第29章 五、關於政治體制改革

改革是一項艱鉅的系統工程，改革要的是全方位的綜合效應。經濟體制改革呼喚著政治體制改革。 從1978年12月到1980年8月，中共中央在克服領導體制上的權力過於集中方面，在發展社會主義民主和健全社會主義法制領域方面，採取了一些初步的措施。但是，這一時期的措施，多屬於消除“文化大革命”給中國政治體製造成的創傷，基本上是一個恢復期。在恢復中也有改革，但改革是單項的、淺層次的。 在這種背景下，鄧小平發出了要全面深入進行政治體制改革的強有力的信號。他說，我們之所以要改革，是因為在我們黨和國家現行的一些具體制度中，還存在著不少的弊端，嚴重地妨礙了社會主義優越性的發揮。如不認真改革，就很難適應現代化建設的迫切需要，我們就要嚴重脫離廣大群眾。如不認真改革，就不能適應黨和國家政治生活民主化的需要，過去發生的像“文化大革命”那種問題，今後就還可能發生。

鄧小平以他特有的無產階級革命家和戰略家的高度責任感和觀察社會問題超群的洞察力，從改革同現代化建設的關係、改革同國家長治久安的關係上，論述了政治體制改革的必要性、緊迫性和目的。 之後，他還進一步指出我們現行製度存在種種弊端。 弊端之一，嚴重的官僚主義。 官僚主義同我國實行中央高度集權的管理體制有密切關係，是黨和國家政治生活廣泛存在的一個大問題，各級領導機關管了很多不該管、管不好和管不了的事，高高在上，脫離群眾，脫離實際，人浮於事，官氣十足，互相推諉，打擊報復，專橫跋扈等是其主要表現。 弊端之二，權力過分集中。 這是派生各種弊端的帶根本性的弊端。權力過分集中於個人或少數人，就使少數有權的人負擔過重，損害民主生活，從而犯各種錯誤，造成官僚主義現象和其它各種弊端。黨的一元化領導，往往因此而變成個人領導。

弊端之三，家長制現象。 家長製作風，除了使個人高度集權外，還使個人凌駕於組織之上，組織成為個人的工具。 弊端之四，幹部領導職務終身製。 這種現象的直接原因是某人不僅過分集權於一時，而且集權於終身。同封建主義的影響有一定關係，同我們黨一直沒有妥善的退休解職辦法也有關係。 為了革除上述弊端，鄧小平在談話中向全黨提出了肅清封建主義和資產階級思想影響的任務，並著重提出對黨和國家領導制度實行6項重大改革措施。 措施之一，建議修改憲法，切實保證人民享有當家作主的各項權利，不允許權力過分集中的原則在憲法中體現出來； 措施之二，建議設立黨中央顧問委員會； 措施之三，黨中央委員會和中央顧問委員會都由黨的全國代表大會選舉產生，並明確劃分各自的任務和權限；

措施之四，建立從國務院到地方各級政府從上到下強有力的工作系統； 措施之五，改革黨委領導下的廠長、經理、校長、所長負責制，分別實行工廠管理委員會、公司董事會、經濟聯合體的聯合委員會領導和監督下的廠長負責制、經理負責制，並實行院長、所長負責制； 措施之六，各級黨委實行集體領導和個人分工負責相結合的製度。 以上是鄧小平代表中共中央政治局常委在擴大會議上所作的重要談話《黨和國家領導制度的改革》的部分內容，政治局擴大會議對黨和國家領導制度改革問題進行了討論。 鄧小平的談話提出了改革黨和國家領導制度的根本綱領，揭開了政治體制改革的序幕。這個具有歷史意義的綱領的提出，是黨和國家在付出了“文化大革命”的高昂代價之後所取得的偉大進步之一，它體現了黨中央對建設有中國特色的社會主義民主政治的卓越構想。

1986年6月10日，鄧小平在聽取有關領導匯報經濟情況時指出：“現在看，不搞政治體制改革不能適應形勢。改革，應包括政治體制改革，而且政治體制改革應作為改革的一個標誌。” 他還說，“1980年就提出政治體制改革，但沒有具體化，現在應提到日程上來。” 鄧小平的談話說明，政治體制改革問題，切中了改革進程的要害。中共中央和國務院決策層立即活躍起來，理論界及一些實際工作部門也都以各自的角度展開了理論研究和調查工作。 根據鄧小平的建議，中共中央於1986年9月成立了中央政治體制改革研討小組，在中共中央政治局常委會領導下進行工作。同時，組織了各方面理論工作和實際工作人員，就黨政分開、黨內民主、機構改革、幹部人事制度、社會主義民主、社會主義法制改革的基本原則等專題組成了7個小組，進行各個專題的調查研究和論證工作。

