第11章 1、榨取外來者
雖然許多媒體把上海這次戶籍改革的動向評價為“打破了中國城市戶籍制度改革的堅冰”，但事實上上海市政府於2009年2月23日公佈實施的“戶籍新政”（試行三年），並非免費午餐。
北京大學教授王錫鋅說，上海的這種做法與中國戶籍制度改革的根本邏輯是相悖的。它看學歷、講貢獻，把上海戶口當成了一種有償獎勵，最終也不過是為了滿足其自身利益的權宜之計。
2009年2月23日，上海市政府發布《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》的通知，符合條件的來滬創業、就業人員均可通過申請以獲得上海戶籍。按照規定，符合以下條件者可以申辦本市常住戶口：
（1）持有《上海市居住證》滿七年；（2）持證期間按規定參加本市城鎮社會保險滿7年；（3）持證期間依法在本市繳納所得稅；（4）在本市被聘任為中級及以上專業技術職務或者俱有技師（國家二級以上職業資格證書）以上職業資格，且專業及工種對應；（5）無違反國家及本市計劃生育政策規定行為、治安管理處罰以上違法犯罪記錄及其他方面的不良行為記錄。
注意，以上條件必須同時滿足，而非“任選其一”。條件之苛刻，一看便知。
北京大學教授王錫鋅於新政頒布第二天在央視的《新聞1+1》中表示：上海的一些做法儘管是立足於當前的一些形勢和具體問題的需要而做的嘗試，可以理解，但是它和我們戶籍制度改革的根本的邏輯是相悖的。
戶籍制度改革的核心是解決城鄉二元分割的戶口登記制度，實現城鄉的戶口一體化和統一化，而上海的這項新政，主要仍然是一個戶口管理，更具體的說是關於戶口准入管理的一些改革。
上海戶口為什麼有這麼大的吸引力，因為背後有醫療、福利、教育、就業機會、養老保險、社會保障、公共服務等等這樣一些福利。戶籍改革的根本目的就是要淡化戶口的含金量，而上海市的這次戶籍改革非但沒有降低含金量，反而將使得居住證的份量變得更加沉重。
起初，一聽說持滿《上海居住證》七年就能“轉正”，讓上海600多萬外來人口中持有居住證的450多萬人，歡呼雀躍。滿懷憧憬地期待細則的進一步公示。然而，真到了“東風吹夢到滬上”之時，包袱抖開，見到的卻是一道令人沮喪的“腦筋急轉彎”。
原來傳說中的“七年為期”是有附加條件的：其一是持證期間按規定參加上海市城鎮社會保險滿7年，持證期間依法在上海繳納所得稅，這是經濟條件；其二是在上海被聘任為中級及以上專業技術職務或者俱有技師（國家二級以上職業資格證書）以上職業資格，且專業及工種對應，這是身份條件。
在華東師範大學人口研究所所長丁金宏看來，上海現在面臨著越來越嚴峻的高端人才競爭，而現在戶籍問題實際上成為人才引進的一個瓶頸。戶籍改革符合城市發展的利益，另一方面，能夠完全符合標準的人才非常有限。丁金宏坦言，作為政府的一種工具，本次戶籍改革必定是要為上海市自身利益服務的。
丁金宏說：“首先政府做了一件他應該做的事情，兌現了一個承諾。我覺得上海出台人才居住證，是一種人才優先或者是發展優先的戰略思路，也就是上海要建立四個中心。特別是經濟金融中心，那麼留住人才，用好人才是必要的前提。”
不過，丁金宏同時指出：“從某種程度上，上海的戶籍新政仍然是一種嫌貧愛富的選擇，這樣一種改革某種意義上還在利用戶口的含金量，就因為它有含金量，所以政府要拿它作為引進人才的工具。”他說，“也就是城市的價值觀至上，這不是一種非常高尚的價值觀，城市利益要得到充分保障，城市的價值要得到優先體現，當然城市當中人的話語權也最強勢，所以這些也都決定了城市自身的利益會放在比較重要的位置上考慮。”
戶籍准入門檻的調整就上海的目的來講，是為了吸引人才。改革開放30年來，上海先後在1994年、2002年、2004年三次調整戶口遷移政策，這次“居住證轉戶籍”改革被稱為上海第四次戶籍制度改革。
“盼了好多年盼來新政策，沒料到與期待差這麼多。”田曉清今年34歲，已經在上海打拼10年，說起戶籍新政，他有些失望。
田曉清2004年底申請獲得了上海市居住證，被卡在了7年這個門檻上。 “現在看來，條件雖然誘人，但是真正能夠拿到戶口的人，恐怕只是少數。”居住證持有要滿7年，這一條件幾乎難住他們公司的所有“滬漂”一族。上海自2002年開始實行居住證制度，在他們這家外資公司，同事獲得居住證多在2004年到2005年。
