日本侵台事件平息後，朝廷意識到了海防的重要性。軍機大臣總理衙門大臣文祥，鄭重向朝廷提出“切籌海防”之議，引發了一場震驚中外的海防、塞防之爭。
事情須從同治十年（1871年）底說起。
這年年初，寧夏金積堡被左宗棠麾下的湘楚軍攻破，回民義軍首領馬化龍被迫降清，白彥虎兵單勢孤，只好西走新疆。
這年五月，俄軍侵入伊犁，伊犁蘇丹艾拉汗向俄國投降。
也就在這年年底，琉球船民遇風飄流至台灣，與當地高山族人發生衝突，造成流血事件。
轉年，日本天皇賜封琉球國王為藩王，寓琉球國隸屬於日本、琉球人即日本人之意。日本此舉不僅表明它要吞併琉球國的野心暴露，而且為琉球人在台灣遇害埋下侵略台灣的伏筆。
當時，大清國因忙於內戰，沒有註意到日本國此舉的更深層意義。
日本外務卿副島種臣是倡議向外侵略、擴張的急先鋒，他為了侵略台灣，一面研究外交上對付中國的辦法，一面派樺山資紀到台灣去窺測形勢。
十月，副島要求美國公使德隆供給關於台灣情況的資料，德隆則一意慫恿日本向外侵略。
恰巧這時，美國駐中國廈門領事李仙得（Le Gendre，C，W）回國探親，路過日本時，受到副島的熱情款待。
李仙得久居福建，對台灣一帶的情況非常熟悉，人皆稱其為中國通或台灣通。
副島向李仙得詢問台灣的情況，這正觸著李仙得的癢處。李仙得問一答三，眉飛色舞，讓副島大為欣賞。
副島於是找到德隆（De Long，C，E），在德隆的策劃下，李仙得辭去領事職務並取消回國探親的原意，接受了副島的聘請，擔任日本內閣的台灣事務顧問，成為日本侵台的最有力的策士。
德隆在讓副島聘請李仙得的同時，還給日本獻策，提出侵台前，首先須對大清國實行外交上的訛詐，效果會非常好，並列舉了許多成功的範例。
於是，副島種臣決定以換約為名義親自到大清國走一遭兒以探虛實真偽。
同治十二年（公元1873年）三月，副島種臣偕顧問李仙得來到大清國的天津，受到了李鴻章的熱烈歡迎。他在李鴻章的陪同下檢閱了北洋水師及裝備，並註意到大清國的海軍將士士氣不振，糜爛不堪，很難迎接大的戰爭。
李鴻章讓副島種臣檢閱北洋水師的本意是向日本炫耀自己的實力，偏偏目的沒有達到，倒暴露出許多弊端。
副島種臣通過檢閱北洋水師，竟更加堅定了日本侵台的決心。
副島種臣與李鴻章換約後即前往北京。
在北京期間，他利用當時各國公使要求覲見同治皇帝的時機，進行大肆活動，以抬高日本的地位。隨後，他又派日本駐華公使柳原前光到總理衙門質問中鮮關係和台灣高山族人殺死琉球船民的事。
對後一問題，總理衙門大臣毛昶熙、董恂正言聲明：“二島俱我屬土（指琉球、台灣二島）、屬土之人相殺，裁決固在於我。我卹琉人自有措置，何預貴國事而煩為過問？”
一句話，問得柳原前光張口結舌，半天作聲不得。
副島種臣回國後，更積極地準備採取侵略台灣行動，因為他通過柳原前光探聽到大清國對日本即將發動的侵略戰爭無絲毫的警惕，大清國上下正在為收復新疆做著戰前的動員和準備。
副島種臣認為這是日本侵台的絕好機會。
