國家，因為要達其目的，設立許多機關，這許多機關，都是要有人主持的。主持這些機關的人，用何法取得呢？這便是選舉問題。
選舉是和世襲對立的。世襲之法，一個位置出缺，便有一個合法繼承的人，不容加以選擇。選舉之法則不然，它是毫無限制，可以任有選舉權者，選舉最適宜的人去擔任的。這是就純粹的選舉和世襲說；亦有從兩方面說，都不很純粹的，如雖可選擇，仍限於某一些人之內之類是。但即使是不純粹的選舉，也總比純粹的世襲好些。西洋某史家曾把中國兩漢時代的歷史，和羅馬相比較，他說：凡羅馬衰亡的原因，中國都有的。卻有一件事，為中國所有，羅馬所無，那便是選舉。觀此，便知選舉制度關係之重大了。
選舉制度，在三代以前，是與世襲並行的。俞正燮《癸巳類稿》，有一篇《鄉興賢能論》，說得最好，他說：古代的選舉，是限於士以下的，大夫以上是世官。這是什麼理由呢？第四十章已經說過：原始的政治，總是民主的，到後來，專制政治，才漸漸興起，如其一個國家是以征服之族和被征服之族組成的，高級的位置自然不容被征服之族染指。即使原是一族，而專制政治既興，掌握政權的人，也就漸漸的和群眾離開了。所以選舉僅限於士以下。
士以下的選舉，乃係古代部族，專制政治尚未興起時的製度，留遺下來的。其遺跡略見於《周官》。據《周官》所載：凡是鄉大夫的屬官，都有考察其民德行道藝之責。三年大比，則舉出其賢者能者，“獻賢能之書於王”。 《周官》說：“此之謂使民興賢，入使治之；使民興能，出使長之。”俞正燮說：入使治之，是用為鄉吏（即比閭族黨之長，見上章）；出使長之，是用為伍長，這是不錯的。比閭族黨等，當系民主部族固有的組織，其首領，都是由大眾公舉的。專制政體興起後，只是把一個強有力的組織，加於其上，而於此等團體固有的組織，並未加以破壞，所以其首領還是出於公舉的，不過專制的政府，也要加以相當的參預干涉罷了（如雖由地方公舉，然仍須獻賢能之書於王）。
在封建政體的初期，上級的君大夫等，其品性，或者比較優良，但到後來，就漸漸的腐化了。由於上級的腐化，和下級的進步（參看第四十章），主持國政者，為求政治整飭起見，不得不逐漸引用下級分子，鄉間的賢能，漸有升用於朝廷的機會，那便是《禮記·王制》所說的製度。據《王制》說：是鄉論秀士，升諸司徒，曰選士。司徒論選士之秀者，而升諸學，曰俊士。既升於學，則稱造士。大樂正論造士之秀者，以告於王，而升諸司馬，曰進士。司馬辨論官材（官指各種機關，謂分別其材能，適宜於在何種機關中辦事），論進士之賢者，以告於王，然後因其材而用之。按《周官》司士，掌群臣之版（名籍），以治其政令，歲登下其損益之數，也是司馬的屬官。 《禮記·射義》說：古者“諸侯貢士於天子，天子試之於射宮。其容體比於禮，其節比於樂，而中多者，得與於祭。其容體不比於禮，其節不比於樂，而中少者，不得與於祭。”以中之多少，定得與於祭與否，可見射宮即在太廟之中。古代規制簡陋，全國之中，只有一所講究的屋子，謂之明堂。也就是宗廟，就是朝廷，就是君主所居的宮殿，而亦即是其講學的學校，到後來，這許多機關才逐漸分離，而成為各別的建築（詳見第五十一章）。合觀《周官》、《王制》、《射義》之文，可知在古代，各地方的貢士，是專講武藝的。到後來，文治漸漸興起，於是所取的人才，才不限於一途（所以司馬要辨論官材，此時的司馬，乃以武職兼司選舉，並非以武事做選舉的標準了）。此為選舉之逐漸擴大，亦即世襲之漸被侵蝕。
到戰國之世，世變益亟，腐敗的貴族，再也支持不了此刻的政治。而且古代的貴族，其地位，是與君主相逼的，起於孤寒之士則不然，君主要整頓政治，擴充自己的權力，都不得不用遊士。而士人，也有懷抱利器，欲奮志於功名的。又有蒿目時艱，欲有所藉手，以救生民於塗炭的。於是君主和遊士相合，以打擊貴族，貴族中較有為的，亦不得不引用遊士。選舉之局益盛，世襲之製愈微。然這時候，遊士還是要靠上級的人引用的。到秦末，豪傑起而亡秦，則政權全入下級社會之手，更無所謂貴族和遊士的對立了。此為漢初布衣將相之局（《廿二史札記》有此一條，可參看），在此情勢之下，用人自然不拘門第，世襲之局，乃於此告終。
