第23章 第二節清朝官制

清初官制，大體承明之舊，只是對明朝官制中突出的弊端稍加厘革。直到雍正、乾隆時候，才逐步調整，從而穩定下來。清朝中央機構仍設內閣、六部、都察院及各卿寺。 清朝內閣沿襲於明朝。入關前，皇太極曾創設文館，是為內閣的雛形。後來又把文館擴展為內三院，即內國史院、內秘書院和內弘文院，負責起草文書、撰擬詔令、編纂史書、頒布製度。入關後，仍設內三院，順治十五年(公元1658年)始稱內閣。三年後復改內三院，康熙九年(公元1670年)恢復內閣。設大學士、協辦大學士、學士，俱滿、漢分授。大學士仍冠以殿閣之名。清初有四殿(中和殿、保和殿、文華殿、武英殿)二閣(文淵閣、東閣)，乾隆時去掉中和殿，增設體仁閣，為三殿三閣。清朝內閣雖居百官之首，但權力又遜於明朝。因為清初政務中心是議政王大臣會議。議政王大臣會議，是清朝初期滿洲親貴大臣商討並決定軍國大政的一種形式，稱為“國議”。其源可以上溯到努爾哈赤時代諸貝勒共議國事的製度。皇太極時參與議政人員的範圍有所擴大，故稱議政王大臣會議。清朝入關後，議政王大臣會議仍握有很大權力，內閣只不過負責一般例行的票擬。清聖祖親政後，在宮內設南書房，選翰林官入內當值。入值者得參與機密，擬寫諭旨，於是內閣之權又分於南書房。雍正七年(公元1729年)，清世宗設軍需房，不久改名軍機處。軍機處本是秉承皇帝意旨指示軍事機宜的機構。清高宗即位，改名總理處，後仍復舊名。軍機處地址在今故宮隆宗門內的北邊。設軍機大臣和軍機章京，均為兼職。軍機大臣的全稱叫“軍機處行走”，或“軍機大臣上行走”，初入軍機處或資歷淺者則稱“在軍機大臣上學習行走”，歷事一段時間後，再去掉“學習”二字。行走是入值辦事的意思。軍機大臣由皇帝從滿、漢大學士和各部、院、寺長官中特簡，或由軍機章京升任。軍機大臣之間無統屬關係，以品高資深者為班首。軍機處總的職責是“掌軍國大政，以贊機務”(《清史稿·職官一》)。自軍機處成立後，皇帝對中央及地方機構或官吏有所指示，都由軍機處起草諭旨，皇帝閱定後，可以公開宣示的交內閣頒發，稱作明發；機密的或個別諭行的由軍機處封寄，稱作廷寄。不僅內閣無權過問，連議政王大臣也形同虛設，南書房也只管供奉詩文書畫了。議政王大臣會議在乾隆五十六年(公元1791年)下諭取消，南書房延續到光緒二十四年(公元1898年)取消。 “軍機大臣，惟用親信”，一切秉承皇帝的意志行事，欽承宸〔chen辰〕斷，表明君主集權達到空前的高度。如果說明朝中期內閣首輔多少還保留一點宰相權勢的話，那麼清朝的內閣和軍機處，則徹底消除了歷史上宰相制度的影響。

六部之設，與明朝相同。但有三點變化。一是六部之官為複職，即有一漢員，必有一滿員。尚書、侍郎如此，司官也是一樣。一般說來，司官掌印為滿員，辦事為漢員。又有筆帖式，滿語是文書官的意思，專供筆札，以滿、蒙、漢旗人擔任(各院寺皆設)。二是所屬機構有部分調整。如戶部下設十四司，刑部下設十八司。三是職權小於明朝六部。如吏部的一部分人事權劃歸軍機處。兵部不問八旗軍政，所司止綠營具體事務，軍事調動、命將征伐，則歸於皇帝，出於軍機處。工部主管工程建設，但黃河、海塘等重要工程皆皇帝指示調度，工部並不過問。乾隆時，六部之外，又增設樂部。樂部管理大祭禮、大朝會演樂及審定樂器音律。設典樂大臣。統領神樂署、和聲署、什幫處。