不過，對更多的外地人看來，他們面對的不止時間這一道門檻。
陳崇彬、趙雪林夫婦來自福建，2008年剛剛拿到了人才居住證，多年來一直在上海從事鋼材生意。陳崇彬說：“我們從1994年7月1號到上海，現在已經有15年的時間，我們也期盼成為一個新的上海人，但是我們出來早，文化學習這塊比較薄弱，肯定也沒有這個中級或者高級職稱，這點就達不到。”
妻子趙雪林說：“外地人來上海也做出了不少貢獻，按道理說，我們要比一般的中級職稱的人，對這座城市的貢獻更大，因為我們也解決了很多人的就業，包括稅收等等方面。”
為此，他們撥打了上海市人力資源和社會保障局的諮詢電話。但是得到的答复卻是“沒有中級職稱不能辦理戶口，而且三年後的政策還會變化”。這樣的答案，讓夫妻倆很失望。
事實上，首批符合“累計7年”條件的人只有3000名，同時符合其他條件人數將會更少。而如今，上海市的外來務工人員有600多萬人，辦理居住證的是450多萬人，在這之中擁有上海市人才居住證的，有機會獲得上海市戶口的人數，不過30多萬人，比例不到十分之一，事實上這次戶籍改革與其他的420萬人無關。
有人以所謂國際經驗來解釋上海的“轉證”條件，但立刻在網絡上遭到一片聲討，有網友指出：“這些經驗都是國與國之間處理國際移民問題的，拿來對付國內的流動人口或'非戶籍人口'，這合適嗎？”
“退一萬步說，即使這些國際經驗可用，上海的規定也更為苛刻。譬如，瑞典規定，在瑞典居住6年就可以入籍。我知道一個個案，移民到瑞典後，一直處於失業狀態，但滿了6年，照樣可以入籍。在國際慣例中，除了'坐移民監'，還有技術移民和投資移民，但那都是沒有時間限制的，只要符合條件，立即就辦手續。而現在的'新政'是必須同時符合所有的條件才行，這比國際移民還要嚴格得多。”
按照上海市的相關規定，像陳崇彬夫婦這樣沒有高學歷的人，就連拿到一張人才引進居住證都難度不小，更何況是上海的本地戶口。而在上海數百萬外來人口中，真正能滿足五項條件的實屬鳳毛麟角。最終，被寄予厚望的上海戶改新政給人感覺是雷聲大雨點小。
有人說：“從短期看受益的是這次拿到上海市戶籍的人，但是從中長期來看，受益的是整個上海的經濟發展。”
對於這一觀點，王錫鋅教授表示：“有條件的同意，因為從短期來看，我想這個短期還需要加上一個長期條件，就是戶口背後的一些特殊福利必須要維持。維持了，我拿到戶口才有用。如果我拿到一個戶口僅僅是為上海人這樣一個符號，而後面這樣一些特別的福利沒有了，那短期內可能我們也不一定得到，所以你必須要承認這些福利要保證。從長期來看，是否對上海的經濟是一個推動，當然我們現在還很難預測。但是我可以說從長期來看，我們需要考慮國家關於戶籍制度改革一個總體的戰略，比如說2020年左右，學者估計，那時候我們要啟動實質性的戶籍制度改革。戶籍制度改革的目標是城鄉一體化，城鄉二元分割的體制恐怕是要破除的，而現在這樣一個改革可能與那個目標是有距離的。”
言下之意，一旦全國正式啟動戶籍制度改革，也是大勢所趨，那麼，任勞任怨在上海熬了七年，為了職稱，為了保住工作按時繳納各種稅收，勤勤懇懇的外來者將上海居住證變成上海戶口之後，得到的只是一個上海人的符號，戶口本背後附帶的珍貴的各項福利，將因為戶籍制度的全面改革而被打破——你有的，鄉下老家的人也有了。專家預測，這種情況或許就會發生在未來十年間。那麼，當初在大都市的隱忍和堅持，又是為了什麼？可能很多人都將“亦喜亦憂”吧。
丁金宏也認為，因為不符合戶籍改革的根本目的，所以上海的這次“戶籍新政”注定也會像上海市前三次改革一樣成為權宜之策。
政策隨時會變，而你為了上海耗費的七年青春，永遠一去不返。如果你只是為了一張上海戶口，而忍氣吞聲地留在這座城市裡，那麼你就該再次認真掂量，這樣的交換到底值不值？
事實上，除了吸引人才來滬工作，用他們的聰明才智為這座城市添磚加瓦之外，從外來者身上獲取經濟利益，直接榨錢，也是上海在對待外來人口的態度上更“開明”的原因——“社保（全稱社會保險，對居民而言，社保即通常說的“五險一金”，“五險”即養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險，'一金'即是住房公積金）基金嚴重穿底，僅2008年上海市級財政收入為上海社保基金托底170-180億元，占到了市級財政收入的17-18%左右，而預計今年還需要增加60-70億才能把社保基金的窟窿補上。”2009年1月6日，上海市委書記俞正聲在與市政協委員座談時稱。