十月間，日本政局發生大變動，主張立刻向台灣發動侵略戰爭的集團失勢，副島去位，寺島宗則擔任外務卿。
寺島宗則是日本政界出了名的外柔人物，他上台伊始，自感新政府力猶未足，打算暫緩向外擴張。但反對派不同意寺島宗則的主張，力持原來擴張的觀點不放。
日本政府為了緩和反對派的不滿，同時也為了避免無休止的內爭，便只得調整外交政策，繼續執行侵略台灣的政策。
清同治十三年（公元1874年）四月，日本政府決定設台灣事務局，任命大隈重信為長官，在長崎設立侵略台灣的軍事基地；又以陸軍中將西鄉從道為台灣事務都督，負軍事指揮之責；發兵三千餘名圖謀從台灣南端下手並迅速佔領台灣東部。對於軍隊的運送、糧草裝備的補給等，擬由美國船隻“紐約”號運送。在人員方面，除任用台灣通李仙得為策士之外，又聘請美國海軍少校日格賽爾和陸軍中尉華森擔任作戰顧問。
日本政府在大清國毫無準備的前提下對台灣發動了戰爭，並很快將其占領。
隨後，大久保偕李仙得再次到總理衙門進行大肆恐嚇，野蠻地聲稱：日本此次佔領的地區是“無主野蠻”之地。
當總理衙門提出“台灣乃中國疆域，日本必須撤兵”時，大久保則凶狠地回答：“我國既已奉詔進防該島，就不能無故退兵。我國在該島定不退兵，貴國究欲如何辦法？”
一聞此言，恭王不敢貿然作答。
大久保卻連連逼問。
恭王迫於無奈，只好軟軟地答道：“此等不和好之話，不應說，亦不能答。”
大久保聽罷恭王的回答，知道大清國此時無力應付大的戰爭，也怕有大的戰爭暴發，於是愈加氣熾，說話的嗓門也高了八度。
大久保愈鬧愈兇，直鬧得恭王心力交瘁，無力應付，只好讓李鴻章出面去找威妥瑪斡旋。
不久，英國公使威妥瑪按著李鴻章的請求出面調停中日間的衝突，並答應說，只要日本肯從台灣退兵，大清國願意給日本“撫卹銀”十萬兩。
但日本卻不答應，他們要求總理衙門給的撫卹銀不得低於一百萬兩。
李鴻章被逼無奈，只好二次央求威妥瑪，由威妥瑪出面跟大久保談，最後談到五十萬兩，日本才算答應下來。
李鴻章和恭王都很感激威妥瑪的斡旋。
其實，李鴻章和恭王到死都不知道，這是柳原前光與威妥瑪早就設計好的一個圈套。
同年（公元1874年）九月二十二日，中日簽訂《中日北京專條》。大清國以五十萬兩的白銀買得日本從台灣撤軍。
台灣事件的發生，使大清國對海防重視起來，並開始覺察到日本實為中國永久之大患，而防日本的首要條件是加強海防。
總理衙門不得不把收復新疆一事暫且放下，並由文祥鄭重提出“切籌海防”之議。
大清國經過連年的內戰，國庫已空虛到極點。此時若想收復新疆，加強海防勢必成為一句空話。而要加強海防，新疆怎麼辦呢？
東南海防，西北塞防，孰輕孰重？日本和俄國、英國相比，誰的危脅最大？
慈禧太后拿不定主意，召恭王問主意。恭王也不敢貿然下結論。
慈禧太后於是讓軍機處擬旨並將文祥的折子隨旨下發，遍詢督撫及在京的文武百官，讓大家共同拿主意。
聖旨下達，竟然一石激起千層浪，只幾天的光景，慈禧太后案頭的奏摺盈尺。
慈禧太后先撿自己喜歡的人的折子看。她最先翻開的是湖北學政張之洞的折子。
