“西安事變”後，國共二次合作形成。 1937年1月13日，高崗護送毛澤東率中央機關進駐延安，他協助中央軍委二局選擇中央領導住所和安排保衛工作。 15日，中央政治局召開會議，高崗參加討論進駐延安後的工作。毛澤東針對有些人看不起“貧瘠”的陝北說：“我們的延安很美啊！”“不要小看延安這個地方，我們走了二萬五千里，幾乎把所有的根據地都掉光了，只剩下了這塊落腳地。這是我們的資本，我們要在這紮根，學漢高祖劉邦建立根據地。”黨中央奠基延安後，全國抗日情緒日益高漲，時代的主流轉向延安，斯諾在《西行漫記》中說：“中國最近發生的歷史性的變化——共產主義運動，竟然選擇在這個地方來決定中國的命運，不可不謂恰當。”
1937年3月，為了團結抗日，為了建立抗日民族統一戰線，中共中央給國民黨三中全會復電中，主動提出五條要求和四項保證，承認“國民黨在全國領導”的地位，陝甘蘇區改為特區，撤消蘇維埃中央政府，實行民主制度，“停止赤動”和“沒收地主土地”，紅軍改為國軍，受南京中央軍委領導。但是國民黨政府在特區領導人選等問題上，懸而不決。 5月，黨中央決定將西北辦事處改為特區，並設保安司令部實施行政和保安職能。經過幾個月的努力協商，9月6日陝甘寧邊區政府正式成立，設主席團，林伯渠任主席，張國燾副之，高崗、秦邦憲、董必武、馬明方等7人為主席團成員。首府設在黨中央駐地延安，管轄陝甘寧交界23個縣。邊區政府成立之後，制定了各種法規，為建立抗日民主根據地奠定了政治、組織保證。馬文瑞說：“陝甘寧政權，為新中國的創造鋪下第一塊基石。”
“延安是共和國的老根”。延安時期，我黨總結了成功和失敗的經驗教訓，找到了具有中國特色的階級和民族的解放道路，把中國革命從這裡引向了勝利！陝甘寧邊區政府成立後，根據當年5月召開的全國黨代表會的精神，採取一系列措施，加強邊區民主政治共和製建設，高舉民主政治旗幟，團結一切愛國黨派、愛國人士，鞏固和擴大抗日民族統一戰線，吸收堅決抗日的、在群眾中有威望的人員到邊區政府中負責工作，改變了過去政權中由清一色共產黨員辦事的做法，以“民主政治”對抗“獨裁統治”，吸引了革命力量。
為建立邊區民主政治制度化、法律化，成立了法制起草委員會，高崗任主任，負責領導法律法規研究和起草工作。邊區先後召開四次參議會，制定頒布了《陝甘寧邊區抗戰時期施政綱領》、《陝甘寧邊區施政綱領》、《議會及行政組織綱領》、《選舉條例》《懲治漢奸條例》、《婚姻條例》、《懲治貪污條例》等，全邊區普遍實行民主普選制度，只要是愛國抗日的人們，不分階級、黨派、性別、民族、宗教信仰等，還有外國籍的人，都有選舉權和被選舉權。在普選的基礎上召開各級參議會，選舉產生鄉、縣和邊區三級參議會及其領導，選舉產生政府組成人員，從而奠定了民主政權的群眾基礎。
1939年1月17日至2月4日，邊區召開第一屆參議會，出席議員145名。高崗主持了大會，政府主席林伯渠以及各廳、局、院分別作了報告。會議上高崗高度讚揚了兩年來，在實施民主政治建設、抗戰建國綱領的原則，貫徹毛主席提出創建陝甘寧邊區抗日根據地“模範區域”的號召，各條戰線上取得重大成就，提出今後民主共和國的建設任務。大會通過了高崗主持起草經黨中央批准的《陝甘寧邊區抗戰時期施政綱領》和政府組織條例、選舉條例、參議會組織條例、高等法院組織條例等法規性文件和發展經濟、教育等議案提交參議會討論。抗戰時期“施政綱領”對邊區實行三民主義作出28條規定。 “綱領”經討論一致通過公佈實行，作為“邊區一切工作的準繩”。
大會還發布了《告全區同胞書》，號召全區人民擁護國共合作，加強民主建設，堅持抗戰，保衛邊區，保衛西北。會議期間，毛澤東、張聞天、陳雲等到會作了重要講話。
大會選舉高崗為邊區首屆參議會議長，張邦英為副議長，崔田夫、毛齊華等七人為常駐議員；選舉林伯渠為政府主席，高自立為副主席。
這次參議會在中央的指導和高崗的親自領導下，開的成功，是邊區民主政治制度建設的一次重要會議，不僅決定了今後經濟、民主建設的方針任務，還使民主共和製建設日趨正規化、制度化、法律化。同時為解放區起到“火車頭”的作用，群眾稱為“延安是民主的首都”。毛澤東說：“延安是邊區的首都”，“延安好比英國的倫敦”。 1939年毛澤東為《邊區實錄》一書題詞：“邊區是民主的抗日根據地，是實施三民主義最徹底的地方。”林伯渠在報告中說：“邊區在全國說來，是個政治上先進的地區”。胡繩在《中國共產黨七十年》一書中，對邊區抗戰時期施政綱領給予極高評價。他說：“陝甘寧邊區的政權建設起了示範作用。1939年1月中旬至2月初，在延安召開陝甘寧邊區首屆參議會，通過《陝甘寧邊區抗戰時期施政綱領》……這個《施政綱領》是個十分重要的文件，事實上規定了中國共產黨在各抗日根據地內實行的基本政策”。
