受限制的徵稅權。 美國聯邦政府的立法機構由參議院和眾議院兩個部分構成，這是兩種意見妥協調和的結果。在獨立革命結束之後，一部分人想把聯邦建成由保持獨立的各州組成的聯盟，或是成為可以召集各州代表聚集起來討論涉及各州共同利益問題的會議組織。另外一部分人想把聯邦建成一個由各州組成的單一制國家，同時成立一個可以在一定範圍內代表國家活動的中央政府。兩種意見鬥爭的結果，產生了一種折中方案。立法者將兩種理論上不可調和的製度強行地調和到了一起。堅持州的獨立自主的原則被運用於組建參議院；堅持國家主權學說的原則則被運用於組建眾議院。 參議院和眾議院雖然都是立法機構，但在賴以建立的原則和代表制度、選舉方式、議員任期、職權等方面都不同。每州都向國會派選兩名參議員，眾議院議員的人數則按各州實際人口比例確定。參議員由各州的立法機關提名選出，眾議員則由各州的公民提名選出。參議院與眾議院的不同還表現在：參議員是經過兩個階段間接選舉產生，眾議員則是直接選舉產生；參議員任期六年，眾議員任期只有兩年；眾議院擁有立法權和部分的司法權，這種司法權僅限於彈劾公職人員，參議院承擔的是協助眾議院立法的職責和行使審理由眾議院向它移交的政治案件的職責。同時，參議院還是全國的最高執行機構，總統締結的條約、提出的法案、作出的任命，須經過它的同意才能最後生效。 第二部聯邦憲法的製定並沒有立刻解決所有問題。在之後的一段時期內，美國仍存在著兩種利益的對立，即各州的利益與聯邦利益的對立。但美國人最終實現了新的妥協，把兩種利益調和在一起，從而也避免了人們一直所擔心的消極後果的出現。 美國的聯邦立法機構很好地執行了一個原則，這就是——尊重和承認已經發生的事實，支持、保障而不能壓制已經具有的權力。譬如，它只代表人民立法，並沒有將人民組建單一國家的任務；聯邦憲法的目的並不是取消各州的獨立自主，而只是限制縮小這種獨立存在的範圍。 規定行政權和維護美國的共和製度，是建國之初立法者面臨的一個非常艱難的任務。他們必須要保證這種行政權能夠服從美國人民的意志，同時又是能夠自由行事和足夠強大的。 在美國，聯邦行政權的唯一代表是總統。雖然總統是國家的最高行政長官，但是他的權力並不是無限和不受制約的。參議院既監督他對外交權的使用，又監督他的用人權，這種監督使得總統不但不能自行腐化，也不能被他人腐化。 憲法規定，美國總統的任期是四年，可以連選連任，但不能連續超過兩屆。為了能夠連選連任，總統必須盡職盡責地為公共福利和人民福祉工作。同時，為避免總統從屬於某一委員會的意志，降低自己的執政責任，危害政府的行動，參議院擁有宣布總統的某些法令無效的權力，但它不能強迫總統採取行動，也不能與總統分享行政權。 在總統擁有的權力中，否決權是一項很重要的權力。他可以通過行使這種權力讓有可能損害憲法授予他的獨立性與權力的法律在國會不被通過。當國會仍然堅持已被總統否決的方案時，只有贏得三分之二的多數的支持，它才能重新審議這個方案。否則，這項方案就不能通過。同時，總統行使否決權，也是在為受到壓迫的行政權進行申辯，也是在向人民發出呼籲，讓人民聽取它的理由。 在美國，除了法律直接影響著行政權的行使外，環境也影響著行政權的行使。這一點表現最明顯的是在同外國打交道時，政府的行政權得到了充分運用和展現。如果美國的生存受到外部力量的威脅，同其他大國的利益每天都同它的重大利益交織影響，則它的行政權的威望將隨著人們對它的期待和它自己的作為而增高。 正如我們所看到的，美國總統掌握著像王權一樣大的權力。但是，總統卻並不能充分行使這些權力。原因在於，雖然法律授予了總統強大的權力，但客觀存在的環境條件並沒有給他施展這些權力的機會。因此，總統平常表現得好像很軟弱一樣。特別是當總統失去了國會中的多數地位時，表現則就更明顯。但是，這些總統在任職期間並沒有因此自動放棄實施權力，這種情況導致的結果也並沒有給社會帶來嚴重災難。由此也可以說，美國的行政權在一定程度上也是軟弱無力的。為什麼這樣說呢？答案就在於，美國總統無權阻止法律的製定，必須履行執行法律的責任，拋開立法機構，他幾乎什麼也做不成。總統的一切重要工作，都會直接或間接地受到立法機構的控制，使他能夠同立法機構作對的，並不是他的力量，而是他的軟弱。 很多人對選舉國家首腦的製度持譴責態度。這是因為，他們認為這種制度對政治野心家具有巨大的誘惑力，它會導致野心家產生強烈的爭權奪利的觀念，甚至在法律框架下不能滿足其需要或者當即將失去權力時，他們會訴諸武力。也就是說，行政權越大，其誘惑力也越大，相應地覬覦權力的野心就會更加強烈，支持野心家以便在其獲勝後分享權力的人們也會增多。選舉制度的危險將隨行政權對國家事務的影響加強而增加。 不過在美國，這樣的事情至今還沒有出現，也沒有出現甘願冒著巨大風險一心一意要當總統的人。原因是什麼呢？答案很簡單，美國總統的權力受到明確的限制和製約，這個職位是暫時的，而不是終身的。總統無法給他的朋友們、支持者帶來無限的利益和好處。而這樣的候選人也很少