漢以後，選舉之途，重要的，大概如下所述：
（一）徵召：這是天子仰慕某人的才德，特地指名，請他到京的。往往有聘禮等很恭敬的手續。
（二）闢舉：漢世相府等機關，僚屬多由自用，謂之闢。所闢的人，並無一定的資格，做過高官的人，以至布衣均可。
（三）薦舉：其途甚廣。做官的人，對於自己手下的屬員，或雖未試用，而深知其可用的人，都可以薦舉。就是不做官的布衣，深知什麼人好，也未始不可以上書薦舉的，並可上書求自試。此等在法律上都毫無制限，不過事實上甚少罷了。
（四）吏員：此系先在各機關中服務，或因法律的規定，或由長官的保薦，由吏而變做官的。各機關中的吏，照法律上講，都可以有出路。但其出路的好壞，是各時代不同的。大體古代優而後世劣。
（五）任子：做到某級官吏，或由在上者的特恩，可以保薦他的兒子，得一個出身，在漢世謂之任子（亦可推及孫、弟、兄弟之子孫等）。任的本義為保，但其實，不過是一種恩典罷了，被保者設或犯罪，保之者，未必負何等責任的。任在後世謂之蔭。明以後，又有蔭子入監之例，即使其入國子監讀書。國家既可施恩，又不令不學無術的人濫竽充選，立法之意，是很好的。惜乎入監讀書，徒有其名罷了。
（六）專門技術人員：此等人員，其遷轉，是限於一途的。其技術，或由自習而國家擢用，或即在本機關中養成。如天文、曆法、醫學等官是（此制起源甚古。《王制》：“凡執技以事上者，不貳事，不移官”，即是）。
（七）捐納：這即是出錢買官做。古書中或稱此為貲選，其實是不對的。貲選見《漢書·景帝本紀》後二年，乃因怕吏的貪贓，假定有錢的人，總要少貪些，於是限定有家貲若干，乃得為吏。這只是為吏的一個條件，與出錢買官做，全然無涉。又爵只是一個空名，所以賣爵也不能算做賣官的。暗中的賣官鬻爵，只是腐敗的政治，並非法律所許，亦不能算做選舉的一途（歷代賣官之事見後）。
以上都是入官之途。但就歷代立法者的意思看起來，這些都只能得通常之才，其希望得非常之材的，則還在（八）學校九）科舉兩途。學校別於第五十一章中詳之。科舉又可分為（甲）鄉貢，（乙）制科。鄉貢是導源於漢代的郡國選舉的。以人口為比例，由守相歲舉若干人。制科，則漢代往往下詔，標出一個科名，如賢良方正、直言極諫等類，令內外官吏薦舉（何等官吏，有選舉之權，亦無一定，由詔書臨時指定），其科目並無限制。舉行與否，亦無一定。到唐代，才特立制科之名。
漢代的用人，是沒有什麼階級之見的。唐柳芳論氏族，所謂“先王公卿之冑，才則用，不才棄之”（見《唐書·柳衝傳》），但是（一）貴族的勢力，本來潛伏著；（二）而是時的選舉，弊竇又甚多，遂至激成九品中正之製，使貴族在選舉上，氣焰复張。這時候選舉上的弊竇如何呢？自其表面言之，則（甲）如貴人的請託。如《後漢書·種暠傳》說：河南尹田歆，外甥王諶名知人。歆謂之曰：“今當舉六孝廉，多得貴戚書令，不宜相違。欲自用一名士，以報國家，爾助我求之。”便可見當時風紀之壞。然（乙）貴人的請託，實緣於士人的奔走。看《潛夫論》（《務本》、《論榮》、《賢難》、《考績》、《本政》、《潛嘆》、《實貢》、《交際》等篇）、《申鑒》（《時事》）、《中論》（《考偽》、《譴交》）、《抱朴子》（《審舉》、《交際》、《名實》、《漢過》）諸書可知。漢代士人的出路，是或被徵辟，或被郡縣署用，或由公卿郡國舉薦，但此等安坐不易得之。於是或矯激以立名；或則結為徒黨，互相標榜，奔走運動。因其徒黨眾多，亦自成為一種勢力，做官的人，也有些懼怕他；在積極方面，又結交之以謀進取。於是有荒廢了政事，去酬應他們的。又有豐其飲食居處，厚其送迎，以敷衍他們的，官方因之大壞。究之人多缺少，奔走運動的人，還是有得有不得。有些人，因為白首無成，反把家資耗廢了，無顏回家，遂至客死於外。這實在不成事體，實有製止他們在外浮游的必要。又因當時的選舉，是注重品行的，而品行必須在本鄉才看得出，於是舉士必由鄉里，而九品中正之製以生。