1941年11月6日-21日，邊區召開第二屆第一次參議會議，出席參議員219名，連同晉察冀、魯西等根據地和各界來賓共500多人。高崗在大會上致開幕詞。他指出要把這次參議會開成打倒日本帝國主義的動員會，開成團結一切力量的團結會。毛澤東在會上作了重要講話，他指出參議會的目的，就是要打倒日本帝國主義，建設新民主主義的新中國。
高崗在“開幕詞”中說，這次參議會和上屆參議會不同，“現在是處在人類存亡成敗的關頭”，“這是你死我活的鬥爭”，“希特勒拿了25000輛坦克，200個機械化師團，以及他全部飛機的四分之三，向蘇聯進攻”，正如希特勒所狂叫的“這一次戰爭是今年冬最後的一次，是空前的，也是最殘酷的一次戰爭”。日本進攻中國已經5年了，東條內閣組成後，更進一步侵略中國。長沙、鄭州、許昌戰役以及最近在黃河上，“六、七千軍隊天天在軍渡、宋家川、磧口、丁家坪、禹口等地砲擊，天天在噠噠的放機關槍”，企圖經過邊區“想把西安搞下來”。他分析了國際國內的形勢後，指出我們的任務就是要全國團結一致，堅決打退日軍的進攻，以求得中華民族的解放。要做到這一點，必須全國的人民“堅持團結，堅持抗戰，堅決的主張中國的民主”。他說邊區是西北的最前線，邊區是一個民主進步的地區。蒙、回、漢等所有的民族“團結得像鋼鐵一樣來打擊日本帝國主義。”高崗針對當時國民黨到處製造摩擦的狀況指出，現在“不是自己裡面，你打我一下，我打你一下，這是最愚笨的最有害的辦法，是全中國人民所反對的辦法，也是我們邊區所堅決反對的辦法，今天最好的辦法是更加把民主鞏固擴大，更加把民主提高一步，把西北的抗日陣線更加鞏固起來，這樣我們打擊日本帝國主義就更有力量。”他說，抗戰是持久的，“不是一兩年就可以結束的，這個戰爭是長期的。”我們在困難中進行抗戰，今後還要更困難，但是“我們不怕困難”，我們是可以克服困難的。正如毛主席說的，“困難，並不是不可征服的怪物，大家動手征服它，它就低頭了。”
高崗在“開幕詞”中指出，邊區工作中有不少缺點，要求議員“知無不言，言無不盡”地指出來，批評、指責，我們民主的政府是不怕人批評的。他說，這屆參議會確定邊區今後的大政方針。 “更加提高民主政治，發展文化、經濟各方面的建設，特別加強軍隊建設”。 “團結西北人民，積聚我們力量”，“保衛西北，保衛全中國，打倒日本帝國主義！”
大會聽取和審議了邊區政府工作報告，通過了高崗代表中央西北局向大會提交的《五一施政綱領》，並作了施政綱領的解釋，他指出“施政綱領”的基本精神是“團結、抗日、救中國”七個字。他說，中國近數十年的歷史教訓了我們，全國各黨派、各階級、各民族團結的好就有出路，分裂就沒有出路。第一次大革命時候，全國團結，所得到的是北伐勝利，而團結破裂的時候，所得到的是東北四省被日本拿去。日本在華北的特殊化基礎的建立，以至日本這一次進攻中國，使我們民族遭受了千古未有的磨難。由此可見，團結與分裂是利害分明的。他說，綱領是我們二十多年的鬥爭經驗，討論總結制定的。它從頭到尾貫徹著團結、抗戰和救中國的精神，目的在於要建立一個獨立、自由、民主、強盛的新中國。中國現階段的革命，要適應兩頭小(即大地主資產階級、無產階級)中間大的(農民和小資產階級)特點，“既不是無產階級進行社會主義革命，也不是某一階級某一黨派的獨裁，而是實行真正的民主，大家來趕跑日本，大家來治國家。”中國的革命是長期的，抗戰也是長期的。這是從共產黨二十年鬥爭經驗中“得出的結論”，只有團結才能救中國，分裂革命就要失敗。他鄭重地宣布：“我們共產黨不但要宣傳這個綱領，而且更重要的是堅決貫徹這個綱領。我們共產黨一向最反對的就是言不顧行，行不顧果。”
如何貫徹施政綱領，他說：“首先要保證政權三三製”，“一切實際政治的中心問題，就是政權問題”。還要“保證各級參議會確實成為一個有力的機關而不是請客吃飯的擺設。它是超乎政府之上的機關，它有選舉、罷免、創制、複決之權”，“參議會的一切決議，政府必須完完全全的實行。”特別強調指出，共產黨員要遵守綱領的規定，他說：“施政綱領是共產黨提出的，如果共產黨不遵守，還叫誰來遵守？”對違犯綱領的要“懲辦處分”，還可向西北局乃至中央告發。