張之洞是直隸南皮人，字香濤，出身探花。張之洞不獨筆下功夫好，字寫得也周正，只因人長得有些醜陋，沒被點成狀元。
張之洞的折子分析了大清國的實際情況，不同意文祥的看法，認為西北塞防大於東南海防。
張之洞論證說，日俄相比較，俄國的野心和實力均大於日本；新疆一旦棄守，肯定被俄國據有，西北門戶勢必洞開，大清國將永無寧日。
張之洞認為，一個新疆根本滿足不了俄國人的胃口，俄國占據伊犁為的是佔據全疆，佔據全疆就是為了整個大清國。而日本則不然，日本要的是台灣。設若日本當真佔據了台灣，他的胃口也吞不下整個大清國，因為實力所限也。
慈禧太后合上張之洞的折子，又順手翻開李鴻章的折子。
李鴻章是安徽合肥人，字少荃。李鴻章目前是大學士、直隸總督兼北洋大臣，是北洋水師的主要創辦人。他同時又是總理衙門恭王之後的外交大臣，配合恭王負責大清國的外交事務，是目下當之無愧的重臣。
李鴻章折子的論調與張之洞正好相反，完全站在文祥一面，認為海防為重，塞防為輕。
李鴻章的折子這樣寫道：“文祥慮及日本距閩浙太近，難保必無後患，目前惟防日本為尤急，洵屬老成遠見。該國近年改變舊制，藩民不服，訪聞初頗小哄，久亦相安。其變衣冠，易正朔，每為識者所議。然如改習西洋兵法，仿造鐵路火車，添置電報煤鐵礦，自鑄洋錢於國計民生不無利益，並多派學生赴西國學習器藝，多藉洋債，與英人暗結黨援，其勢日張，其志不小，故敢稱雄東土，藐視中國，有窺犯台灣之舉。泰西雖強，尚在七萬里以外，日本則近在戶闥，伺我虛實，誠為中國永遠大患，今雖勉強就範，而其深心積慮，覬覦我物產，人民之豐盛，冀幸我兵船利器之未齊，將來稍予間隙，恐仍狡焉思逞。是鐵甲船、水砲台等項，誠不可不趕緊籌備。”
李鴻章開篇先稱讚文祥所議是“洵屬老成遠見”，然後便開始講述日本由弱變強的經過，以及加強海防的必要性，稱“泰西雖強，尚在七萬里以外，日本則近在戶闥，伺我虛實，誠為中國永遠大患”。
論及西北塞防，李鴻章這樣說道：“新疆各城，自乾隆年間始歸版圖，無論開闢之難，即無事時，歲需兵費尚三百餘萬，徒收數千里之曠地，而增千百年之漏厄，己以不值。且其地北鄰俄羅斯，西界土耳其天方波斯各回國，南近英屬之印度，外日強大，內日侵削，今昔異勢，即勉圖恢復，將來斷不能外守……酌度情形，俄先蠶食，英必分其利，皆不願中國得志於西方，而論中國目前力量，實不及專顧西域，師老財痡，尤慮別生他變。曾國藩前有暫棄關外專清關內之議，殆老成謀國之見。今雖命將出師，兵力餉力萬不能逮，可否密諭西路各統帥，但嚴守現有邊界，且屯且耕，不必急圖進取……兩存之則兩利，俄英既免各懷兼併中國，亦不至屢煩兵力，似為經久之道，況新疆不復，於肢體之元氣無傷，海疆不防，則腹心之大患愈棘，孰重孰輕，必有能辨之者。此議果定，則已經出塞及尚未出塞各軍，似須略加覆減，可撤則撤，可停則停，其停撤之餉，即勻作海防之餉。否則，只此財力，既備東南萬里之海疆，又備西北萬里之餉運，有不困窮顛蹶者哉！”