九品中正之製，起於曹魏的吏部尚書陳群。於各州置大中正，各郡置中正。依據品行，將所管人物，分為上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下九等。這是因歷來論人，重視鄉評，所以政治上有此措置。但（一）鄉評的所謂好人，乃社會上的好人，只須有德，政治上所用的人，則兼須有才。所以做中正的人，即使個個都能秉公，他所以為好的人，也未必宜於政治。 （二）何況做中正的人，未必都能公正，（甲）徇愛憎，（乙）快恩仇，（丙）懾勢，（丁）畏禍等弊，不免繼之而起呢？其結果，就釀成晉初劉毅所說的，“惟能知其閥閱，非複辨其賢愚”，以致“上品無寒門，下品無世族”了。因為世族是地方上有勢力之家，不好得罪他，至於寒門，則是自安於卑賤的，得罪了他，亦不要緊。這是以本地人公開批評本地的人物，勢必如此而後已的。九品中正，大家都知道是一種壞的製度。然直至隋文帝開皇年間才罷。前後曆三百四五十年。這制度，是門閥階級造成的，而其維持門閥階級之力亦極大，因為有些制度後，無論在中央政府和地方政府，世族和寒門的進用，都絕對不同了（如後魏之製，士人品第有九，九品以外，小人之官，復有七等。又如蔡興宗守會稽郡，舉孔仲智子為望計，賈原平子為望孝。仲智高門，原平一邦至行，遂與相敵，當時亦以為異數）。
九品中正之製既廢，科舉就漸漸的興起了。科舉之製，在取士上，是比較公平的、切實的，這是人人所承認的，為什麼興起如此之晚呢？用人的條件，第一是德，第二是才，第三才數到學識。這是理論上當然的結果，事實上也無人懷疑。考試之所覘，只是學識。這不是說才德可以不論，不過明知才德無從考校，與其因才德之無從考校，併其學識的試驗而豁免之，尚不如就其學識而試驗之，到底還有幾分把握罷了。這種見解，是要積相當經驗，才會有的。所以考試之製，必至唐宋之世，才會興盛。考試之製，其起源是頗遠的。西漢以前本無所謂考試（晁錯、董仲舒等的對策，乃係以其人為有學問而請教之，並非疑其意存冒濫，加以考試。所以策否並無一定，一策意有未盡，可以至於再策三策，說見《文獻通考》）。直至東漢順帝之世，郡國所舉的人，實在太不成話了。左雄為尚書令，乃建議“諸生試家法，文吏試箋奏”（家法，指所習的經學言），史稱自是牧守莫敢輕舉，察選清平，就可見得考試的效驗了。但是自此以後，其法未曾認真推行。歷魏晉南北朝至隋，仍以不試為原則。科舉之製興於唐，其科目甚多（秀才系最高科目，高宗永徽二年後停止。此外尚有俊士、明法、明字、明算、一史、三史、開元禮、道舉、童子等科，均見《唐書·選舉志》），常行的為明經和進士。進士科是始於隋的，其起源，歷史記載，不甚清楚。據楊綰說：其初尚系試策，不知什麼時候，改試了詩賦。到唐朝，此科的聲光大好。這是社會上崇尚文辭的風氣所造成的。唐時，進士科雖亦兼試經義及策，然所重的是詩賦。明經所重的是帖經、墨義。詩賦固然與政治無涉，經學在政治上，有用與否，自今日觀之，亦成疑問。這話對從前的人，自然是無從說起，但像帖經、墨義所考的只是記誦（帖經、墨義之式，略見《文獻通考》。其意，帖經是貴人默寫經文，墨義則貴人默寫傳注，和今學校中專責背誦教科書的考試法一般），其無用，即在當日，亦是顯而易見的。為什麼會有這種奇異的考試法呢？這是因為把科舉看做掄才大典，換言之，即在官吏登庸法上，看做惟一拔取人才之途，怕還是宋以後的事，在唐以前，至多只是取才的一途罷了。所以當時的進士，雖受俗人看重，然在政治上，則所取的人並不多，而其用之亦不重（唐時所取進士，不過二三十人，仍須應吏部釋褐試，或被人薦舉，方得入官，授官亦不過丞尉；見《日知錄·中式額數》、《出身授官》兩條）。可見科舉初興，不過沿前代之法而漸變，並非有什麼隆重的意思，深厚的期望，存乎其間了。所以所試的不過是詩賦和帖經、墨義。帖經、墨義所試，大約是當時治經的成法，詩賦疑沿自隋朝。隋煬帝本好辭華，所設的進士科，或者不過是後漢靈帝的鴻都門學之類（聚集一班會做辭賦和寫字的人，其中並有流品極雜的，見《後漢書》本紀及《蔡邕傳》）。