總之，延安時期民主空氣很濃，參議員、政府組成人員，實行競選，搞競選演說。群眾說共產黨和國民黨不一樣。毛澤東說：“中國人民是了解民主和需要民主的。”
為了貫徹這個施政綱領，邊區政府委員會於翌年一月發出佈告。佈告說“邊區第二屆參議會上，第一個最大的成功，就是全體議員代表全邊區兩百萬人民大眾，全部的接受了中國共產黨西北局所提出的五一施政綱領，並且一致的決議把它作為陝甘寧邊區政府施政綱領”，“本會同時聽了中共中央西北局的代表高崗先生的報告，並詳細研究了中共陝甘寧邊區中央局所提出的施政綱領之後，一致認為該綱領不但符合於邊區的需要，而且完全符合於中國的國情，是唯一正確的邊區施政方針，也是團結抗日以救中國的良策。因此，本會全部接受，作為政府今後的施政綱領，並責成政府督導全邊區人民切實執行之。”“在參議會監督下，堅決執行，使全部的綱領，迅速的徹底的實現。”
“施政綱領”主旨是團結、抗戰、救中國，對於各個抗日民主階級都有照顧，實行減租減息和交租交息的政策，調節了勞資關係，使工農生活有改善，地主、資本家也有利可圖，所以，施政綱領，得到中外人民的擁護和讚揚，是引導中華民族走向抗戰勝利和建立獨立、自由、強盛的新中國的戰鬥旗幟。這不僅是為邊區實現新民主主義訂立下一個基本憲章，使邊區施政有了明確的方針、政策的根據，也是各抗日根據地制定法規的依據。同時，創建了“權力機關”和“行政機關”的關係，糾正“議行並列”“架床壘屋”的偏向。
這個綱領是在貫徹實行《抗戰時期施政綱領》過程中，認真總結經驗，隨著形勢發展變化，邊區中央局在變化了的情況的基礎上提出的，較前一個綱領更加完善，不啻是個“臨時憲法”，充分體現了黨的“抗日民族統一戰線的原則精神和團結抗戰與進步之總方針，還規定了各方面的政策。這個綱領的製定和實行是具有偉大意義的，它不僅是邊區最適宜的施政綱領，同時，對華北、華中各個抗日根據地乃至全國都有重大影響，對中外震動很大”。中外報紙紛紛刊登譯載，稱：“中共文告實行民治主義，矢忠於國家第一觀念，團結各黨各派抵抗侵略。”邊區參議員李丹生說：“五一施政綱領使政策方案益臻明確具體，能團結全國抗日力量，加強一切建設事業，執進步之先導，開民主之宏模，大義在昭，傾全國人之心，寬大為懷，感敵姦之歸化，以之抗戰，抗戰必勝，以之建國，建國必成。”
“五一施政綱領”在5月1日開始在邊區內試行。 《解放日報》在5月8日發表了經高崗審改的社論說：“這個綱領所確定的團結抗戰的總方針以及各方面的政策，都是我們對邊區人民及全國各抗日團體以及友黨友軍堅決實行的鄭重諾言。這樣的施政綱領，正是全邊區人民和全國所深切盼望的，這是真正保護一切抗日人民利益的綱領，是保護和調節各抗日階層各抗日黨派的綱領。”
這次大會根據施政綱領原則，制定通過了一系列的法規，以及軍事、政法、財政、文教、經濟和李鼎銘等十一人的“精兵簡政”等提案一百多件。貫徹執行了“綱領”，不僅促進了邊區的大團結，高度發揚了民主，推動各項工作，為建立三三製的民主政治作出了光輝榜樣，推進了新民主主義全面建設，而且為其他解放區、根據地制定實施綱領提供根據，推動了其它解放區民主政治建設，對建國初制定《共同綱領》和各種條例、暫行辦法提供了實踐經驗。毛主席曾在邊區黨政聯席會議上說：“現在全國要辦新民主主義，有沒有一個樣子呢，我講已經有了，陝甘寧邊區就是模範。”這就是新中國的形象面向世界展現了，當時成為中國的精神高地。一位外國朋友說：“到中國不到延安就看不到新中國。”美國的學者在《毛澤東的中國及其發展》一書中說：“延安時期的歷史和經濟奠定了1949年勝利的基礎”。
大會根據“三三製”原則，選舉了邊區參議會常駐委員、議長和政府委員會、政府主席。高崗被選為議長，安文欽(非黨)、謝覺哉為副議長，林伯渠為邊區政府主席，李鼎銘(非黨)為副主席，並選舉雷經天為高等法院院長。
選舉結束後，《解放日報》記者到高崗辦公室進行採訪，問高崗有何“政見”，高崗說：“我的政見很簡單的，本人是共產黨員，既被選為連任議長，本人只有虛心接受大會對於邊區工作的批評，而加倍努力為具體實現'五一'施政綱領而鬥爭。”
其間，西北局和邊區政府個別部門關係不太融洽，有鬧獨立的現象。毛澤東派李維漢任邊區政府秘書長。李是中共元老之一，便於協調相互關係。李去邊區前，