一句“即無事時，歲需兵費尚三百餘萬，徒收數千里之曠地，而增千百年之漏厄”，一句“新疆不復，於肢體之元氣無傷，海疆不防，則腹心之大患愈棘”，便表明了新疆與台灣在李鴻章心目中所佔的地位，李鴻章於是順勢提出“只此財力，既備東南萬里之海疆，又備西北萬里之餉運，有不困窮顛蹶者哉！”
慈禧太后把李鴻章的折子放到一邊，順手翻開湖南巡撫王文韶的折子。
王文韶和張之洞的觀點一致，認為塞防為重，海防為輕，俄國的威脅大於日本的威脅。
王文韶說：“目前之計，尚宜以全力注重西北”，“但使俄人不能逞志於西北，則各國必不致構釁於東南。”
慈禧太后把王文韶的折子推到一邊，反手又拿過李鴻章的折子看起來。
李鴻章是已故大學士、兩江總督曾國藩的得意門生。李鴻章人長得漂亮，會辦事，知道孰輕孰重，是大清國無可替代的外交奇才，許多外國人不買恭王的賬，但卻買李鴻章的賬。李鴻章在慈禧太后的心目中份量重，李鴻章說的話不管對錯她都愛聽。別人上的折子她喜歡時能看一遍，不喜歡時她只掃一眼便推給恭王，但李鴻章上的折子她必要看兩遍乃至兩遍以上，方才罷手。
慈禧太后把恭王傳來，讓恭王把李鴻章、王文韶、張之洞等人的折子謄抄給各地督、撫討論。
一月後，各地督、撫的奏摺二次飛向京師，仍各持己見。
慈禧太后一篇接一篇地看折子，越看越不得主意。
這時，大內總管、慈禧太后身邊最當紅的太監李蓮英悄悄地走進來，笑著說道：“老佛爺，蘭州的八百里快騎到了，是陝甘總督左宗棠的。”
慈禧太后把手頭的折子放下，嘆口氣道：“讓他們遞進來吧。”
李蓮英忙答應一聲，快步走出去。
左宗棠的折子飛快地遞了進來。
慈禧太后把左宗棠的折子翻開，慢慢地看起來。
李蓮英繞到慈禧太后的身後，輕輕地為太后搥背。
慈禧太后抬起頭，自言自語道：“左宗棠倒是比以前老成多了——他這個折子呀，還真得讓王大臣們好好議議。李蓮英啊，傳恭王。”
李蓮英急忙答應一聲，隨後高喊：“太后懿旨，傳恭王！”
外面一片聲地呼應。
左宗棠在折子裡究竟說了些什麼，竟然讓慈禧太后如此興師動眾？
左宗棠的折子題目是：复陳海防塞防及關外剿撫糧運情形折。
左宗棠的折子開篇便這樣寫道：“竊維時事之宜籌、謨謀之宜定者，東則海防，西則塞防，二者並重。”
左宗棠隨後又道：“今之論海防者，以目前不遑專顧西域，且宜嚴守邊界，不必急圖進取，請以停撤之餉勻濟海防；論塞防者，以俄人狡焉思逞，宜以全力注重西征，西北無虞，東南自固。此皆人臣謀國之忠，不以一己之私見自封也……竊維泰西諸國之協以謀我者，其志專在通商取利，非必別有奸謀……論者乃欲撤出塞之兵，以益海防之餉。臣且就海防應籌之餉言之。始事所需，如購造輪船、購造槍砲、購造守具、修建砲台是也；經常之費，如水陸標營練兵、增餉及養船之費是也。閩局造船漸有頭緒，由此推廣精進，成船漸多，購船之費可省，僱船之費可改為養船之費……論者乃議停撤出關之餉勻作海防。夫使海防之急倍於今日之塞防，隴軍之餉裕於之海防，猶可言也……是停兵節餉，於海防未必有益，於邊塞則大有所妨，利害攸非，亟宜熟思審處者也……若此時先將已經出塞及尚未出塞各軍概議停撤，則實無此辦法也。”