而後出現的是政治體制改革研究的熱潮。 政治學界、經濟學界、法律學界及歷史、哲學、文化界的理論工作者投入了這場熱潮；有關部門舉行了多種形式的研討會、徵文等活動，大力促進這方面工作的交流和發展。不少人把自己的研究成果和設計方案上書有關領導或部門，以作為決策時的參考。 多年不見的百家爭鳴的局面又出現在改革的今天，這說明政治體制改革順應民心、順應歷史潮流！這種局面為政治體制改革藍圖的醞釀提供了十分有利的條件，它本身也表明中國的政治發展迎來了自己的春天。 1987年10月25日，中共十三大召開，黨中央提出了進行政治體制改革的宏偉藍圖。它凝聚著我們卓越的領導人、總設計師鄧小平和無數理論、實際工作者以及千千萬萬關注這場革命的人的心血和智慧。

黨的十三大報告指出：“進行政治體制改革，就是要興利除弊，建設有中國特色的民主政治。”“改革的長遠目標，是建立高度民主、法製完備、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制；改革的近期目標，是建立有利於提高效率、增強活力和調動各方面積極性的領導體制。” 報告指出，政治體制改革要從以下七個方面展開。 第一，堅持我國社會主義的根本政治制度，繼續完善人大及其常委會的各項職能，加強立法工作和法律監督，並加強人民政協組織的建設，逐步使國家大政方針和群眾生活重大問題的政治協商和民主監督經常化，同時理順黨和行政組織同群眾團體的關係，更好地表達和維護各自代表的群眾的基本利益。對不完善處加以改革，使之趨於完善。

第二，實行黨政分開。黨政分開即黨政職能分開。黨的領導是政治領導，即政治原則、政治方向、重大決策的領導和向國家政權機關推薦重要幹部。黨和國家政權機關的性質不同，職能不同，組織形式和工作方式不同，應劃清黨組織和國家政權機關的職能，理順黨組織與人大、政府、司法、群眾團體之間的關係。並且，中央、地方、基層的情況不同，實行黨政分開的具體方式也應有所不同。 第三，進一步下放權力。凡是適宜下面辦的事情，都應由下面決定和執行，這是一個總的原則。要理順三個關係，一是中央和地方的關係，在保證全國政令統一的前提下，逐步劃清中央和地方的職責。二是政府和企事業單位的關係，按照自主經營、自主管理的原則，將經營管理權下放到企事業單位。三是黨、政府和群眾組織的關係，充分發揮群眾團體和基層群眾性自治組織的作用，逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦。

第四，改革政府工作機構。為了避免重走過去“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的老路，這次機構改革必須抓住轉變職能這個關鍵，使政府對企業由直接管理為主轉變到間接管理為主，提高政府對宏觀經濟活動的調節控制能力，加強決策諮詢和調節、監督、審計、信息部門的工作。 第五，改革幹部人事制度。改變對“國家幹部”集中統一的管理現狀，建立科學的分類管理體制。這項改革的重點，是建立國家公務員制度，即制定法律和法規，依法進行科學管理。 第六，建立社會協商對話制度。其基本原則是發揚“從群眾中來，到群眾中去”的優良傳統，提高領導機關的開放程度，通過各種現代化的新聞和宣傳工具，增加對政務、黨務活動的報導，發揮輿論監督作用。對全國性的、地方性的、基層單位內部的重大問題的協商對話，應分別在國家、地方和基層三個層次上展開。

第七，加強社會主義法制建設。要一手抓建設和改革，一手抓法制。逐步形成政治、經濟和社會生活的新規範。民主和專政的各個環節，都應做到有法可依、執法必嚴、違法必究。 鄧小平倡導的政治體制改革規範的基本藍圖和總體設計，宏偉而清晰，國外一些評論家認為中共政治體制改革的步驟和內容出乎意料地詳細。 十三大的藍圖標誌著中國政治體制改革面臨新的起點，它將使中國改革事業進入一個新的發展階段。 建立國家公務員制度是我國為實現政治體制改革的總目標採取的一個重要步驟，也是乾部人事制度的一項重大決策。鄧小平指出：“現在我們國家面臨的一個嚴重問題，不是四個現代化的路線、方針對不對，而是缺乏一大批實現這個路線、方針的人才。”其中主要是“缺少一批年富力強的、有專業知識的干部。而沒有這樣一批幹部，四個現代化搞不起來”。