毛澤東找李談話時提出五條要求：“一，全邊區要團結在以高崗同志為首的西北局周圍；二，要精兵簡政；三，要發展生產；四，要搞好文化教育，邊區文化教育落後，文肓多、巫神多、迷信多；五，要搞好'三三製'政權。”毛澤東說：“延安好比英國倫敦。”(李維漢的理解：意思是倫敦是英國的首都，它的政策影響著英國的眾多殖民地。我們當時也有許多根據地，不是殖民地，但需要一個“首都”作為政策的中心，則是一樣的。)“陝甘寧邊區在執行黨的政策中帶個頭，自覺承擔試驗、推廣、完善政策的任務。”實際上有代行中央行政職能的職責。
為加強軍政領導工作，1942年8月，三邊、關中、隴東和延屬等4個分區，成立了統一的軍政委員會，高崗任書記，賀龍任副書記。
1944年12月4日至19日，第二屆二次參議會在延安舉行。出席議員187人，連同華北、華中各解放區代表及邀請各界人士共1000多人參加。具有全國性的各界人民代表會議的意義和性質。
這次會議規模大，大會以高崗等19人組成主席團主持大會。高崗在會上總結了三年來的工作，提出了今後的工作任務。他指出邊區和蔣管區實行的兩種道路，得到兩種結果。邊區的政權是“真正人民的政權”，工農業欣欣向榮，人民安居樂業；國民黨統治區實行獨裁政權，“公私交困，民不聊生”。他用大量事實和數字對比說明了這個問題。
會議聽取了林伯渠作《邊區民主政治的新階段》報告和副議長謝覺哉作了《民主的邊區是中國解放旗幟》的報告。
朱德、周恩來等到會講話。新四軍代表陳毅軍長在祝詞中說：“中國民主運動的高潮，其發源地就是陝甘寧邊區。”劉伯承在講話中說：“抗戰和民主運動，是從陝甘寧邊區發源的。”山東軍區政委朱瑞說：“陝甘寧邊區民主、團結和經濟建設的道路就是全國人民的道路”。參議員在討論時說：“邊區是照亮全國的燈塔。”
毛澤東在15日向大會發表了《一九四五年的任務》的演說，他分析了國內外形勢後，特別指出：一九四五年的任務是打倒日本侵略者，中國人民不論在大後方、淪陷區、解放區，都要為此目的而奮鬥。
會議通過4個法規文件和35件提案。
這兩屆參議會，把邊區乃至全國的民主、抗戰運動推向新的高潮。邊區和全國人民認識到，只有堅持民主，堅持團結一切可以團結的力量，調動各方面的積極因素，取得抗戰徹底勝利的時間不長了。邊區軍民響應西北局和邊區政府的號召，把民主、抗戰、建國工作等作為重要任務，民主、抗戰深得人心，並變為實際行動，紛紛奔赴前線。
1946年4月召開的邊區第三屆一次參議會上，在45年已去東北工作的高崗仍被選為參議長，邊區勞動英雄劉建章在唱票時：“高崗！高崗！高崗！……”他是得票最多的一個。人們都知道高崗去年就去東北又選為議長。記者帶著這個問題訪問了林伯渠和群眾。林伯渠說：“高議長為邊區創始人，自一九三九年一屆邊區參議會以來，凡舉邊區一切工作，如生產建設，保衛邊區，文化教育，特別是乾部作風之轉變方面，高議長無不予以全面的密切注意及督促。”“中共中央到陝甘寧邊區以前，高議長與劉志丹、謝子長等一起革命流血，多年奮鬥後，才建立了陝甘寧邊區，使中央紅軍歷經二萬五千里長征得此抗日前進陣地，中國人民力量得由此逐漸擴張，邊區人民享受到應有之利益。”南區合作社代表耿喜對記者說：“高崗同志把咱老百姓從多災多難的舊社會領出來，他把陝北這塊貧苦地方建設得繁榮。他事情很忙，還親自到南區合作社，問我們關於農民生活改善情形，指導我們合作社的方針，他是心裡離不開老百姓，連任議長是最合格了！”勞動英雄吳滿有說：“人民愛他，要叫他當議長。這叫做民心所歸！他時時掛念咱老百姓，體貼窮人，曾和我談過四次話，我還在他那裡住過三天，他每次和我談話都是勞動英雄要怎樣為群眾服務，對我的幫助很大，真是個好議長！”
邊區民主共和製從第一屆參議會開始三三製政權建設，並日趨完善發展。 1945年日本投降前，民主政治建設發展到鼎盛時期，高崗與邊區的黨組織把馬列主義、毛澤東思想同邊區具體實踐相結合，精心創建抗日民主根據地，培養鍛煉了大批幹部。朱德說“在政治上、經濟上、文化上全面地實施了新民主主義革命的綱領和新中國的建設，奠定了堅實的基礎”，“邊區是第一個實行民主政治的地區，是真正實行革命三民主義亦即新民主主義的地區。”“邊區人民在抗日戰爭中對各個解放區及全國有偉大作用。”
“三三製”政權在中國的歷史上是一個創舉，為新中國國體、政體作了探索並形成雛形。