左宗棠接著講述了加強塞防及如何收復新疆的具體辦法，提出“緩進急戰”與“先北後南”的方案，並論述道：“至規复烏魯木齊，非剿撫兼施不可，非糧運兼籌不可。按：陝逆白彥虎由西寧、大通竄遁關外時，除老弱婦女外，能戰之賊至多不過數千而止，人所共見；即被裹出關各回由安、玉、哈密逃歸就撫者，其說亦同。前敵所報，或多或寡，未足為憑；其言賊勢，或旺或衰，亦非確論。據實而言，白逆悍鷙不如陝回諸目，而狡詐過之。計該逆自陝自甘，未嘗佔據城池，遇勁軍未嘗戀戰。有時見勁軍躡踪而至，給諸逆目斷後，自挈黨夥先逃。所犯之處未嘗久留，專為覬便竄逸之計。觀其過肅城不赴馬四之招，現踞紅廟子不踞烏垣，亦可概見。賊智長於用伏，官軍計畫稍疏，輒為所陷。臣前接關外諸軍函牘言賊可取狀，曾告以勿論賊勢強弱，且自問官軍真強與否；賊之以弱示形，須防其羸師誘我；此賊如敗，必乘機竄逸；如陣前殪斃，乃為了局。此為言剿者策也……”
左宗棠在折子中大膽地提出“東則海防，西則塞防，兩者並重”的觀點，而且從實際出發，講述了加強塞防及如何收復新疆的具體辦法，提出“緩進急戰”與“先北後南”的方案，並對其可行性逐一加以論述。
慈禧太后發出“左宗棠倒是比以前老成多了”的感慨，說的也是這一點。
恭王很快來到慈禧太后的面前。
慈禧太后把左宗棠的折子拿給他看，並二次說：“想不到，經過這幾年的歷練，這左宗棠倒是比以前老成多了！”
恭王忙附合：“太后說的是，這左宗棠確是比以前老成多了。”
恭王口裡說著話，雙眼卻一目十行地看著手裡的折子。
恭王把折子合上，說道：“太后，左宗棠的折子臣看完了。”
慈禧太后問道：“你認為左宗棠說得怎麼樣啊？東則海防西則塞防，兩者並重，可我一直在想，這銀子從哪兒出啊？台灣這次鬧騰這一場，咱們又賠給日本五十萬兩。肅州之戰，賞銀還欠著一半兒。恭王啊，你是王爺，又是軍機處和總理衙門的領班大臣，你是怎麼個主意呀？這事不能拖呀？”
恭王想了想答：“回太后話，臣也不想拖。但此事關係太重，臣與幾位軍機議了十幾天，但總覺著不妥帖。據榮全奏報，英俄兩國都在拉攏阿古柏。白彥虎出關以後也投降了阿古柏。這麼一來，阿古柏勢力大增，氣焰也囂於以往，對百姓盤剝幾近吸髓。日本呢？夢想奪我台灣已非一日，還有一點也必日久生禍，就是日本對我屬國朝鮮所存的不安分之想。若如左宗棠所言，塞防海防兩者並重，這固然是上上之策，但餉銀何出？向何處借款？英俄怕我對新疆用兵，這兩國銀行是不能藉款於我了——”
慈禧太后不耐煩地打斷恭王的話，說：“召李鴻章進京，告訴他，別的事不妨先撂一撂，先緊著眼前的事情來。左宗棠的折子啊，你下去後和他們幾個議一議。咳！你說這幾年，他就沒消停過！先是洪秀全鬧，然後又是捻子鬧。關里還沒鬧完，新疆又鬧上了！這不，剛想騰出手來出關，日本又鬧上了！怎麼著？咱大清是塊肥肉啊，你一嘴我一嘴的！你總得讓人喘口氣不是！好虎都架不住一群狼啊！”
恭王等慈禧太后發洩夠了，這才拿上左宗棠的折子退出去。
慈禧太后仍在宮裡喋喋了許久，方打住不說。
當夜，慈禧太后病了。