都察院也與明朝相仿。不同之處有五點。一是左右都御史、左右副都御史均為複職。乾隆時裁撤僉都御史。其中左職為堂上官，主管都察院事務；右都御史為總督的兼銜，右副都御史為巡撫、河道總督、漕運總督的兼銜。二是把明朝具有封駁職能的六科併入都察院。六科設掌印給事中和給事中，均為複職。六科的主要職責是掌發科抄，即各科每日派一名給事中赴內閣領取批复的本章，按內容分抄有關衙門承辦。給事中地位高於御史，為御史升轉之途。清朝給事中一般不司封駁，稱清望之官。三是都察院按省區分為十五道(清末增至二十道)，每道設掌印御史和一般御史。十五道分管稽核各省刑名案件，同時分工稽察在京各衙門事務。清代各道與明代最大的不同是御史出巡制度廢革。順治時，還因臨時需要設過巡按御史、兩江御史、巡田御史及巡鹽御史，均不屬於十五道，行之不久，即行罷革。以後雖偶有差派在京御史巡察各地，但規模小，時間短，不成製度。四是增設五城察院和五城兵馬司。明朝京師有巡城御史及五城兵馬司，清朝在京師中、東、西、南、北五城各設有一個察院，其長官稱巡城御史，由給事中、御史中簡派，一年一更替。五城兵馬司各設指揮、副指揮等官。各城察院和兵馬司，分管本城區的治安。五是增設宗室御史處、稽查內務府御史處，分別監察宗人府和內務府的事務。都察院與刑部、大理寺仍稱三法司。都御史與六部尚書合稱七卿。九卿的設置也與明朝相同。

在中央機構中，屬於清朝特設的機構還有理藩院和內務府。 理藩院是清朝管理內外蒙古、青海蒙古、西藏、新疆各少數民族事務的機構。初名蒙古衙門。崇德三年(公元1638年)改稱理藩院，隸禮部。順治十八年(公元1661年)定與六部同等，列銜工部之後。設尚書及左右侍郎，均為滿員。又有額外侍郎一人，選蒙古貝勒、貝子之賢能者充任。下設旗籍、王會、典屬、柔遠、徠遠、理刑六司，分管部界、封爵、設官、戶口、耕牧、賦稅、兵刑、交通、會盟、朝貢、貿易等事。此外，理藩院還掌管一部分屬國及其他外國交往事宜。另一部分由禮部掌管。北、西陸路方向的由理藩院負責；南、東海路方向的由禮部負責。理藩院最重要的是掌理中俄交涉事宜。

內務府全稱總管內務府衙門，清朝定都北京後即設。順治十一年(公元1654年)改稱十三衙門。所謂十三衙門是蹈襲明朝宦官制度，將二十四衙門精簡為十三衙門。清聖祖即位後，諭令裁革十三衙門，仍立內務府。內務府主管宮禁事務，凡皇帝的衣食住行，皆由該府承辦。長官是總管大臣，由滿族王公大臣兼任，下設堂郎中、主事、筆帖式等，統領七司三院(苑)。廣儲司掌管庫藏；都虞司掌管內府護軍及畋〔tian田〕漁之事；會計司掌管內府帑〔tang倘〕項出納，莊園及選用太監、宮女；掌儀司掌管內廷禮樂及考核太監品級；營繕司掌管宮院繕修；慶豐司掌管牛羊畜牧之事；慎刑司掌管上三旗(鑲黃、正黃、正白)刑獄案件；上駟院掌管御用馬匹；武備院掌管製造器械；奉宸苑掌管景山、三海(北海、中海、南海)及天壇齋宮。圓明園、暢春園、萬壽山、玉泉山、香山、熱河行宮、湯泉(今北京昌平東湯山)行宮、盤山(今河北薊縣西北)行宮、黃新莊(今北京良鄉北)行宮，因與皇帝駐蹕〔bi畢〕有關，也歸內務府管轄，但不屬奉宸苑，另外委官。此外，內務府還掌管三大殿(太和殿、中和殿、保和殿)、寧壽宮，管理慈寧宮、壽康宮處、禦藥房、文淵閣(專藏《四庫全書》)、武英殿修書處、御書處、養心殿造辦處、咸安宮官學(掌教上三旗官學學生學習滿漢文及翻譯)、景山官學(掌教上三旗官學學生學習滿漢書籍)、長房官學(掌教太監學習滿、蒙、漢文字)、敬事房等。