2008年，上海市地方財政收入2382.3億元，同比增長13.3%。與之相對的是，上海市2008年地方財政支出2617.7億元，比2007年增長18.9%。在外界看來，地方財政收支嚴重不平衡的背後，折射出上海正面臨財政收支矛盾日益突出的問題。
顯然，上海市政府在資金調度上已“心有餘而力不足”。 “很多人說為什麼上海不像北京一樣把公交包下來，上海沒條件。北京不貼社保養老金，所以每年貼100多億給公交，而上海每年財政要貼160億給養老保險。”上海市市長韓正在2009年會見政協委員的時候表示。
韓正說：“目前上海已運營的軌道交通線路230多公里，每天客流300多萬，2008年收入35個億，但是僅需要返還的利息就高達28億，收入僅夠支付利息，銀行貸款的本金如何歸還，還是個未知數。”
韓正還特意再次給政協委員算了兩筆帳。韓正說：“按照規劃，上海的軌道交通1-13號線，總里程350公里，預計總投資2380億，政府至少要拿出35%近833億的資本金。在已經將1、2號線的回收資金平鋪用於新開工的線路項目資本金的情況下，現在只到位近700億元，還有200億元，我也不知道哪裡來。”
根據上海市財政局在上海市第十三屆人民代表大會第二次會議上所做的《關於上海市2008年預算執行情況和2009年預算草案的報告》，2009年市級財政安排對社會保險基金等補貼121.4億元。隨著上海老齡化程度加深，及社保體系“隔代支付”的特點，上海未來社保的支付壓力會越來越大。
俞正聲說：“我來上海之前，曾向中央領導包括曾經在上海工作的老領導請教，上海發展中應該注意什麼。有些同志和我講，上海現在的錢多得用不完，我來上海之後感覺錢是很多，但我隨後發現上海財政遇到一系列的問題，沒有我當初想的那麼好，上海各類財政支出的壓力很大。”
在一系列財政問題中，最讓人苦惱的是上海社保基金的“入不敷出”：“這一情況已經到了出現嚴重穿底的境地，而未來二十年這一用財政收入填補社保基金窟窿的局面會越來越嚴重。”一位不願透露姓名的官員稱。
就在上海市地方財政收支嚴重不平衡，社保基金的窟窿越來越大，連俞正聲都不得不強調這一點的時候，上海做了什麼？讓外來人口一起參與進來，與上海市戶籍人口一起繳納基本養老保險。但是，只有入口，沒有出口。
2009年7月1日起，上海市城鎮職工基本養老保險（俗稱“城保”）對非上海戶籍的外來人員打開一扇門——允許非上海戶籍的外來從業人員在上海繳納城保。
根據上海人力資源和社會保障局的最新規定，從2009年7月1日起，外省市城鎮戶籍的從業人員，與屬於參加上海市城鎮基本養老保險範圍的用人單位建立勞動關係的，且年齡在45周歲以下的，應當參加本市城鎮基本養老保險。
外省市非城鎮戶籍的從業人員，與屬於參加本市城鎮基本養老保險範圍的用人單位建立勞動關係的，且年齡在45周歲以下的，並具有專業技術職稱，或者俱有技師、高級技師證書，或者為單位需要的其他專門技術人員等，與用人單位協商一致，也可以參加本市城鎮基本養老保險。
2009年2月公佈的戶籍新政，也意在吸引符合條件者申辦上海市居住證，這樣的人群，在上海市有近200萬，而7月份改革之後，上海納入城保範圍的是幾乎所有外省市戶籍在上海就業人員，數據顯示，這一人群的數量達到600萬之巨。
以一個持居住證者月平均工資5000元計，其企業繳納的“三金”額一個月即達到1080元，全年即12960元，目前上海市持居住證人口約21萬，僅此一項，社保基金每年增加收入約2.7億（社保資金中企業繳納部分進入統籌賬戶的比例分醫保和社保，略有區別，難以精細計算，但企業繳納的絕大部分都是進入統籌賬戶的）。
而從遠期來看，上海有約200萬外來人口都是辦理人才類居住證的，如果這200萬人全部辦理居住證，那社保統籌賬戶每年可增收27億，可以相當程度上緩解社保“穿底”的壓力。
但是，上海在對外來人口打開這扇進門的同時，另一扇出口的門卻還緊緊地關著——沒有上海戶籍的外來從業人員，即使在上海繳納了城保，也無法在上海領取養老金。