進土科的進而為掄才之路，正和翰林的始居雜流，後來變成清要一樣。這是製度本身的變化，不能執後事以論其初制的。科舉所試之物，雖不足取，然其取士之法，則確是進步而可紀念的。唐制，願應舉者皆“懷牒自列於州縣”。州縣先試之，而後送省（尚書省）。初由戶部“集閱”，考功員外郎試之。玄宗開元時，因考功員外郎望輕，士子不服，乃移其事於禮部。宋太祖時，知貢舉的人，有以不公被訴的，太祖乃在殿廷上自行複試。自此省試之外，又有殿試。前此的郡國選舉，其權全操於選舉之人。明明有被選舉之才，而選舉不之及，其人固無如之何。到投牒自列之製興，則凡來投牒者，即使都為州縣所不喜，亦不得不加以考試，而於其中取出若干人；而州縣所私愛的人，苟無應試的能力，即雖欲舉之而不得。操選舉之權者，大受限制，被選舉之權，即因此而擴大。此後白屋之士，可以平步青雲；有權的人，不能把持地位，都是受此制度之賜。所以說其製度是大可紀念的。考試的規則逐漸加嚴，亦是助成選舉制度的公平的。唐時，考官和士子交通，還在所不禁。考官採取聲譽，士子託人遊揚，或竟自懷所作文字投謁，都不算犯法的事。晚唐以後，規則逐漸加嚴，禁懷挾和糊名易書等製度，逐漸興起。明清繼之，考試關防，日益嚴密。此似於人格有損，但利祿之途，應試者和試之者，都要作弊，事實上亦是不得不然的。
以上所說的，均係鄉貢之製。至於製科，則由天子親策，其科目系隨時標出。舉行與否，亦無一定。唐代故事，詳見《文獻通考·選舉考》中。
對於科舉的重視，宋甚於唐，所以改革之聲，亦至宋而後起。科舉之弊有二：（一）學非所用，（二）所試者係一日之短長。從經驗上證明：無學者亦可弋獲，真有學問者，或反見遺。對於第一弊，只須改變其所試之物即可。對於第二弊，則非兼重學校不行。不然，一個來應試的人，究曾從事於學問與否，是無從調查的。仁宗時范仲淹的改革，便針對著這兩種弊竇：（一）罷帖經、墨義，而將詩賦策論通考為去取（唐朝的進士，亦兼試帖經及策，明經亦兼試策，但人之才力有限，總只能專精一門，所以閱卷者亦只注重一種，其餘的都不過敷衍了事。明清時代，應科舉的人，只會做四書文，亦由於此）。 （二）限定應試的人，必須在學三百日，曾經應試的人一百日。他的辦法，很受時人反對，罷相未幾其法即廢。到神宗熙寧時，王安石為相，才大加以改革。安石之法：（一）罷諸科，獨存進士。這是因社會上的風氣，重進士而輕諸科起的。 （二）進士罷試詩賦，改試論、策。其帖經、墨義，則改試大義（帖經專責記誦，大義是要說明義理，可以發抒意見的）。 （三）別立新科明法，以待不能改業的士子。 （四）安石是主張學校養士的，所以整頓太學，立三合之法，以次遞升。升至上合生，則可免發解及禮部試，特賜之第。熙寧貢舉法，亦為舊黨所反對。他們的理由是：（一）詩賦聲病易曉，策論汗漫難知，因此看卷子難了。這本不成理由。詩賦既是無用之學，即使去取公平，又有何益呢？ （二）但他們又有如蘇軾之說，謂以學問論，經義、策、論，似乎較詩賦為有用。以實際論，則詩賦與策、論、經義，同為無用。得人與否，全看君相有無知人之明。取士之法，如科舉等，根本無甚關係，不過不能不有此一法罷了。這話也是不對的。科舉誠不能皆得人，然立法之意，本不過說這是取士的一法，並沒有說有此一法之後，任用時之衡鑑，任用後之考課，都可置諸不論。況且國家取士之途，別種都是注重經驗的；或雖注重學識，而非常行之法，只有學校、科舉，是培養、拔擢有學識的人的常法。有學識的人，固然未必就能辦事，然辦事需用學識的地方，究竟很多（大概應付人事，單靠學識無用，決定政策等，則全靠學識）。 “人必先知其所事者為何事，然後有欲善其事之心”，所以學識和道德，亦有相當的關係。衡鑑之明，固然端賴君相，然君相決不能向全國人中，漫無標準，像淘沙般去覓取。終必先有一法，就全體之中，取出一部分人來，再於其中施以簡擇。此就全體之中取出其中一部分人之法，惟有科舉是注重學識的，如何能視之過輕？經義、策、論，固亦不過紙上空談，然其與做官所需要的學識關係的疏密，豈能視之與詩賦同等？