敬事房也稱宮殿監辦事處，是管理宦官的機構。凡宦官的任免升調，都由內務府移諮吏部及敬事房辦理，太監如有不法，許內務府先拿後奏。內務府是清朝最龐大的機構，設官也最多，僅職官就有3000多人，所轄範圍實際也不止“宮禁”，如都虞司的打牲、掌儀司的果園、會計司的莊園、慶豐司的牧廠及各處行宮，都在京城以外。至於織造綢緞，還遠到江蘇、浙江兩省。清朝設置內務府的意義，在於把宦官納入內務府系統，從而杜絕了中國歷史上宦官專權的現象。

中央其他機構，如宗人府、通政使司、中書科、太常寺、太僕寺、光祿寺、鴻臚寺、翰林院、國子監、太醫院、欽天監、詹事府等，皆沿於明，設官為複職，職掌變化不大。清朝自雍正以後，實行秘密建儲制度，不預先明立皇太子，雖設詹事府，但為閑職，只作為翰林官的升轉之途。翰林院增設的單位有庶常館、起居注館及國史館。庶常館為教習庶吉士之所。起居注館為記錄編纂皇帝言行的機構。國史館掌修本朝歷史。清朝國子監還掌八旗官學，每旗一所(康熙時一度改二旗一所)，是為八旗子弟而設的學校。又有算學，專門教授八旗世家子弟學習算法。此外，又有左右翼宗學，掌教宗室學生；八旗覺羅學，掌教八旗覺羅學生，兩學屬宗人府。蒙古官學、唐古特學及托忒〔te特〕學，是培養蒙文、藏文、托忒文的三所學校，由理藩院兼管。教坊司改和聲署，併入樂部。僧錄司、道錄司，仍隸於禮部。

清朝也設兩京，除北京外，還有盛京(今瀋陽)。盛京以內大臣鎮守，主要機構有盛京戶、禮、兵、刑、工五部，目的是“隆重陪都”。五部不設尚書，設員少於北京，多為滿員。又有盛京內務府，管理盛京陵園及祭祀。北京所在地仍稱順天府，盛京所在地稱奉天府，設府尹，地位比一般府要高，多為兼職。 清朝地方分本部和邊區兩類。本部在明朝十三省的基礎上發展為十八省。各省設布政司、按察司和提督學道。布政司設布政使，主管一省財賦和民事，別稱藩台、藩司、方伯。按察司設按察使，主管一省司法和監察，別稱臬〔nie聶〕台、臬司、廉訪。布、按二司權力要比明朝小，因為清朝各省實際權力總於督撫。學政，每省一人，主管一省教育。學政地位低於巡撫，排在布、按之前，由進士出身的侍郎、各寺堂官、翰林、科道及部屬等官選任，各帶原品銜，三年任期。其辦事衙門稱學院。省下有府、縣兩級。知府、知縣主管一府一縣之政令。知府的副職有同知、通判，分管督糧、清軍、捕盜、水利之事。知縣的副職有縣丞、主簿，分掌錢糧、戶籍、徵稅、巡捕、河防等事。有些地方稱州或廳，但州、廳並不成一級，“或直隸如府，或分治如縣”(《清文獻通考》卷二)。直隸廳、直隸州屬布政司，一般散廳、散州屬府，個別散廳屬將軍或道。廳的長官是同知、通判。州的長官是知州，又有佐貳官州同、州判。直隸州下轄屬縣。直隸州同、州判同府的同知、通判，散州的州同、州判分掌糧務、水利、海防、河防等事。府州縣又有管理儒學、稅收、巡檢等具體事務的專官，大體與明朝相同。省和府之間，有道員衙門。道員是布、按二司的佐官，有守道與巡道之分。清初沿明製，設布政司左右參政、參議，駐守在一定地方，叫守道；設按察司副使、僉事分巡地方，叫巡道。乾隆十八年(公元1753年)，撤裁參政、參議、副使、僉事等銜，從此，道員由臨時性差遣變為實際上的一級官員。道員或通轄全省地方，或分轄三四個府州，常與藩、臬並論，又稱道台。