“這是一條只看得見進口，看不見出口的路。”在上海市某台資企業工作的王蕾說。在上海，和王蕾處於一樣狀況的人有近600萬。眼下的問題是，只能繳費卻無法領取保險金嚴重影響了這600萬人的繳費熱情。
“按照目前的政策，參加'城保'之後，拿到的錢可能更少。”這是王蕾研究完新政之後的結論。
根據新政，沒有上海本市戶籍的人員，即使在上海繳納“城保”，在男性年滿60周歲，女性年滿55周歲之後，也無法在上海領取養老保險金。 “按照現行的政策，繳費人可以自己去戶籍所在地的社保機構申請，將已經繳納的養老保險繳費金額和年限轉過去，但是，能轉移走的只是個人賬戶部分，進入統籌賬戶的不能轉。”社保局的相關人士表示。
這就意味著，在上海工作的外省市戶籍人員，離開上海時只能提取個人繳納的8%部分，企業繳納的22%部分進入統籌賬戶，不能提取轉至外地。醫保賬戶的情況也和此類似，離開上海時只能轉移走個人繳納的2%，企業繳納的12%則不能提取。
據上海市人力資源和勞動社會保障局提供的信息，參加綜合保險的外來人員，每繳滿12個月，可獲得一張老年補貼憑證，在男性年滿60，女性年滿50周歲之後，可一次性拿到一筆養老金，目前大約是1000多元。
“我算了一下，基本上等於幾十年後拿回本金，但好歹還能拿到單位為個人繳納的部分，而一旦參加繳納'城保'，將來轉回原籍，等於單位繳納的部分一分錢都拿不到。”王蕾說。
儘管擁有居住證的公民一樣可以在上海享受子女就學、繳納養老保險、醫療保險、失業保險等各項社保政策，但是細究起來，其待遇卻大不相同。
首先，擁有上海市戶籍者，必須參加上海市城鎮保險，企業必須為勞動者繳納四金，即養老保險、醫療保險、失業保險和住房公積金。而辦理居住證的勞動者只強制繳納“三金”，企業無須為勞動者繳納住房公積金。
其次，居住證和戶口最大的區別在於：持居住證者儘管在上海繳納養老保險，但並不納入上海的養老體系，不能在上海支取養老金。換句話說：企業為持有居住證的勞動者繳納的養老金，勞動者離開上海時只能提取個人繳納的8%部分，企業繳納的22%部分進入統籌賬戶，不能提取轉至外地。
醫療保險的情況也是一樣，持有居住證者，退休前可在上海享受上海本地醫療保險。而退休後上海不承擔居住證的醫療保險，退休後需要轉回原籍，只能轉個人繳納的2%，企業繳納的12%不能提取。
正是這些支取條件的限制，加上從2002年至2009年1月，居住證轉戶籍的大門一直緊閉，使得上海市居住證的辦理比例一直不夠理想。
數據顯示，截至2007年底上海市外來人口近600萬，辦理居住證的外來人員超過433萬人，但這其中佔多數的是臨時居住證，達到392萬人，臨時居住證的辦理者多數辦理的是外來人員綜合保險而非城鎮保險，而可以辦理城保的人才類居住證的不過20萬人。
上海600萬外來人口中，有200萬屬於吸引辦理人才類居住證的對象，復旦大學社會發展與公共政策學院院長彭希哲表示，但這部分人群中，辦理居住證的比例並不高。
上海公共行政與人力資源研究所公共行政研究室提供的一組數據更能反映問題：2002年推出居住證制度的當年，上海辦理人才類居住證7500人，當年戶籍引進4.67萬；2005年，辦理居住證人數才首次超越辦理戶籍人數，至2007年，上海辦理居住證5.43萬人，當年辦理戶籍2.42萬人。而這背後的背景是：從2004年起，上海大幅度提高了進戶籍的門檻，60%以上的本科生申請不到戶口，只能申請居住證。
在這種情況下，為居住證轉戶籍撕開一道口子，好讓更多外來人才積極主動申請上海市居住證，以便增加繳費人員的數量，成為上海最現實的選擇。 《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》的具體條文中，也鼓勵參保人多繳社保。在第六條（激勵條件）中提出：最近連續3年在本市繳納城鎮社會保險基數高於本市上年度職工平均工資2倍以上的，技術管理和關鍵崗位人員可不受第五條第（四）項規定的專業技術職務或職業資格等級的限制，可以優先申辦本市常住戶口。
仔細一瞧，上海市實施的一系列對於外來人口、人才引進、戶籍改革的措施，全都可以落實到一個字：錢。而上海的所有改革能否成功，在這座城市看來，就是你願不願意為了她的魅力掏錢，關鍵就在於你是否願意為了“成為上海人”買單。