所以舊黨的議論，其實是不通的。然在當時，既成為一種勢力，即不能禁其不抬頭。於是至元祐之世，而熙寧之法复廢。熙寧貢舉之法雖廢，舊法卻亦不能回復了。因為考試是從前讀書人的出身之路，所試非其所習，習科舉之業的人，是要反對的。熙寧變法時，反對者之多，其理由實亦在此。到元祐要回復舊法時，又有一班只習於新法的人，要加以反對了。於是折衷其間，分進士為詩賦、經義兩科。南宋以後，遂成定制。連遼、金的製度，也受其影響（金詩賦、經義之外，又有律科。詩賦、經義稱進士，律科稱舉人。又有女真進士科，則但試策論，係金世宗所立。遼、金科目，均須經過鄉、府、省三試。省試由禮部主持，即明清的會試。元、明、清三代，都只有會試和本省的鄉試）。
近代科舉之法，起於元而成於明。元代的科舉，分蒙古、色目人和漢人、南人為兩榜。蒙古、色目人考兩場：首場經義，次場策論。漢人、南人考三場：首場經義，次場古賦和詔、誥、表，三場策論。這是（一）把經義、詩賦，並做一科了。 （二）而諸經皆以宋人之說為主，以及（三）鄉會試所試相同，亦皆為明清所沿襲。明製：首場試四書五經義，次場試論判，又於詔、誥、表內科一道，三場試策。清製：首場試四書義及詩一首，次場試五經義，三場亦試策。明清所試經義，其體裁是有一定的。 （一）要代聖賢立言。 （二）其文體系逐段相對，謂之八股（八股文體的性質，盡於此二語：（一）即文中的話不算自己所說，而算代聖賢說一篇較詳盡的話。（二）則歷來所謂對偶文字，系逐句相對，而此則係逐段相對，所以其體裁系特別的。又八股文長短亦有定限。在清代，是長不能過七百字，短不能不滿三百字。此等規則，雖亦小有出入，但原則上是始終遵守的。因有（一）之條件，所以文中不能用後世事，這是清代學者，疏於史事的一個原因）。其式為明太祖及劉基所定，故亦謂之製義。其用意，大概是防士子之競鶩新奇的（科舉名額有定，而應試者多。如清末，江南鄉試，連副貢取不滿二百人，而應試者數逾二萬。限於一定的題目，在幾篇文字內，有學問者亦無所見其長。於是有將文字做得奇奇怪怪，以期動試官之目的，此弊在宋代已頗有）。明清時代科舉之弊，在於士子只會做幾篇四書義，其餘全是敷衍了事，等於不試。士子遂至一物不知。此其弊，由於立法的未善。因為人之能力，總是有限的，一個人不過懂得一門兩門。所以歷代考試之法，無不分科，就其所習而試之。經義、詩賦的分科，就等於唐朝的明經進士。這二者，本來不易兼通。而自元以來，並二者為一。三場所試的策，絕無範圍。所以元、明、清三朝的科舉，若要實事求是，可說是無人能應。天下事，責人以其所不能為者，人將併其所能為者而亦不為，這是無可如何的事。明清科舉致弊之原，即在於此。宋代改革科舉之意，是廢詩賦而存經義、策論，這個辦法，被元、明、清三代的製度推翻了。其學校及科舉並用之意，到明朝，卻在形式上辦到。明製，是非國子監生和府州縣學生，不能應科舉的（府州縣學生應科舉，是先須經過督學使者的試驗的，謂之科考。科考錄取的人，才得應鄉試。但後來，除文字違式者外，大抵是無不錄取的。非學生，明代間取一二，謂之“充場儒士”，其數極少）。所以《明史》謂其“學校儲材，以待科舉”。按科舉所試，僅系一日之短長，故在事實上，並無學問，而年少氣盛，善於作應試文字者，往往反易弋獲，真有學問者反難。學校所授，無論如何淺近，苟使認真教學，學生終必在校肄習幾年，必不能如科舉之一時弋取。但課試等事，極易徒有其名，學問之事，亦即有名無實。畢業實畢年限之弊，實自古有之，並不自今日始。使二者相輔而行，確係一良好的製度，但制度是拗不過事實的。入學校應科舉的人，其意既在於利祿，則學問僅系工具（所以從前應舉的人，稱應舉所作文字為敲門磚），利祿才是目的。目的的達到，是愈速愈好的。 （一）假使科舉與學校並行，年少氣盛的人，亦必願應科舉而不願入學校。 （二）況且應試所費，並來往程途計之，遠者亦不過數月，平時仍可自謀生活，學校則不能然。所以士之貧者，亦能應科舉而不能入學校。 （三）何況學校出身，尚往往不及科舉之美。職是故，明朝行學校儲才以待科舉之製後，就釀成這樣的狀況：（一）國子監是自有出身的，但其出身不如科舉之美，則士之衰老無大志者都歸之。 （二）府州縣學，既並無出身；住在學校裡，又學不到什麼，人家又何苦而來“坐學”？作教官的人，亦是以得祿為目的的。志既在於得祿，照經濟學的原理講，是要以最少的勞費，得最大的效果的。不教亦無礙於利祿，何苦而定要教人？於是府州縣學，就全然有名無實了。明初對於國子監，看得極為隆重。所以後來雖然腐敗，總還維持著一個不能全不到校的局面，到清朝，便幾乎和府州縣學一樣了。