清朝督撫也分地方、專務兩種。地方總督不同於明朝，是常設的地方官。明朝地方總督主要管軍事，清朝地方總督則“掌厘治軍民，綜製文武，察舉官吏，修飭封疆”(《清史稿·職官志三》)，當時人稱作封疆大吏。乾隆時共設直隸、兩江、湖廣、兩廣、閩浙、四川、雲貴、陝甘八個地方總督。直隸、四川總督管轄一省，兩江總督管轄江蘇、安徽、江西三省，其餘管轄兩省。專務總督有漕運、河道等名目。漕運總督是沿明製而設，開漕淮安府，管山東、河南、江蘇、安徽、江西、浙江、湖北、湖南八省漕政。漕運總督之下，管理漕運的是督糧道，又名糧儲道，共八人。江蘇二人，其他省一人，江西一人由巡道兼。八省之外，或不設糧道，或由布政使兼任，隸地方督撫，不屬漕運總督。河道總督，初設一人，綜理黃河、淮河、永定河的堤防疏浚工程。後設三人，江南稱南河，由漕運總督兼領；直隸稱北河，由直隸總督兼領；山東、河南稱東河，設專任，稱河東河道總督。清朝官吏視河道總督為肥缺。巡撫職權與總督略同，惟地位低於總督。清製，除四川、直隸不設巡撫外，每省一員。巡撫是實際上的省級最高長官，無總督的省份，更是獨擋一面。

清朝在邊區設將軍、都統、大臣等官。在關外東北地區，即山海關以北，外興安嶺、額爾古納河以南，東至庫頁島，西接蒙古科爾沁草原的廣大區域，分盛京、吉林、黑龍江三個政區，各設盛京將軍、吉林將軍、黑龍江將軍。盛京將軍兼管奉天府尹。吉林將軍、黑龍江將軍下有副都統，協助將軍管理軍民事務。 內蒙古設察哈爾都統、熱河都統、綏遠將軍和歸化城副都統，下分科爾沁等二十四部、四十九旗。每旗設扎薩克，為世襲之官。各旗之上有盟，初為臨時會盟性質，以後固定，有哲里木等六盟。盟設盟長，管理一盟事務。外蒙古設烏里雅蘇台將軍。下設參贊大臣二人，其中一人由蒙古王公充任。掌管喀爾喀四部及唐努烏梁海之軍政。乾隆時，又增設科布多參贊大臣，掌管杜爾伯特等八部軍政。喀爾喀四部及杜爾伯特等部，各設副將軍，由蒙古王公充任。外蒙古也有盟、旗之設，與內蒙古相同。青海蒙古在西寧設辦事大臣，轄和碩特等五部二十九旗。旗設扎薩克，各旗會盟由辦事大臣主持。

新疆地區設伊犁將軍為最高官位。各地又設都統，如烏魯木齊都統及副都統；辦事大臣，如哈密辦事大臣、葉爾羌辦事大臣、和闐辦事大臣、阿克蘇辦事大臣、烏什辦事大臣、庫車辦事大臣、喀喇沙爾辦事大臣；參贊大臣，如塔爾巴哈台參贊大臣、喀什噶爾參贊大臣；領隊大臣，如吐魯番領隊大臣、英吉沙爾領隊大臣等。光緒十年(公元1884年)，新疆改行省，設巡撫，僅保留伊犁將軍和塔爾巴哈台(今塔城)參贊大臣。新疆北疆稱天山額魯特，分五部十三旗，編為五盟。各設盟長、副盟長，由同盟之扎薩克選任。南疆各城設各級伯克，伯克是維族對官員的稱謂，最高為阿奇木伯克，其次是伊什罕伯克。建行省後，各城改為府、縣，僅保留阿奇木伯克、伊什罕伯克，其餘名目伯克均被裁革。

西藏地區設辦事大臣，初設二人，後改辦事大臣一人，幫辦大臣一人。西藏辦事大臣簡稱駐藏大臣。駐藏大臣與達賴喇嘛、班禪額爾德尼共管西藏事務。達賴，蒙文譯音，意為海；喇嘛，藏文譯音，意為上師。班，梵文譯音，意為學者；禪，藏文譯音，意為大；額爾德尼，滿語譯音，意為寶。達賴駐前藏布達拉，班禪駐後藏扎什倫布。順治時，達賴五世曾來北京，清朝在北京北郊建立一座黃寺，供他居住，今北海公園白塔也是為達賴五世修建的。達賴、班禪之下有呼圖克圖、沙布隆，均稱活佛。