王莽失敗，漢宗室光武復興，是為東漢。然不久即走上衰運，東漢只是秦、漢以來統一政府之逐漸墮落。
東漢凡十三帝，百九十六年。
所謂統一政府之逐漸墮落，可分兩部言之：一王室，二政府。
王室又可分三部言之：一王室自身，二外戚，三宦官。
東漢王室之墮落，只看東漢諸帝年壽即知。
東漢諸帝年壽略表：
一個貴族特殊的家庭，和大自然隔離，總不免要走上墮落衰敗的命運，此乃以下中國歷代王室共有之趨勢，而東漢最可示例。
因東漢諸帝多童年即位、夭折，及絕嗣，遂多母后臨朝，而外戚、宦官藉之用事。
東漢外戚宦官更迭用事略表：
其先則因母后臨朝而外戚得以專政，君主與外朝不相親接，乃謀諸宦官。自鄭眾後宦者始用事。自梁冀誅而權勢專歸宦者。
東漢外戚權勢，以鄧、梁二氏為尤盛。鄧家累世寵貴，封侯者二十九人，位至三公者二人，大將軍以下十三人，中二千石十四人，列校二十二人，州牧、郡守四十八人，侍中、將、大夫、郎、謁者不計其數。然猶以漸致。梁冀一門，前後七侯、三皇后、六貴人、二大將軍，夫人女食邑稱君者七人，尚公主者三人，其餘卿、將、尹、校五十七人。冀秉政二十餘年，跋扈無比。與桓帝謀殺梁冀五宦者，單超、左悺、徐璜、具瑗、唐衡，皆封侯，當時稱“五侯”，又稱左回天、具獨坐、徐臥虎、唐兩墮。自後，宦者氣焰遂張，則實外戚有以助成之也。
此後則外朝名士與外戚相結以圖謀宦官。及何氏敗，袁紹盡誅宦官，而漢亦亡。
外戚與宦官，其實都還是代表了王室的一部分，其來歷則原自西漢。
西漢初年，宗室、功臣、外戚，為朝廷之三大系。
當西周時，外則封建，內則世唧，王室之與貴族，相去祇一間耳。秦則天下盡為郡縣，舉國統於一王。天子世襲，而丞相、御史大夫以下不世襲，然後天子乃高高在上，其勢孤危易倒。漢鑑於秦亡之速，變更秦法，稍稍復古，故以以宗室、外戚、功臣三係與王室相夾持而為治。
外既大封同姓為王國，與郡縣相雜，內則丞相、御史大夫諸要職，雖不世襲，而大例非列侯莫得當，則為一階級所專有，體勢近於世襲。
歷史進化以漸不以驟，古代貴族封建政體一變而為平民的統一政府，廣土眾民，孤危之勢不足以持久，故外有封王，內有列侯，粗為等次，以相扶護。猶嫌王室單微，則援用外戚以為之輔。呂后之卒，宗室、功臣內外相結，鋤去諸呂，而迎立代王，則利其外家勢弱，出中央功臣一系之意。其時則外戚一系勢最衰。文帝既立，潛移默運，外撫馴諸王，內調狎功臣，卒使王室漸尊漸安。漢室之終臻穩固，蓋非易也。
吳、楚七國亂後，宗室地位日削，功臣傳世漸久，亦不保其位，於是王室依仗乃惟有外戚。
武帝以後，中朝、外朝始分，於是宰相為外朝領袖，而大司馬大將軍為內朝輔政，其職則胥由外戚為之。
宰相其先本為天子私臣。
漢初宰相皆列侯為之，此皆相互戮力以爭天下者，在當時亦為皇帝之私人也。故御史人夫為副丞相，而御史有中丞，得治王宮之政令。此猶周禮天官冢宰，其屬官得統及皇帝內廷。此非古人立法之善，乃係當時“王室”與“政府”公私性質不分明也。及武帝以下，宰相始由士人特起，漸有其尊嚴之地位，而與王室亦漸分離。
而王室不得不仍有其私臣，
於是遂有大司馬大將軍輔政之製，
於是“中朝”、“外朝”判而為二。霍光謂車千秋曰：“光治內，君侯治外”；時光為大將軍，千秋為丞相也。霍光廢昌邑王而丞相楊敞事前不預知，光謂：“此內朝事，無關外朝也。”內朝諸臣之領袖以“大司馬大將軍”為號者，正見軍人本為王室私屬，今已由軍人政府轉變為士人政府，故軍職不為外朝之丞相而為內朝之輔政。以外戚為之者，外戚有客觀之尊嚴，而無世襲，以隨新天子為轉移，其事最少弊。又內、外朝既分，內朝用私臣，非宗室則必屬外戚矣。
封王、列侯漸次在政治上消失其地位，漢武以後的文治政府漸次形成，“王室”與“政府”漸次分開，而外戚卻由此到他政治上地位。只要政治情態一時不變更，則外戚地位繼續有其存在，故外戚擅政，已起西漢，而尤以武帝以後為甚。
西漢外戚略表：
光武中興，又減削外朝政府之權力，一移之內朝王室，於是外戚勢任愈大。
西漢雖以外戚輔政，而外朝丞相體尊，猶為對峙之局。光武躬親庶務，內朝尚書位微而權重，外廷三公並峙，僅有虛位，無實權。故外戚用權於內，外朝即無以相抗。