制科在唐朝，名義上是極為隆重的。但因其非常行之典，所以對於社會的影響，不如鄉貢的深刻。自宋以後，大抵用以拔取鄉貢以外的人才，但所取者，亦不過長於辭章，或學問較博之士（設科本意，雖非如此，然事實上不過如此，看《宋史·選舉志》可知）。清聖祖康熙十八年，高宗乾隆元年，曾兩次舉行博學鴻詞科，其意還不過如此。德宗光緒二十五年，詔開經濟特科，時值變法維新之際，頗有登用人才之意。政變以後，朝廷無復此意，直到二十九年，才就所舉的人，加以考試，不過敷衍了事而已。
科舉在從前，實在是一種文官考試。所試的科目，理應切於做官之用。然而歷代所試，都不是如此的。這真是一件極奇怪的事。要明白此弊之由來，則非略知歷史上此制度的發展不可。古代的用人，本來只求有做官的智識技能（此智識兩字，指循例辦公的智識言，等於後世的幕友胥吏，不該括廣泛的智識），別無所謂學問的。後來社會進化了，知道政治上的措置，必須通知原理，並非循例辦事而已足。於是學問開始影響政治，講學問的人，亦即攙入政治界中。秦朝的禁“以古非今”，只許學習“當代法令”，“欲學法令，以吏為師”，是和此趨勢相反的。漢朝的任用儒生，則順此趨勢而行。這自然是一種進步。但既知此，則宜令做官的人，兼通學問，不應將做官的人，與學問之士，分為兩途，同時並用。然漢朝卻始終如此。只要看當時的議論，總是以儒生、文吏並舉，便可知道。 《續漢書·百官志》《注》引應劭《漢官儀》，載後漢光武帝的詔書，說“丞相故事，四科取士：（一）曰德行高妙，志節清白。（二）曰學通行修，經中博士。（三）曰明達法令，足以決疑，能案章覆問，文中御史。（四）曰剛毅多略，遭事不惑，明足以決，才任三輔令”。第一種是德行，第四種是才能，都是無從以文字考試的。第二種即係儒生，第三種即係文吏。左雄考試之法，所試的亦係這兩科。以後學者的議論，如《抱朴子》的《審舉篇》，極力主張考試制度，亦說律令可用試經之法試之。國家的製度，則唐時明法仍與明經並行，所沿襲的還繫漢制。歷千年而不知改變，已足驚奇。其後因流俗輕視諸科，把諸科概行廢去，明法一科，亦隨之而廢，當官所需用的智識技能，在文官考試中，遂至全然不佔地位。 （一）政治上的製度，既難於改變；（二）而迂儒又有一種見解，以為只要經學通了，便一切事情，都可對付，法令等實用不著肄習，遂益使此制度固定了。歷史上有許多製度，憑空揣度，是無從明白其所以然的。非考其事實，觀其變遷不可。科舉制度，只是其一端罷了。
近代的科舉制度，實成於明太祖之手。然太祖並非重視科舉的人。太祖所最重的是薦舉，次之則是學校。當時曾令內外大小臣工，皆得薦舉，被薦而至的，又令其轉薦，由布衣至大僚的，不可勝數。國子監中，優禮名師，規則極嚴，待諸生亦極厚，曾於一日之中，擢六十四人為布、按兩司官。科舉初設於洪武三年，旋复停辦，至十五年乃復設。當時所謂三途並用，係指（一）薦舉，（二）進士貢監，（三）吏員（見《日知錄·通經為吏》條）。一再傳後，薦舉遂廢，學校浸輕，而科舉獨重。此由薦舉用人，近於破格，非中主所能行。學校辦理不能認真，近於今所謂畢業即畢年限。科舉（一）者為習慣所重，（二）則究尚有一日之短長可憑，所以為社會所重視。此亦不能謂絕無理由。然凡事偏重即有弊，何況科舉之本身，本無足取呢？明製：進士分為三甲。一甲三人，賜進士及第。二甲若干人，賜進士出身。三甲若干人，賜同進士出身。一甲第一人，授翰林院修撰。第二、第三人授編修。