據說活佛可以轉生，稱呼畢勒罕。乾隆時規定，活佛轉生時金瓶掣籤要由駐藏大臣監督。當時西藏人又稱唐古特，唐古特最高官位是噶布倫，總辦藏務。其次是仔琫〔beng繃〕、商卓特巴、業爾倉巴、郎子轄、協爾幫等。地方官名為營官，有邊營官和大中小營官等。武官有戴琫、如琫、甲琫、定琫等名目。前後藏唐古特官由駐藏大臣分別會同達賴、班禪選補。 上述邊區的將軍、都統、大臣，都由皇帝從滿族貴族中選派，秉承皇帝意旨行事，其職權與內地總督相似。此外，清朝還在雲南、貴州、廣西、四川、西藏、甘肅、青海七省少數民族地區設土官，以當地少數民族首領擔任。文職有土知府、土知州、土知縣等，隸吏部；武職有宣慰使、安撫使、招討使、萬戶、千戶、百戶等，隸兵部，皆為世襲之官。雍正、乾隆時，進行“改土歸流”，即照內地管理方式設地方官。但並不徹底，有些地方土官仍然保持下來。 清朝統軍極為特殊，既沒有宋、元的樞密院，也沒有明朝的五軍都督府，兵部也僅能管到綠營武職的任免，因為乾隆以前的皇帝都是親自統軍的。清朝統一後，軍隊主要由八旗和綠營兩部分組成。 八旗，為努爾哈赤創建。每300人設一牛錄額真，額真是主子的意思。五牛錄設一甲喇額真。五甲喇設一固山額真，固山額真下又有左右梅勒額真。固山額真領兵士7500人，為一旗。明朝萬曆十七年(公元1589年)時，有正黃、正白、正紅、正藍、鑲黃、鑲白、鑲紅、鑲藍八旗。 “正”是整的意思，即旗幟整體為純一色。 “鑲”是在原純色旗幟的周圍鑲邊。黃、白、藍三色鑲紅邊，紅色鑲白邊。皇太極時候，在滿洲八旗之外，又增設蒙古、漢軍八旗，並改梅勒額真與甲喇、牛錄的額真為章京。順治時又定牛錄章京漢文名為佐領，甲喇章京為參領，固山額真為都統，梅勒章京為副都統。清朝定鼎中原後，八旗分為禁旅和駐防兩類。禁旅八旗是留駐京城的八旗軍，分郎衛和兵衛。郎衛的任務是侍衛皇室，在上三旗中挑選，組成親軍，以勳戚大臣統領，稱領侍衛內大臣。下設內大臣、散秩大臣、一等侍衛、二等侍衛、三等侍衛、藍翎侍衛等官。康熙時，又設御前大臣，掌乾清門內侍衛、司員等事。至此，侍衛職事由領侍衛內大臣與御前大臣分掌。兵衛的任務是拱衛京師，由八旗兵組成，分護軍、驍騎、前鋒、步軍各營。又在各營內挑選精銳者組成虎槍、火器、健銳、神機等營。驍騎營是兵衛的主力，由都統直轄。都統下有副都統、參領、副參領、佐領、驍騎校等官。其他各營則另設總統或統領官。駐防八旗分駐於全國要沖之地。重要的地方設將軍和都統，稍次要的地方設副都統，再次要的地方設城守尉和防守尉。 綠營是清朝入關後改編或新招募的漢軍，旗用綠色，故稱綠營。北京和各省都有綠營軍隊，北京禁旅八旗兵多於綠營，各省綠營兵又較駐防八旗為多。中葉以後，綠營成為清朝的主力軍。在北京的綠營稱巡捕營，隸屬於步軍營統領。各省綠營編制有標、協、營、汛幾個等級。由地方總督統率的稱督標，漕運總督、河道總督統率的稱漕標、河標，將軍統率的稱軍標，巡撫統率的稱撫標。各省獨立組織為提標、鎮標，由提督、總兵分別統領。標下為協，設副將。協下為營，設參將、游擊、都司、守備等官。營下為汛，設千總、把總等官。清朝提督、總兵等官與明朝不同，不是臨時派遣，都是實際的武職官。 清初文武官員的品秩與明朝相同，乾隆五十一年(公元1786年)統一為九品正從十八級。九品之外，稱未入流。 除品級外，文武官遇覃〔tan談〕恩又有封階。文官十八階，一至十階稱某某大夫，十一至十八階稱某某郎。