我國的干部管理體制雖然起過積極的作用，在長期的鬥爭實踐中造就了大批治黨、治國、治軍的優秀人才，但實踐表明，過分集中的干部管理體制存在許多弊端：管理對象籠統龐雜，管理權限過分集中，管理方式陳舊單一，管理體制不健全，缺乏人事管理法規。這樣造成的後果是：用人的不管人，管人的不用人，管用脫節，責權脫節，流動困難，缺乏科學的篩選機制，從而使乾部隊伍形成封閉體系，每個人被固定在他該不該在的位置上。由於“缺少正常的錄用、獎懲、退休、退職、淘汰辦法，反正工作好壞都是鐵飯碗，能進不能出，能上不能下。這些情況，必然造成機構臃腫，層次多、副職多，閑職多，而機構臃腫又必然促成官僚主義的發展”。鄧小平還提出，為了鞏固已有的改革成果，並使改革不斷深化，不僅需要一大批優秀企業家、專業人才，還需要培養造就提高整個乾部隊伍素質和水平，改善乾部隊伍結構和功能，還需要造就一大批政務活動家和行政管理專家。 為此，必須實行科學的分類管理，建立國家公務員制度。這是經濟體制改革和政治體制改革的客觀需要，是社會管理日益科學化、現代化和高效化的必然要求。 因此，從社會主義建設的千秋大業考慮，鄧小平要求各級領導幹部們更新幹部人事制度的舊觀念，確立新思想、新觀念： 從僅僅看作檔案材料管理轉變到我們現在的公務員制度上來； 談論“幹部”的概念，用符合職業特點的稱呼代替，降低官本位的意識； 從經驗型、政策型的管理轉變到依靠法律管理的科學型、現代化型管理； 明確當代人事工作是一門科學，一門專業，搞人事工作的人是專業人才，而且是更重要的人才； 當代人事管理的目的在於充分調動人的積極性； 人事制度要與社會進步保持同步的發展。 在整個改革戰略決策之初，鄧小平就高瞻遠矚地認識到，幹部人事制度改革是必經之路，是無論如何都不能繞過的，中國公務員制度作為一筆巨大的人力資源，也就是非開發不可的。從那時起，中國公務員制度的準備工作就在有條不紊地進行著。 1983年上半年，美國比較公務員制度研究專家坎特爾應邀來到北京舉辦比較公務員制度講學班；1984年底，經濟體制改革出台，中央組織部、勞動人事部組織專家開始了起草公務員制度條例的工作。到1986年底，修改到第10稿，定名為《國家行政機關工作人員條例》；1986年12月到1987年底，根據鄧小平的建議，在十二屆六中全會以後，中央成立了政治體制改革領導小組，對《國家行政機關工作人員條例》作了重大修改，形成第十三稿《國家公務員暫行條例》，寫進了十三大政治報告；1987年10月，黨的十三大決定建立新的人事管理體系，並將其列為乾部人事制度改革的重點；1988年3月，七屆人大一次會議決定推行中國公務員制度；1988年，國務院成立了國家人事部，專門負責國家公務員制度的籌備工作，同時決定成立國家行政學院，以進行對中高級公務員的專業培訓；1991年10月11日，人事部新聞發布會上宣布，中國將用5年左右時間，初步建立起公務員制度，在1995年以前初步建成。 中國公務員制度是給全國人民的一份禮物，它伴隨著春天的來臨而悄悄地出台了。 社會主義國家執政黨的建設問題，在國際共產主義運動中始終沒有得到完全的解決。馬克思和恩格斯只對存在了71天的法國巴黎公社作了某些抽象的原則性論述，列寧提出了執政黨建設的若干重大問題，但他沒有來得及全面予以解決就逝世了，斯大林也沒有解決好這個問題，毛澤東提出了一些社會主義執政黨建設的基本原則，但在晚年犯錯誤期間偏離了其原來的正確思想，甚至錯誤地發動了“文化大革命”，使中國共產黨遭到了建國以來最嚴重的挫折和損失。 黨的十一屆三中全會以來，鄧小平正確地總結了中國共產黨自身建設正反兩方面的經驗教訓，大膽實踐，勇於創新，突破了傳統的理論框框，為社會主義國家執政黨的建設提供了一系列正確的指導原則和方針，政治制度化理論就是其中之一。