二、三甲均得選庶吉士。庶吉士本系進士觀政在翰林院、承敕監等衙門者之稱。明初，國子監學生，派至各衙門實習的，謂之歷事。進士派至各衙門實習的，謂之觀政。使其於學理之外，再經驗實事，意本甚善。然後亦成為具文。庶吉士初本不專屬翰林。成祖時，命於進士二甲以下，擇取文理優者，為翰林院庶吉士，自此才為翰林所專。後復命就學文淵閣。選翰（翰林院）、詹（詹事府）官教習。三年學成，考試授官，謂之散館。出身特為優異。清製：二、三甲進士，亦得考選庶吉士。其肄業之地，謂之庶常館。選滿漢學士各一人教習，視為儲才之地。然其所習者，不過詩賦、小楷而已。鄉舉在宋朝還不過是會試之階，並不能直接入官。明世始亦為入仕之途。舉貢既特異於雜流，進士又特異於舉貢。所謂三途並用者，遂成（一）進士，（二）舉貢，（三）吏員（見《明史·選舉志》）。在仕途中，舉貢亦備遭輕視排擠，雜流更不必論了。清製以科目、貢監、蔭生為正途，薦舉、捐納、吏員為異途，異途之受歧視亦殊甚。然及末造，捐納大行，仕途擁擠，亦雖欲歧視而不可得了。
賣官之製，起於漢武帝。 《史記·平準書》所謂“入羊為郎”、“入財者得補郎”、“吏得入谷補官”、買武功爵者試補吏皆是。後世雖有秕政，然不為法令。明有納粟入監之例，亦仍須入監讀書。清則僅存虛名。實官捐，順康時已屢開，嘉道後尤數，內官自郎中，外官自道府而下，皆可報捐。直至光緒二十七年才停，從學校、科舉、吏員等出身之士，雖不必有學識，究不容一物不知，捐納則更無制限，而其數又特多。既係出資買來，自然視同營業。清季仕途人員的擁塞，流品的冗雜，貪污的特盛，實在和捐納之製，是大有關係的。
元代各機關長官，多用蒙古人。清朝則官缺分為滿、漢、包衣、漢軍、蒙古，這實在是一種等級制度（已見第四十章）。滿缺有一部分是專屬於宗室的，其選舉權在宗人府；包衣屬內務府，均不屬吏部。
以上所說，大略都是取士之製，即從許多人民中，拔擢出一部分人來，給他以做官的資格。其就已有做官資格的人，再加選試，而授之以官，則普通稱為“銓選”。其事於古當屬司馬，說已見前。漢朝，凡有做官的資格，而還未授官的，皆拜為郎，屬於光祿勳，分屬五官中郎將、左中郎將、右中郎將，謂之三署郎。光祿勳歲於其中舉茂材四行。其選授之權，初屬三公府，東西曹主其事。後來尚書的吏曹，漸起而攘奪其權。靈帝時，呂強上言：“舊典選舉，委任三府。”“今但任尚書，或複敕用。”可見到後漢末，三公已不大能參預選舉了。曹魏以後，既不設宰相，三公等官，亦不復參與政事，選權遂專歸尚書。唐制：文選屬於吏部，武選屬於兵部。吏部選官，自六品以下，都先試其書、判，觀其身、言。五品以上則不試，上其名於中書門下。宋初，選權分屬中書、樞密及審官院，吏部惟注擬州縣官。熙寧改制，才將選權還之吏部。神宗說古者文武不分途，不以文選屬吏，武選屬兵為然。於是文武選皆屬吏部，由尚書、侍郎，分主其事。明清仍文選屬吏，武選屬兵。明代吏部頗有大權，高官及邊任等，雖或由廷推，或由保舉，然實多由吏部主其事。清代則內分於軍機、內閣，外分於督、撫，吏部所司，真不過一吏之任而已。外官所用僚屬，自南北朝以前，均由郡縣長官，自行選用（其權屬於功曹），所用多系本地人。隋文帝始廢之，佐官皆由吏部選授。此與選法之重資格而輕衡鑑，同為一大變遷，而其原理是相同的，即不求有功，但求防弊。士大夫蔽於階級意識，多以此等防弊之法為不然。然事實上，所謂官僚階級，總是以自利為先，國事為後的。無以防之，勢必至於氾濫不可收拾。所以防弊之法，論者雖不以為然，然事實上卒不能廢，且只有日益嚴密。
