徐樹錚時任西北邊防籌備處處長，得知外蒙古的情況後，立即提出“西北籌邊大綱”十條，要求派兵充實邊防，並建議由大總統特任“西北籌邊使”一名，以節制西北邊境部隊，兼興辦墾務，開發西北。
徐世昌對徐樹錚的想法很感興趣。他對徐樹錚說，外蒙古問題複雜，如果處理不善，勢必影響國家主權，甚至引起外交干涉，所以非有雄才大略的人物，不足以勝任此艱鉅任務。言下之意，徐樹錚本人就是解決外蒙古問題的不二人選。
徐世昌說到做到，隨後就向國會提出了“西北籌邊使”官制案。按照官制案，西北籌邊使擁有非常大的權限，可以負責熱河、察哈爾、綏遠、甘肅、新疆、內外蒙古等地的邊防。
當時各省地盤都已被捷足先登者染足，西北地大物博，大有可為，而且外界又都知道了老徐有意讓小徐擔任西北籌邊使的消息，因此官制案一經提出，便招致了各派疑忌。首先跳出來反對的是直系，該系議員指責政府在因人設官，擺明就是讓徐樹錚控制西北。他們還對已與徐樹錚鬧翻的張作霖進行挑撥，說徐樹錚經營西北是在為吞併東北打基礎。張作霖憤怒之下，授意東三省六十餘名議員投票反對。
雖然國會內的反對聲浪很高，但安福系畢竟佔有絕對優勢，所以官制案仍勉強得以通過。
官制案一過，徐世昌即特派徐樹錚為西北籌邊使，之後又任命他為西北邊防軍總司令，准其招募軍隊。
昨天小徐不遺餘力地擁護老徐當元首，今天老徐不避嫌疑地將小徐扶上馬，怎麼看都像是一段佳話。可是世上的佳話，真正經得起推敲的向來不多，這段忘年交的故事也是如此。
徐樹錚誠然是徐世昌上台的最大推手，但當徐世昌做了總統之後，最感到擔心和憂慮的人物，也恰恰是這個他曾經倍加欣賞的“小文友”。
原因自然還是徐樹錚那順我者昌、逆我者亡式的“真小人”性格。他為了給徐世昌競選創造條件，曾經向曹錕許了一個副總統的空頭支票。可是等到徐世昌正式當選總統，他又生怕選出曹錕會造成第二個馮國璋，從而在北洋系內部與段祺瑞搗亂。
為了避免這一情況的發生，徐樹錚暗中操縱“安福國會”，以到會議員不足法定人數的方式，致使副總統選舉流產，曹錕也因此空歡喜一場。
接著，徐樹錚又把矛頭對準了原國務總理錢能訓。錢能訓是馮國璋的舊人，與西南方面有聯繫，熱衷於南北和議。徐樹錚對他甚為不滿，經常策動“安福國會”和各省督軍與之為難。
由於擅長呼風喚雨，徐樹錚還得了一個綽號“小扇子”。可想而知，有一個能量如此之大的“刺兒頭”長在身邊，徐世昌的心情會如何。事實上，他晚上連覺都睡不踏實，巴不得趕緊找個理由把對方調出京城，外蒙古問題正好為他提供了這一機會。
不管徐世昌到底打著怎樣的肚皮官司，反正徐樹錚已經大權在握。面對眼前“建功邊疆”的藍圖，他興奮不已，躍躍欲試。
由徐樹錚任總司令的西北邊防軍其前身為“參戰軍”，也就是準備用於“一戰”的軍隊。它和遠赴西伯利亞的中國支隊一樣，最初的經費都來自“西原借款”中的“參戰借款”。 “參戰借款”一共兩千萬元，這裡要用，那裡也要用，並不怎麼夠開銷。
還在中國支隊派出之前，交通部次長葉恭綽有一次去見段祺瑞，對他說：“現在既然已經參戰，無論多少總得派點軍隊參加。不知已做了怎樣的計劃？”段祺瑞回答：“他們（指徐樹錚等幕僚）的意思想出一萬兵。”
葉恭綽馬上又問道：“出一萬兵，準備了多少錢呢？”
段祺瑞提到有“參戰借款”。葉恭綽不以為然：“從中國到歐洲，要走許多的路程，花許多的時間，什麼時候能夠回來也不知道。兩千元供應一個兵恐怕不夠吧？”
什麼叫作“兩千元供應一個兵”？葉恭綽當著段祺瑞的面算了一筆賬：兩千萬元的“參戰借款”，出一萬兵，每個兵身上只能攤到兩千元。
段祺瑞聽了再也作聲不得。