武官封階，初分三個系統。一為公、侯、伯，封光祿大夫，後改建威將軍；一為八旗，有九階；一為綠營，有十二階。乾隆時統一為十八階，一至四階稱某某將軍，五至八階稱某某都尉，九至十四階稱某某騎尉，十五至十八階稱某某校尉。文武大臣還有加官，為三公三孤，制與明同。 清朝爵位是世襲之號。乾隆時規定，宗室封爵為十四等：和碩親王、世子、多羅郡王、長子、多羅貝勒、固山貝子、鎮國公、輔國公、不入八分鎮國公、不入八分輔國公、鎮國將軍、輔國將軍、奉國將軍、奉恩將軍。世子、長子候襲親王、郡王，實際上只有十二等。清朝宗室公有入八分和不入八分之不同。 “八分之名，蓋言得預朝政之稱”(《聽雨叢談》卷一)。功臣封爵九等：公、侯、伯、子、男、輕車都尉、騎都尉、雲都尉、恩都尉。 清朝宗室、百官俸祿分銀、米兩種，以宗室封爵和官員品級高低為標準，稱正俸。在外武官不支米，另有薪銀。正俸之外，還有恩俸、養廉、津貼、公費等，也是官員的合法收入。 1840年以後，中國進入半殖民地半封建社會。清王朝為了挽救搖搖欲墜的封建統治，不得不對政權機構做某些調整，當時人稱作“改官制”。清末改官制大體分為三個時期： 第一個時期是第二次鴉片戰爭以後，主要調整的是涉外機構。咸豐十年(公元1860年)，設總理各國事務衙門，簡稱總理衙門。總理衙門設官仿軍機處體制，設大臣和章京。大臣中除親王、郡王稱“管理大臣”或“管理總署事務”外，一般都稱大臣上行走、大臣上學習行走、辦事大臣。章京協助大臣工作，分總辦章京、幫辦章京、章京、額外章京等。下設英國、法國、俄國、美國、海防五役，分理各國交涉事務。又轄三口(天津、牛莊、登州)通商大臣和五口(上海、寧波、福州、廈門、廣州)通商大臣。同治年間，因通商事務擴大，又改三口通商大臣為北洋通商大臣，五口通商大臣為南洋通商大臣。北洋大臣、南洋大臣分駐天津和上海，由直隸總督和兩江總督兼任，權力比一般總督要大，是很有實權的職位。 與總理衙門有密切關係的機構還有同文館和總稅務司。同文館與總理衙門是同時批准設立的，同治元年(公元1862年)正式開辦。下設英、法、俄、德四館，光緒時又增設東文(日文)館，專門教習各國語言文字。此外，又有算學館、化學館、格致館、醫學館，專門教習自然科學。同文館設管理大臣，下有提調、幫提調。總教習、教習均由洋人擔任。光緒二十四年(公元1898年)開辦京師大學堂，科學類併入大學堂，只存語言文字類各館。總稅務司設置於咸豐十一年(公元1861年)，主管清朝海關稅務。司署初設於上海，後遷至北京。有正副總稅務司，下設稅務司、副稅務司，分五科，每科有正副主任、幫辦等。各地海關也設稅務司、副稅務司、科長、幫辦等職。自總稅務司設置，其主要權力控制在英國人手中。 第二個時期是戊戌變法的時候。當時，康有為等維新派要求實行君主立憲政體。所謂君主立憲政體，就是模仿西方資產階級國家立法、司法、行政三權分立，君主不具體執行政務，並受憲法的約束。在維新派的推動下，光緒皇帝曾下詔裁撤了詹事府、通政使司、光祿寺、太僕寺、鴻臚寺、大理寺等一些無事可辦的機構。在地方上，則撤銷督、撫共設省份的總督或巡撫。但不久維新派便被以慈禧太后為代表的頑固派所鎮壓，改官制以失敗而告終。 第三個時期是清王朝覆滅的前夕。這時候，清王朝不得不宣布定期實行他們反對過的君主立憲制，派載澤等五大臣分赴東西洋各國考查政治，同時設置憲政編查館(初名考察政治館)，做出變革官制、維新自強的樣子。