在回答外國記者提出的如何避免“文化大革命”那樣的錯誤時，他明確指出：“這要從制度方面解決問題。我們過去的一些制度，實際上受了封建主義的影響，包括個人迷信，家長製或家長作風，甚至包括幹部職務終身製。我們現在正在研究避免重複這種現象，準備從改革製度著手。”總之，黨的建設，“制度是決定因素”。 政治制度化，是政治現代化的基本要求之一，主要是指社會政治體系的組織及程序以獲取價值及穩定性的社會政治過程。鄧小平早在1956年9月中國共產黨第八次全國代表大會上所作的修改黨章的報告中，首次提出了從制度上建設黨的問題。 1980年8月18日，他在中央政治局擴大會議上所作的《黨和國家領導制度》的談話中，全面深刻地闡述了關於改革黨和國家製度的思想。 鄧小平指出，我們在製度建設方面面臨的基本任務，是改革那些不好和過時的製度，進行有領導、有計劃、有步驟的改革，經濟上趕上發達的資本主義國家，政治上創造比之更高更完備的民主。他認為，執政黨進行製度建設，可以防止決策上的重大失誤，保證黨和國家的長治久安。 鄧小平的政治制度化理論主要包括以下幾個方面： 關於領導制度。鄧小平指出，我們黨過去存在的弊端主要是官僚主義，權力過分集中和家長制現象。黨的領導制度方面存在著權力過分集中，兼職、副職過多和黨政不分、以黨代政的問題。我們的基本任務是在領導制度上由“以黨治國”轉變為“以法治國”，形成“人大決策，政府執行，黨委引導、監督、保證、服務”的領導體制。 關於乾部製度。鄧小平認為，我國過去幹部製度的主要弊端是乾部領導職務終身製和形形色色的特權現象。實行幹部離休、退休的製度，廢除乾部領導職務的終身製是解決問題的關鍵，要健全乾部的選舉、招考、任免、考核、輪換制度，對各級分類領導幹部的任期，以及離休、退休，要根據不同的情況作出明確、適當的規定。 關於政治生活制度。鄧小平指出，過去的主要問題是家長製作風。黨內的一言堂、個人崇拜、個人迷信、任人唯親、人身依附、官本位和追求封建特權等，都是黨內生活不正常的表現。必須堅持黨的民主集中製的根本組織製度，堅持集體領導制度和個人分工負責相結合的原則。 關於監督制度。鄧小平認為，沒有嚴格的監督制度和專門的監督機構是黨風不正等問題的主要原因。他提出了監督的三種形式，即人民的監督、全黨的監督和黨委委員之間的監督。這三種形式，對於黨的各級領導人來說，最重要的是黨委委員的互相監督，因為他們之間彼此是最熟悉的。為了保證這種監督的實現，鄧小平提出了黨委委員實行雙重的組織生活制度。 在我黨建設的歷史上，是鄧小平第一次把製度上升到理論，明確地提出從制度上建設黨。他不僅正確分析了中國共產黨自身建設的歷史和現狀，而且順應法治的歷史潮流，較完整地論述政治制度化的理論，比起其他無產階級革命家來說，更加前進了一步。正確的理論源於他的求實精神、豐富經驗和遠見卓識，也體現了他非凡的馬克思主義理論勇氣和革命膽略。 鄧小平早在1980年的《黨和國家領導制度的改革》中就講到，存在於我們黨和國家領導制度和乾部製度的主要弊端，是乾部領導職務的終身製現象。而對於乾部製度而言，幹部領導職務的終身製則是首要的弊端。在這種制度中，幹部一旦身負領導職務，只要不犯錯誤，便終身任職。這種制度的危害之一是造成乾部能上不能下，能進不能出，能官不能民的狀況，是機構臃腫、官僚主義的溫床，還會助長“一言堂”、家長製作風；之二是乾部隊伍不斷老化；危害之三是不利於培養和提拔年輕幹部，使乾部隊伍素質的更替陷入消極循環。 1982年7月30日，在中央政治局擴大會議上，鄧小平作了題為《設顧問委員會是廢除領導職務終身製的過渡辦法》的專題談話，指出：“顧問委員會，應該說是我們幹部領導職務從終身製走向退休制的一種過渡。”顧問委員會只是一種過渡辦法，只要退休制度推行順利，“也許經過三屆代表大會以後，顧問委員會就可以取消了。” 