陝甘寧邊區之所以“其興也勃”，最根本的是堅持正確的綱領，實行徹底的民主政治。 1945年7月，黃炎培、褚輔成、冷通、左舜生、傅斯年、章伯鈞等飛抵延安考察時，毛澤東、周恩來、朱德、高崗等到東關機場迎接。高崗等陪同黃炎培參觀了延安有關地方。黃炎培在談觀感時說，他們到延安自由參觀，他們感到很隨便，沒有對他們有任何限制，也沒有像在重慶常緊跟後面的“尾巴”。他們看到延安街頭的商店裡，擺著吃的用的，種類著實不少。延安城裡到處是新房。黃炎培想起他遊歷內地時見到大群大群的無家可歸的人，他們何時才能像延安這樣“大庇天下寒士俱歡顏呢？”1938年共產黨初來延安時，地方上婦女還穿著破爛露肉褲子，現在衣著好多了。延安城由過去的2千人擴展到現在的5萬人，其中3萬是公務員。公務員每月獲得肉三斤，食用油1.5斤，每日20兩小米，一斤菜。醫藥、生育、文具費用皆免費供應，嬰兒6個月之內公家給錢；半歲至1歲半，每月麵粉20斤，母奶乏，則供牛奶羊奶。
黃炎培說，在延安街上看到人們氣色紅潤，精神振作，沒有一個遊手閒蕩的人，沒有一個面帶煙容的頹唐的人。 “沒有一寸土地荒著的，也沒一個人好像在閒蕩。有一個朋友告訴我，政府對於每個老百姓的生命和生活好像都負責的，這句話做到，在政治上更沒有其他問題了。”
在黃炎培等離開延安前，毛澤東問他們感想如何？黃老說：“我生60多年，耳聞的不說，所親眼看到的，真所謂'其興也勃焉'，'其亡也忽焉'，一人、一家、一團體、一地方、乃至一國都跳不出這個週期率的支配。大凡初期聚精會神，沒有一事不用心，沒有一人不邁力，也許那時艱難困苦，只有從萬死中覓取一生。繼而環境漸漸好轉了，精神也漸漸放下了，有的因時長久，自然地惰性發作，由少數演變為多數，到風氣養成，雖有大力，無法扭轉，並且無法補救。也有因為區域一步步擴大，它的擴大，有的出於自然發展，有的為功業欲所驅使，強求發展，到干部人才漸漸見竭蹶，難於應付的時候，環境倒越加複雜起來了，控制力不免趨於薄弱了。一部歷史'政怠宦成'的也有，'人亡政息'的也有，'求榮取辱'的也有。總之沒有能跳出這個週期律。中共諸君從過去到現在，我略略了解的了，就是希望找出一條新的路，來跳出這條週期率的支配。”毛澤東回答：“我們已經找到了新路，我們能跳出這週期率。這條新路，就是民主。只有讓人民起來監督政府，政府才不敢鬆懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”
1940年，德、意、日等世界法西斯勢力十分囂張，驕橫跋扈，幾乎吞併了整個歐洲和亞洲部分地區。中國國內主要矛盾由階級矛盾轉化為民族矛盾。中國又是一個“中間大兩頭小”的社會。任何政黨辦好國事，所實行的政策必須照顧“中間大”的階級利益。邊區黨委針對當時形勢，全力貫徹我黨的十大方針政策和邊區施政綱領，從政權建設上堅持民族統一戰線方針，運用統一戰線這個法寶，團結各方面抗戰人民，實行民主合作，共同為抗戰建國而奮鬥。
1940年3月，邊區黨委根據中央關於《抗戰根據地的政權問題》的指示精神，在高崗等領導下，認真研究和抓了“三三製”政權建設，首先在綏德、富縣、隴東等地試建“三三製”政權，聘請黨外人士參加各縣參議會及政府委員會，收到很好效果。在政權建設上“邁出了重要的一步。”
1941年1月30日，邊區中央局就徹底實行“三三製”的選舉運動向各級黨委發出指示，要求各級參議會和政府按“三三製”建立民主政權。縣、鄉均成立了選舉委員會，全區80％以上的選民參加了選舉，如綏德、清澗等縣90％以上的選民參加選舉。農村文化落後，有些人不懂“民主”，幹部給解釋：“民主就是大家來當家作主”。不識字的人用豆子投票，選舉“如意的人來當家”。全區選出各級參議員三萬多名，縣、鄉兩級普遍建立“三三製”政權。高崗在邊區第二屆參議會上宣布：經過十個月來全區選舉運動勝利結束，全區選民參加者平均達90％……基本上建立了“三三製”的民意機關和政府組織。這一重大創舉，是邊區政治民主化的產物為各個根據地政權建設、統一戰線樹立了旗幟。