用人由用之者察度其才不才，謂之衡鑑。鑑是取譬於鏡子，所以照見其好壞；衡則取喻於度量衡，所以定其程度的。用人若在某範圍之中，用之者得以自由決定其取合，不受何等法律的限制，則謂之有衡鑑之權。若事事須依成法辦理，絲毫不能自由，即謂之依據資格。二者是正相反對的。資格用人，起於後魏崔亮的停年格，專以停解先後為斷，是因胡靈後秉政，許武人入選，仕途擁擠，用此為手段，以資對付的。崔亮自己亦不以為然。北齊文襄帝做尚書時，就把它廢掉了。唐開元時，裴光庭又創循資格。然自中葉以後，檢校、試、攝、判、知之法大行，皆以資格不相當之人任事，遂開宋朝以差遣治事之端。明孫丕揚創掣籤法。資格相同者，納籤於筒，在吏部堂上，由候選者親掣（不到者由吏部堂官代掣）。當時亦係用以對付中人請託的（見於慎行《筆麈》），然其後卒不能廢。大抵官吏可分為政務官和事務官。政務官以才識為重，自不能專論資格。事務官不過承上官之命，依據法律，執行政務。其事較少變化。用法能得法外意，雖是極好的事，然其事太無憑據，若都藉口學識，破棄資格，一定得才的希望少，徇私的弊竇多。所以破格用人，只可視為偶然之事，在常時必不能行，歷來詆資格之論，都是憑臆為說，不察實際情形的。
迴避之法，亦是防弊的一端。此事古代亦無之。因為迴避之法，不外兩端：（一）系防止人與人間的關係，（二）則防止人與其所治的地方的關係。在世官制度之下，世家大族，左右總是姻親；而地不過百里，東西南北，亦總系父母之邦，何從講起迴避？地方既小，政治之監察既易，輿論之指摘亦嚴，要防止弊竇，亦正無藉乎迴避。所以迴避之法，在封建制度下，是無從發生的。郡縣制度的初期，還毫無形跡，如嚴助、朱買臣均以吳人而為會稽守，即其明證。東漢以後，此制漸漸發生。 《後漢書·蔡邕傳》說：時制婚姻之家，及兩州人士，不得對相監臨，因此有三互之法（《注》：三互，謂婚姻之家，及兩州人不得交互為官也），是為迴避之法之始。然其法尚不甚嚴。至近世乃大為嚴密。在清代，惟教職止避本府，餘皆須兼避原籍、寄籍及鄰省五百里以內。京官父子、祖孫，不得同在一署。外官則五服之內，母、妻之父及兄弟、女婿、外甥、兒女姻親、師生，均不得互相統屬（皆以卑避尊）。此等既以防弊，亦使其人免得為難，在事實上亦不得不然。惟近代省區太大，服官的離本籍太遠，以致不悉民情風俗，甚至言語不通，無從為治。以私計論，來往川資，所費大巨，到任時已不易籌措，罷官後竟有不能歸家的，未免迫人使入於貪污，亦是立法未善之處。
選舉之法，無論如何嚴密，總不過慎之於任用之初。 （一）人之究有德行才識與否，有時非試之以事不能知；（二）亦且不能保其終不變節。 （三）又監督嚴密，小人亦可為善，監督鬆弛，中人不免為非；所以考課之法，實較選舉更為重要。然其事亦倍難。因為（一）考試之法，可將考者與被考者隔離；（二）且因其時間短，可用種種方法防弊；（三）不幸有弊，所試以文字為憑，亦易於復試磨勘，在考課則辦不到。考課之法，最早見於書傳的，是《書經》的三載考績，三考黜陟（《堯典》，今本《舜典》）。 《周官》太宰，以八柄詔王馭群臣（一曰爵，二曰祿，三曰予，四曰置，五曰生，六曰奪，七曰廢，八曰誅），亦係此法。漢朝京房欲作考功課吏法，因此為石顯所排。王符著《潛夫論》極稱之，謂為致太平之甚（見《考績篇》）。魏世劉劭，亦曾受命作都官考課及說略。今其所著《人物誌》具存，論觀人之法極精，蓋遠承《文王官人》之緒（《大戴禮記》篇名。《周書》亦有此篇，但稱《官人》）。按京房嘗受學焦延壽，延壽稱“得我道以亡身者，京生也”。京房《易》學，雖涉荒怪，然漢世如此者甚多，何致有亡身之懼？疑《漢書》文不完具。京房課吏之法，實受諸延壽，得我道以亡身之說，實指課吏之法言之。如此，則考課之法，在古代亦係專門之業，而至後來乃漸失其傳者了。後世無能講究此學的。其權，則初屬於相府，後移於尚書，而專屬於吏部。雖有種種成法，皆不過奉行故事而已（吏部系總考課的大成的。各機關的屬官，由其長官考察；下級機關，由上級機關考察，為歷代所同。考課有一定年限。如明代，京官六年一考察，謂之京察。外官三年一考察，謂之外察，亦謂之大計，武職謂之軍政。清朝均三年一行。考察有一定的項目，如清朝文官，以守、才、政、年為四格。武官又別有字樣，按格分為三等。又文武官均以不謹、疲軟、浮躁、才力不及、年老、有疾為六法。犯此者照例各有處分。然多不核其實，而人事的關係卻頗多。高級的官，不由吏、兵部決定的，明有自陳，清有由部開列事實請旨之法，餘皆由吏、兵部處理）。