曹參是漢高祖的同鄉。在秦朝時候，他同漢高祖和蕭何都是秦朝的小吏。後來跟著漢高祖起兵，立了功，當了齊國的丞相。他到任的時候，聽說當地有個蓋公“善治黃老言”。他派人把蓋公請來。 “蓋公為言治道貴清靜而民自定，推此類具言之”。曹參用“黃老術”治理齊國。他在齊國做了九年丞相，據說“齊國大治”。
當時中央政府的丞相蕭何死了，曹參被召到中央政府當丞相。他走的時候告訴他的繼任人說：“以齊獄市為寄，慎勿擾也。”後相說：“治無大於此者乎？”參曰：“不然。夫獄市者，所以並容也。今君擾之，奸人安所容乎？吾是以先之。”蓋治國不在苛察，而在寬容並包。倘若對民眾吹毛求疵，務必找出奸邪之人，則人將恐懼混亂於下，更不用說治理國家了。且說曹參代替蕭何以後，什麼事情都沒有變動，一切都照蕭何的辦法，他自己只是坐在家裡喝酒。漢惠帝看見他不辦事，覺得很奇怪。曹參對惠帝說：“高帝與蕭何定天下，法令既明。今陛下垂拱，參等守職，遵而勿失，不亦可乎？”曹參做了三年丞相，老百姓歌頌他說：“蕭何為法，齊如畫一。曹參代之，守而勿失。載其清靜，民以寧一。”
這就是曹參的黃老政治，這種政治其實就是實行法家的統治術的一個原則。這個原則就是，治國要先定出一套規章制度，有了規章制度以後，統治者要守著它，不可輕易改變。在漢朝建立以後，蕭何定了一套規章制度。曹參認為，只要守著它，皇帝和丞相就可以使他們的臣下按著規章制度辦事，讓老百姓都照著規章制度生活，皇帝丞相就可以無為而治。曹參對惠帝說的那一段話，就是這個意思。據說，老百姓所讚頌的也是這個意思。