1941年9月1日，為了擴大和鞏固抗日民族統一戰線，邊區中央局發布試行的《五一施政綱領》中對“三三製”政權作了法律性的明確規定，爭取開明紳士和資產階級中進步的、中間勢力參加邊區建設，支援長期抗戰。 11月，在邊區第二屆一次參議會上，有蒙、回、藏、漢等各族代表，有各黨派、各階層的代表，匯聚一堂，共商國是。高崗在會上作《五一施政綱領》解釋中，進一步闡述了“三三製”政權的重要性、必要性和必須具備的工作作風等問題。他強調指出落實施政綱領，“首先就要作到政權三三製，要大家都來參加政權，而不是一意孤行，把持包辦。三三製政權，就是在政權機關中，共產黨員佔三分之一，其他黨派及無黨派的人士佔三分之二。共產黨所以採取這種政策，顯然決不是請非黨人士來裝門面，而是真正的要共產黨外人士有實際做事權力。中國是這樣大，這樣複雜的國家，有這樣多的人口，共產黨員才50萬，共產黨無論如何是不能夠包辦的。全國的人才多的很，不讓他們進來實際管理政權是要不得的，共產黨決不這樣做，誰要這樣做了，……誰就不是真正的共產黨。”他還說，“中國共產黨員當選過多，黨可以決定黨員退出，讓出位置給其他黨派和無黨派人士。”他是那樣說的，也是那樣做的。在這次選政府委員前，高崗代表王維舟等同志退出候選人。他說：“他們都是共產黨員，而共產黨員在候選人中佔的太多了”。按比例多了一個黨員，徐特立請求退出，民主人士白文煥依次補上。
邊區和縣、鄉根據高崗的指示精神，各級參議會和政府領導幹部中，都做到黨員佔三分之一，非黨進步分子佔三分之一，中間分子佔三分之一的標準。爭取了大量的愛國抗日分子參加政權管理。有些地區不願意選非黨人士，高崗指示共產黨員帶頭選他們，並宣傳群眾選他們，從而實現了團結各階級、各階層、各黨派的抗日民族統一戰線方針。在民主抗戰和大生產運動中湧現出的積極分子，還有富農、地主、少數民族等，被選為人民代表、參議員、政府委員。邊區政府的各部門和各專區、縣，有不少非黨人士擔任正副廳長、行政專員、縣長等重要職務，有職有權，民主政治制度完全建成。這是中國歷史上的一大創舉，過去從來沒有過的民主選舉。它不僅加強了邊區內各階級的團結，而且“保證了共產黨在政權中領導地位”，同時調動了各階層人民群眾的抗日積極性，孤立了反共頑固派，避免了在政權建設中“左”的和右的錯誤，為建立新民主主義的政權樹立了一個光輝的範例。高崗高興地說：“偉大的革命巨人孫中山先生沒有看到這個地方實現了他的三民主義”。
在“三三製”政權建設中，高崗充分發揚民主集中製的精神，對於重大的路線、方針、政策問題，先在黨委內進行討論，取得一致意見，再交參議會或參議會常駐會及政府委員會討論。這樣，既使領導與群眾的意見結合，又得到黨內與黨外的政見更好的溝通。實踐證明，這種共和製度適合中國國情，各個階級都能接受，得到各階級、黨派、各人民團體等群體的擁護，為團結抗戰、鞏固政權和解放區建設等方面做出貢獻，極大地影響和推動了全國民主運動，為新中國誕生建立政治協商會議制度、人民政府和人民代表大會制度，提供可靠根據和模型。
邊區民主政治、三三製建設，實質是新中國建立前的“試驗區”，體現了新民主主義國家國體、政體的形式。正如毛澤東同志評價說：“陝甘寧邊區成為民主政治的模範區，成為民主共和國的標本”“民主制度在國外已是歷史上的東西，中國則現還未實行，邊區的作用，就是在做出一個榜樣給全國人民看。”陝甘寧邊區根據地的“社會性質已經是新民主主義的。”“推廣到全國就成了新民主主義的共和國。”事實上，邊區實行的民主政治，成為憲政的雛形，彷彿一顆璀璨的晨星。
建立三三製政權容易，鞏固這個政權困難。邊區是個實行新民主主義的社會。早些時候實行工農民主制度。 1937年以來實行民主制度後，地主、富農、資本家等都恢復了公民權，同工農民眾一樣享有人權、財權、政權，地主富農和資產階級同工農之間有些對立情緒。但是他們反對日本侵略，反對大地主和大資產階級專政，和工農一樣有抗日和民主的共同要求。這就是實行“三三製”政權的社會基礎。在實行中也存在一些缺點，主要是曾出現過左右搖擺的現象，當時有一部分黨員幹部甚至是邊區級的領導幹部，存在著“主人總是我，他們總是客”的思想認識，邊區政府曾一度對副主席李鼎銘不夠尊重，開會時送一個通知單，事先並不同他商量會議內容；有些非黨人士也認為“槍桿子在共產黨手裡，基本群眾在共產黨一邊”，存在著作客思想；還有些群眾認為共產黨不靠窮人了，依靠地主、富農了；也有的對具體地區不作具體分析，缺乏從實際出發的作風，把三三製絕對化，機械地實行三分平均，在政治上不加區別，凡是一切上層分子和所謂有威望的人一律視為“三三製人物”，個別不純分子混進政權機關，從中搗鬼，破壞三三製政權，破壞經濟建設，破壞文化教育，出現壓制農民的現象。農民說：“政府怕地主”，“政權落在壞人手裡”。 1943年，開展了反姦、肅特、審乾和減租減息運動後，又出現黨外人士不安、畏懼的情況。