政府漸漸脫離王室而獨立，為當時統一政府文治上之進步。王室削奪政府權任，而以私關係的外戚代之，則顯然為統一政府之墮落。
然外戚與宦官較，則外戚猶為稍愈。
西漢初年，王室、政府界限不清，而當時官吏組織中亦無宦者之特殊集團。
朝廷自皇帝以下，官吏最要者有三公、九卿。
輔助天子，總理庶政。
副丞相。
丞相為文官長，太尉為武官長。
以上為三公。
掌宗廟禮儀，屬官有太樂、太祝、太宰，太史、太卜、太醫等，此為天子宗廟之守官。太常始名“奉常”，蓋即“奉嘗”借字。
掌宮殿掖門戶，屬官有大夫、郎、謁者等。大夫掌論議；郎寧守門戶，出充車騎；謁者掌賓贊受事。 “光祿”即古言“大麓”，“勳”則“閽”也。古天子居山邱，則守門者居麓，故曰大麓，即猶後世之閽人。然則光祿勳為天子守宮殿之官。
掌宮門屯衛兵，屬官有公車司馬、衛士、旅賁等。旅賁，虎士成群而奔也。衛尉與光祿勳同掌宮衛，惟衛尉乃武職。然則光祿勳猶大門房，而衛尉則為衛隊長。九卿先廟祝而後門房、衛隊，此古人敬祖尊先之義。
掌輿馬。皇帝居則需光祿勳、衛尉之侍衛，出則需太僕之車馬，故以太僕次此三卿，皆主皇帝之生活。
掌刑闢。
掌諸歸化蠻夷。
掌宗屬。對皇帝有犯逆則歸廷尉，賓服則歸大鴻艫。先中國而後四夷，故廷尉在大鴻脯前。其同宗外戚則屬宗正，先公後私，故在廷尉、大鴻臚後。此三卿皆主皇帝之交際。
掌谷貨，主田租之入，以給國家之公費。
掌山海池澤之稅，以給天子之私供養。大司農為大賬房，少府為小賬房；此二卿皆主皇帝之財務。
以上為九卿。論其性質，均近於為王室之家務官，乃皇帝之私臣，而非國家之政務官，非政府正式之官吏。推而上之，可知宰相、御史大夫、太尉三公，其初實亦帝王私臣。漢政本襲秦舊，秦廷有些處脫不了古代貴族家庭的遺習，故秦漢初年政府，有幾處亦只是一個家庭規模之擴大。
整個朝廷，初從家庭狀態中蛻化而出，那時自不需另要內廷私臣乃至於宦官。
宦官在當時，與普通士人，亦並不歧視。如趙髙為秦二世師，又為郎中令。司馬遷受腐刑後乃為中書令。蓋古者貴族階級之旁，常有刑人服事執役。此等刑人，或由俘虜，或因罪罰，而多半亦出貴族階級，有聰明技藝，故刑而用之，其地位較之工、賈、農、牧一般平民為高。稱曰“宦”者，宦本宦學、仕宦，非惡稱也。
武帝以雄才大略獨攬事權，於是重用內朝尚書，奪宰相權。
漢御史大夫有兩丞，一曰御史丞，一曰御史中丞。御史中丞亦謂御史中執法，居殿中，外督部刺史，內領侍御史十五人，受公卿奏事，舉劾案章。天子事下中丞而至大夫以及丞相。中丞屬於大夫，大夫職副丞相，故宮中事丞相無不可製。
文、景時丞相欲誅鄧通、晁錯，其權擬天子矣。武帝用尚書，中丞不得居中製事，侍御史、部刺史皆廢。末年霍光為大司馬領尚書事，號“內府”。
宣帝中興，復舊制，魏相為御史大夫，外遣丞相掾吏按事郡國，不遣中使，內則奏封事不經尚書，去副，又加給事中，得宴見，而霍氏以敗。
然元帝時，宦者石顯用事，丞相權复盡歸尚書。成帝時，何武建言設三公官，御史大夫改大司空，中丞遂為御史台長官，出居外台。東漢中丞遂為台率，始專糾察之任，為後世御史之職所仿。漢初御史大夫副丞相而得統治宮中事，後世御史為天子糾察百寮。蓋因政府與王室既分，則二者間權任自有移轉也。
晚年又用中書。
武帝晚年常宴遊內廷，不復多與士大夫接，遂用宦者主中書，典尚書章奏。
元帝時遂有弘恭，石顯，而宦者逐漸用事。光武中興，宮中悉用閹人，不復參以士流，於是正式遂有一個宦官的集團。
東漢郎官已全為郡國察舉“孝廉”到京待轉之一階，則自不能仍以為皇帝內侍。王室與政府之性質既漸分判明晰，則光武之製實不為非。光武又盡並天下財賦於大司農，而少府遂專掌中服禦諸物，衣服、寶貨、珍膳之屬，此亦在王室、政府逐漸分離下應有之調整。故自御史中丞出居外台，光祿勳移至外朝變為閑職，三署郎更不值事內廷，少府不預聞天下賦稅財政，皆兩漢間政府組織與體統上之絕大改革也。
宦官亦在當時“王室”與“政府”之判分下得到其地位。
一面是文治政府之演進，一般官吏漸漸脫離王室私人的資格，而正式變成為國家民眾服務的職位；一面則是王室與政府逐漸隔離而易趨腐化與墮落。