主要變革有四個方面： 第一，設立督辦政務處和成立責任內閣。督辦政務處始於光緒二十七年(公元1901年)，是總辦改革政治的機構。光緒三十二年(公元1906年)，改名會議政務處，次年，與內閣合併，稱內閣會議政務處。宣統三年(公元1911年)，撤銷政務處，正式成立責任內閣。責任內閣以總理大臣、協理大臣主持閣務，並與外務等十部大臣共稱國務大臣。議事地點稱政事堂。責任內閣宣稱對國會負責，作為君主立憲政體的最高政務管理機構。 第二，調整中央其他機構。光緒二十七年(公元1901年)，總理衙門改為外務部。次年，撤銷詹事府、通政使司。光緒三十年(公元1904年)，增設商部、巡警部、學部，與原來的六部共為十部。光緒三十二年(公元1906年)，十部釐定為外務、吏、學、民政(巡警部併入)、度支(由戶部改設)、農工商(商部併入)、陸軍(由兵部改設，太僕寺併入)、法(由刑部改設)、禮(太常寺、光祿寺、鴻臚寺併入)、郵傳、理藩十一部。同時大理寺改為大理院。大理院是負責審判訴訟案件的機構。下設刑科四庭，民科二庭，分別設推事、檢查官，宣稱司法獨立。到責任內閣成立的時候，中央有外務、民政、度支、學務、陸軍、海軍、司法、農工商、郵傳、理藩十部。各部長官是大臣、副大臣，下設左右丞、參議、參事等官。 第三，調整地方機構。清末地方官制變化不大，惟增設提學、提法、交涉三司及巡警、勸業二道。光緒三十二年(公元1906年)，改學政為提學使司，無學政之吉林、黑龍江、江蘇、新疆各省亦分別增設。提學使司主管一省之教育。接著改按察使司為提法使司，專管司法行政。另設各級審判廳，專司審判之事。交涉使司於光緒三十三年(公元1907年)最先在吉林、奉天二省設置。以後直隸、江蘇、浙江、福建、湖北、廣東、雲南各省也都援例設置。該司負責辦理公眾交涉事務。巡警、勸業二道，是光緒三十二年以後陸續設置的。巡警道掌全省巡警、消防、戶籍、營繕、衛生事務。勸業道的職掌是主管全省農工商業及各項交通事務。當時各省調整進度不一，裁與設都極混亂。 第四，建立所謂的民意機構。光緒三十三年設資政院。資政院是中央一級民意機構。設總裁、副總裁、秘書長、一二三等秘書官。有議員300人，其中125人由皇帝委派，其餘來自各省。各省民意機構是諮議局，宣統元年(公元1909年)宣告成立。當時各省議員的總數是1677人。議員的資格有明確規定，即在本省辦教育等公益事業三年以上有成績者；曾在本省或國外受過中等以上教育的；舉貢生員以上出身的；曾任文官七品、武官五品以上無過錯的；在當地有5000元以上營業資本或不動產的人，才有可能擔任議員。 清季改官制，並沒有從根本上解決封建君主專制的問題。從責任內閣來看，13名國務大臣中屬皇族的佔五個，所以當時人將其稱作“皇族內閣”。從所謂民意機構看，皇帝指派的議員仍佔有優勢，實際上是專制皇權操縱輿論，愚弄民意的一個花招。但是，封建統治的總危機不是任何人、任何集團所能扭轉的。 1911年10月10日，武昌起義宣告成功。 1912年1月1日，中華民國在南京成立，孫中山就任中華民國臨時大總統。 2月12日，清朝最後一個封建君主宣統皇帝下詔退位。至此，存在於中國歷史上2000多年的封建君主專制政體被推翻。中國古代官制也隨著最後一個封建王朝的覆滅而成為歷史的遺跡。歷史又進入一個新的階段。