針對上述問題高崗帶領考察團到延川等地進行調查了解，並在參議會常駐會上認真進行研究，弄清出現上述毛病的原因：主要是乾部對馬列主義理論、黨中央、毛主席指示理解不深，存在著主觀主義、關門主義，對施政綱領領會不夠，對抗戰政策認識不足，缺乏民主作風。他針對乾部中存在的認識問題，多次強調黨內外團結合作共事，為鞏固抗日民族統一戰線，協調一致，共謀大計。特別強調指出要發揮黨外人士的作用，教育黨員幹部要謙虛謹慎，傾聽他們的意見，不能用黨內的方式對待他們，向群眾做解釋工作。要民主人士有職有權，不是陪襯，這是“鞏固三三製政權的關鍵。如果黨內把民主人士當客人，民主人士認為自己是客人，三三製政權就難以鞏固。”要求領導幹部認真學習理論政策，提高認識，提高覺悟，改進領導藝術，鞏固三三製政權。他在西北局高干會上指出：“共產黨員必須繼續反對關門主義的殘餘”；同時，不要忘記，“除絕對堅決不願悔改者外”的規定，“三三製必須以施政綱領為政治基礎，以民主集中製為組織基礎”，從而贏得黨內外群眾的好評，他們說：“高崗同志是團結民主人士一道工作，統一抗戰，共建邊區的典範。”
對待黨外人士的學習、生活，高崗也是關心備至。他既尊重民主人士，放手讓他們工作，又抓緊他們的學習，如1942年春，他帶民主人士李鼎銘、柳浞等到綏德、米脂進行兩個多月向實踐學習，深入調查研究，和黨外人士一起研究解決基層問題，有時讓黨外人士直接解決具體問題。 1944年1月，西北局召集李鼎銘等民主人士座談會，徵求對本年工作意見，林伯渠作克服官僚主義，改進工作作風，完成今年工作的報告。高崗作了總結講話。這樣做，既鍛煉提高黨外人士工作藝術和領導水平，又在群眾中樹立了他們的威信；既做出樣子讓各級仿行，又為將要開始整風從實踐中掌握第一手材料，使整風有的放矢。他在統一戰線工作中，既放手讓黨外人士大膽工作，讓他們有職有權，同時又堅持了我黨在統戰工作中的領導權和立場原則。所以，黨外人士對共產黨無話不講，關係非常融洽。 “精兵簡政”這條意見就是黨外人士李鼎銘先生提出來的，對於加強集中領導，克服困難，解決財政緊張等問題，揮了重大作用。黨內外幹部群眾普遍反映：“高崗同志是一個統戰政策水平很高的領導幹部，在統一戰線中，他巧妙地具體運用毛主席的'又團結又鬥爭'的方針，並有新的發展和新套套。他魄力大，眼光遠，敢放手，又大膽。”他對辦公廳和交際處的同志說：“要重視交際處的工作，這是統戰工作的一個重要陣地，統戰政策要從接待中體現出來。我們經濟困難，應該花的錢要花，不能過於寒酸。”
1943年，國民黨發動第三次反共高潮，悄悄部署分九路向邊區進攻，指使不法之徒印發什麼“告邊區父老書”，造遙說李鼎銘邊區的副主席已被“撤職”，採取卑鄙的手段，造謠惑眾，極盡挑撥、離間之能事，企圖破壞三三製政權。民主人士李鼎銘等寫文章駁斥了敵人的謠言，指出：“反共就是反對三民主義，進攻邊區就是破壞團結抗日。”他盡職盡責為抗日救國、為邊區建設而努力工作。陝甘寧邊區周圍的地方實力人物和蒙、回等少數民族上層分子，如榆林二十二軍鄧寶珊、高雙成，西邊八十四師高桂滋，伊盟蒙古族上層人物沙王、烏審旗的王府協理奇國賢等，在抗日戰爭時期同邊區保持了團結、合作抗戰的友好關係。延安時期中共與非黨人士合作最好時期，並創造了新鮮經驗。毛澤東曾讚揚：“陝甘寧邊區的三三製搞得好”，是“抗日民族統一戰線的模範”，是“三三製政權建設的模範。”
由於機關編制擴大、人員增加，特別是全國各地和海內外的革命青年和愛國進步分子，在“抗日救國真理在延安”的影響下，蜂湧而來邊區，尋求抗戰救國真理，吃供應糧的人口急劇增加。加之國民黨發動軍事進攻、經濟封鎖，募捐區域縮小，機關幹部、軍隊、學校供給非常緊張，是邊區最困難時期。
1941年11月，邊區第二屆一次參議會上，把如何克服困難，渡過經濟難關，堅持長期抗戰作為大會討論的重大議題之一。高崗在會上要求與會參議員群策群力，獻計獻策，共議克服困難，渡過財政困難之大計。民主人士李鼎銘先生等11人以主人翁的精神，在會上提出幾個提案，其中最關鍵的是“精兵簡政”的提案。這條議案提出後，在討論過程中，有些議員不贊成，有的勸李鼎銘不要提這樣的議案，一來參議會通不過，二來共產黨不會接受。李鼎銘認為“國家興亡，匹夫有責”，他從長期抗戰著想，增加了信心，主動地同姬伯雄幾位議員商量，毅然向大會提交了“精兵簡政”的議案。議案提交大會後，引起了一場軒然大波。有的議員認為正值抗戰救國的緊要關頭，國民黨正以大兵向邊區進攻，我們的力量本來就不多，還要精兵簡政，不是束手待擒嗎？現在的問題不是精簡，而是要增加……。