鄧小平的談話兌現了，中共十四大上，中共中央顧問委員會完成了過渡的歷史使命，宣告取消了。鄧小平認為，“真正解決問題，……重要的是要建立退休制度。”“國家不建立退休制度會影響到整個國家的生氣。” 從20世紀80年代初，我們開始推行退休制度，取得了很大成績。領導班子人數減少了，年齡得到調整，文化程度大為提高，新老幹部隊伍的結構搭配也趨向合理。建立退休制度，是乾部製度改革中的一個創舉。 鄧小平說：“任何領導幹部的任期都不能是無限期的。”他要求人們不能患得患失，不能從個人的眼前利益出發，而應從國家的長遠利益出發對待退休制度。 “這是關係到我們黨和國家興旺發達、朝氣蓬勃的一個大問題。”他以廣闊的胸懷作表率，明確表示：“如果黨允許我今天退休，我馬上退休。”但由於黨和人民的一再挽留，他的願望一直沒有得到實現。 1987年10月，在中國共產黨第十三次全國代表大會期間，他又率先請求辭去黨中央重要職務，提出退居二線。這一作法帶動了一批老同志，也感染了許多省、市、自治區的領導人，推進了領導班子年輕化的進程。 1989年9月4日，這位85歲高齡的、具有遠大戰略目光的我們黨和國家德高望重的領導人，經過深思熟慮，向中央遞交了一份辭職書，請求辭去中央軍委主席的職務。這也是他擔任的最後一個公職。沒有對人民事業的耿耿忠心、沒有對民族深沉的熱愛、沒有無比堅強的黨性、沒有深刻的政治遠見，是不可能做出這樣的驚世之舉的。讓我們一同聆聽一位偉大的政治家、革命家、戰略家和總設計師的心聲吧！ 辭職書全文如下： 1989年11月9日，黨的十三屆五中全會經過認真討論，同意鄧小平辭去中央軍委主席的職務，並專門通過了一個決定。 總設計師雖然退休了，但他永遠是人民的忠實兒子，永遠是黨和人民的驕傲！ 總設計師雖然退休了，但他的高風亮節、寬廣的胸懷、遠大的目光卻留在了人民心間，他率領中國人民開創的改革開放的偉業將不斷繼續下去，取得一個又一個的偉大勝利！ “我們有正確的思想路線，有正確的政治路線，如果組織問題不解決好，正確的政治路線的實行就無法保證，我們向黨和人民就交不了賬。”鄧小平在新時期把組織路線提高到戰略的高度，是一個十分睿智的見解。 粉碎“四人幫”以後，剛剛恢復工作的鄧小平第一件事就是自告奮勇地去抓科技和教育，率先提出“尊重知識，尊重人才”的口號。他在《在全國科學大會開幕式上的談話》中明確提出：只有“我們整個中華民族科學文化水平的提高”，才能達到“在廣泛的群眾基礎上”，“不斷湧現出傑出人才”。鄧小平指出：“人才問題，主要是組織路線問題。”在明確的政治路線指引下，必須有一大批德才兼備的干部隊伍來擔當起歷史的重任。為了選拔出大批優秀的領導人才、企業家、科學家和各行各業的技術人才，鄧小平對新時期的人才結構模式到人才開發的具體措施作了精細的規劃。並且鄧小平把“四化”標準作為選拔接班人，作為組織路線的核心。 當時，鄧小平之所以解決這一重要問題有如此緊迫感，是有多方面原因的。一方面，在十一屆三中全會的正確的政治路線確立後，某些堅持林彪、“四人幫”思想體系的人，對此路線持反對態度，他們甚至打著毛澤東思想的旗號，對十一屆三中全會以來的路線妄加指責。幹部隊伍中，特別是乾部接班人隊伍有了這些人，剛剛確立的政治路線就極有可能遭到厄運。另一方面，許多老同志在拔亂反正後紛紛復出，由於年事已高，難以擔負起時代賦予的重任，解決好接班人，避免組織斷層已成為刻不容緩的事。正是在這樣的背景下，鄧小平果斷地提出乾部隊伍的“四化”標準，即革命化、年輕化、知識化、專業化，並身體力行，組織老同志主動讓位，集體接班。顯示了一個領導者敏銳的洞察力和深刻的遠見。 鄧小平還對乾部人事制度有諸多論述，其中乾部選拔的選舉制、考試制、幹部工作責任制、幹部分級分類管理制，廢除領導職務終身製不乏一些創新的思想，以確保建立起一支宏大的革命化、年輕化、知識化、專業化的干部隊伍。