有的竟然懷疑他的提案是別有用心，動機不良。不少議員覺得不可思議，無法理解。但多數議員認為提案有一定道理，辦法也可取。議論傳到高崗的耳朵後，引起高度重視。他到各小組聽取大家的意見，並說這個提案是中肯的，是有遠見的，是共產黨的真朋友，敢講心裡話的表現。他要求主席團召開各組負責人會議，聽取了討論的情況報告並親自看了提案內容後說，這個意見提得好，講出道理，提出了辦法，擊準了要害，提交大會表決。在表決時，得到165票通過。高崗親自向毛澤東專題匯報。毛澤東主席把提案內容抄在筆記本上，並在提案上加了批語：“這個辦法很好，恰恰是改進我們機關主義、官僚主義、形式主義的對症藥。”12月，黨中央向全黨發出指示，明確提出：“為了長期抗戰，準備勝利反攻，必須普遍實行精兵簡政”。
“精兵簡政”議案經參議會通過後，邊區政府召開委員會，成立以劉景範為主任的整編委員會，首先在邊區開始精兵簡政工作。毛澤東在《解放日報》上發表文章，論述了貫徹精兵簡政的重要性和重大意義，為貫徹這一政策起了極大推動作用，掃除了一些幹部在貫徹精兵簡政政策中的思想阻力。西北局機關帶頭開始精簡。高崗提出邊區級機關減少三分之一以上的人員，緊縮上層，加強下層，合署辦公，黨政分明。經過兩年的努力，經過三次運動，邊區級機關裁併一百多處，人員減少40％，基本適應財政的要求，達到“統一、精簡、效能、節約和克服官僚主義”的預期目的，“人員減少，工效提高”。邊區政府文秘科3個人就作了過去13個人的工作，工作量較前增加了近二倍。通過精簡，解決了“頭重腳輕”和人浮於事、機構臃腫的問題。共減少12300多人……減下來的人一部分到縣、區，加強基層工作。縣級領導機關加強職權，規定一縣之內應興應革，幹部調配、培訓和經費支配等，都由縣委、縣政府決定，使基層政權不僅增加人員，權力也擴大了。一部分到生產第一線，充實基層領導生產，一部分送到各級黨校學習提高。
精兵簡政工作不僅在邊區實行，並取得寶貴經驗，其他抗日根據地黨政軍民學等單位，都貫徹了這一極其重要政策，推廣邊區的經驗，進行了精簡活動，以陝甘寧邊區為榜樣，大刀闊斧進行精兵簡政，克服了官僚主義、文牘主義、機關主義，改進了領導作風，改善了上下之間的關係，加深了黨政軍民之間的魚水關係，提高了工作效率，增加了勞動生產力，對克服困難，渡過難關起了重大作用。
“歷覽前朝國與家，成由勤儉敗由奢”，“勤能補拙，儉以養廉”。這是中華民族的傳統美德，成為邊區的普遍風尚。高崗擔任邊區黨委領導後，狠抓廉潔奉公，反對鋪張浪費的問題，他決定公開發表了早在1926年中央《關於堅決清洗腐化分子的通知》。通知說：“在革命潮流中，許多投機腐敗的壞分子，均會跑到革命隊伍中來，一個革命的黨若是容留這些分子在黨內，必定會使他的黨陷於腐化，不僅不能執行革命的工作，且為群眾所厭棄。所以應該很堅決的清洗這些不良分子，和這些不良傾向鬥爭，才能堅定我們的營壘，才能樹立黨在群眾中的威望。”這是中國共產黨最早反對腐敗作風的文件。區黨委要求各級黨組織，按文件精神，向黨員、幹部進行廉潔勤儉、反對鋪張浪費的教育。邊區政府於1939年頒布了懲治貪污條例，共15條。條例規定貪污千元以上者，處以死刑；五百元以上者，處以五年徒刑或死刑；百元處以一年徒刑或苦役。邊區政府還發出規定指出：“防止浪費腐化的習氣侵入”。公私費用必須“嚴格分開”，一切私人費用，均“不能出公家帳”，禁止“高價辦酒席”。 “不急之務不舉，不急之錢不用，且須在急務和急用上，力求合理經濟”。 “要減少公差公馬，提倡動手動腳”。 “要注意一張紙，一片布，一點燈油，一根火柴的節省。要愛護每件公物。”除招待外賓外，“一切大會、節慶、紀念會、婚喪，不論公家與私人，不得鋪張浪費宴請。”
邊區黨委、政府領導高崗、林泊渠等身體力行，堅決執行有關規定，作廉潔奉公的模範。據資料記載，42年光客飯招待，就節省6000石糧食。這種領導以身作則，廉潔勤儉，群眾看得見，摸得著，本身就是最有力的號召，群眾從乾部的行動上，來認識共產黨，決心跟黨幹革命。在艱苦的年代，它對團結革命隊伍，維繫黨心、軍心、民心，克服困難，爭取勝利，起過不可低估的作用，使邊區成為“廉儉奉公的模範”。南洋華僑陳嘉庚先生，先後參觀訪問重慶和延安對比後說：“余觀感之下，喜慰無可言喻，認為別有天地，如撥雲霧而見青天。前此憂慮建國未有其人，茲始覺悟其人乃素蒙惡名之共產黨人物。由是斷定國民黨蔣政權必敗，延安共產黨必勝。”