第13章 第三節“千里之郡”的縮小傾向
從總的方面看來，號稱“千里之郡”的統縣政區，其幅員自秦至宋呈現出逐漸縮小的傾向，元代以後又經過一個先大後小的起伏。這一不斷變小的總趨勢是由種種原因造成的，其中以政治因素最為關鍵，目的是要實現中央集權對地方分權步步強化的抑制。
縣級政區的幅員因為較小，而且大多沒有面積大小的具體記載，因此在歷史地圖上只能以點——即縣治所在的地點來表示。統縣政區已有足夠大的幅員，其屬縣又有明確的地理位置，因此在地圖上可以畫出其地域範圍來，幅員的大小是一目了然的。另一方面，統縣政區的幅員，還可以從其所轄縣數的多少來判別，轄縣越多，一般說幅員越大，反之亦然。但是這並非絕對，在特殊情況下，也有轄縣多而幅員並不大的。在下面的分析中，這兩方面的標準都要用到。
秦代末年的郡級政區已近50個，而縣的總數大約為1000個，平均每郡統縣20個左右。漢代以後，郡的幅員明顯比秦代為小。 《漢書·地理志》說：“漢興，以秦郡太大，稍復開置。”“開置”的意思就是將一部分成數郡，或二或三。如前述秦代內史(今陝西秦嶺北至渭北高原一帶)在漢代被分成京兆尹、左馮翊、右扶風三郡，號稱三輔。又如從廬江郡(今江西、安徽淮南南部)分出豫章郡(今江西大部)，從隴西郡(今甘肅南部)分出天水郡，從北地郡(今寧夏、甘肅東部)分出安定郡等等。秦的內史相當於今天的關中平原，面積不足陝西省的1/3，分成三輔以後，幅員就更小了。漢代為什麼要把郡劃小，史籍並未明言，但很顯然其主要目的是為了削弱郡太守的權力，減少地方的分權。
統縣政區幅員的變化總趨勢，如果從具體面積的分析，很不容易講清楚。這里首先用轄縣數量的變化來作大體的表示，下面就是歷代平均單位統縣政區所轄縣級政區數的變化表。
從上表可以看出統縣政區的幅員呈現出一波三折的變化。秦代以後，統縣政區幅員直線下降，至南北朝末年達到最低點；隋代再次回升，但未達到西晉水平；之後又再度減縮，至宋代達到第二個波谷；元代以後又回升，至明代達到新的波峰；清代又開始下降，但仍比唐代為高。下面我們根據這些基本數字，再結合具體的實例作進一步說明。
東漢的郡比西漢的郡個別幅員有些減縮。如西漢會稽郡範圍包括今蘇南、浙江和福建，過於遼闊，東漢則分成吳郡與會稽兩郡。但從總的方面看來，兩漢郡的幅員相去不遠。西漢每郡平均統縣在15個以上，其中包含很大水份，這些水份是由於許多小侯國的存在造成的。例如西漢琅邪郡領有51縣，是漢代領縣最多的郡，其幅員實際並不大，不過只相當於今天山東省東南一隅青島、日照、諸城、海陽一帶11—12個縣市的範圍而已，因為該郡51個屬縣當中，就有31個是幅員很小的侯國。
三國時期的總縣數與東漢差不多，但郡國數增加了50%，的確表明郡國的幅員有很大幅度的下降，不過這種下降還帶有經濟開發日益深入的意義。尤其是東吳割據的東南地區，過去人口較少，經濟不太發達，縣的分佈很稀，郡的幅員很大。漢末中原大亂，北方人口大量南來，政府又著意發展經濟，以增強自身實力，相應也就增設許多新郡。如今江西地區，兩漢都只設豫章一郡，到三國時已分為四郡。兩晉時期郡國幅員與三國差別不大而略偏小。南北朝時期則主要是出於分官設職的需要，而把郡的幅員不斷縮減，不全是以此來削弱郡太守的權力。
隋代雖大大擴展了郡的幅員，但仍不使其過大，比起西晉來仍略偏小。唐代更是有意減削統縣政區——州的幅員。唐代設置正式政區的版圖與漢代相去不遠，而唐代州的總數竟是漢郡的三倍有餘，說明平均唐代一個州的幅員只有漢郡的1/3。時人常稱唐代的州為“十萬戶州”，其實這與千里之郡一樣只是像徵性的稱呼。據天寶元年(公元742年)戶口最盛時候的記錄，七萬戶以上的州僅得36個；只佔當時總州數的1/9。甚至五萬戶以上的州也佔不到1/5，大部分州都在兩三萬戶以下，足見唐州之小。
不但如此，在削減州的幅員的同時，唐朝政府還配合以削奪刺史權力的措施。這些措施最重要的有兩項：一是軍民分治，刺史不像漢代郡太守那樣掌有軍權；二是州縣屬員都要由中央吏部考察任命，不能由州刺史和縣令自行招聘、辭退。宋代中央集權更加強化，州的地域更加縮小，有將近1/10的州只轄一縣之地，完全不可能發生割據一方的現象，但地方政府也就因此缺乏禦侮緝亂的能力，形成權輕易撼的弊病。
元代統縣政區有路、府、州三級，路、府兩級的幅員比宋代州的幅員為大，但元代州的幅員卻是不可遏止地向下滑坡。 319個州當中，就有158個州沒有屬縣，除了官員級別較高以外，這些州實際上等同於縣。但從總的平均數來看，元代統縣政區的幅員比宋代略有起色。
明代則是突變時期，主要的統縣政區——府的幅員已超過三國時期郡國的平均幅員。如以今山東地區為例，在明代只設6個府，而在其前的宋代竟分佈有20個州(或府、軍)，即使在其後的清代也分置了12個府和直隸州。又如今廣東地區，在明代只設八府和一直隸州，而在元代卻分置18個路、州。可見明代在這一帶的統縣政區平均幅員比元代擴大了一倍。
清代高層政區和統縣政區幅員都比明代有所縮小，尤其因為直隸州數量比明代多得多，所以統縣政區的平均幅員比明代小了許多，但仍比唐代州的幅員要大。
明代擴大統縣政區幅員的做法，可以說是接受了宋代積弱的教訓。既然地方上的軍隊、財政都已收歸中央，則適當地擴大府一級官員的行政事務管理範圍，對於地方上的綏靖治安能力自有一定的好處。明代能維持長達277年的統一王朝的統治，與統縣政區相對較強的緝亂能力不無關係。秦代以來統一王朝延續時間比明代長的只有唐代(290年)，但唐代後期存在藩鎮割據現象，已算不得真正統一的王朝了。
統縣政區的幅員就是該級政區長官的權力範圍，這個範圍的大小直接與地方分權的大小相關。尤其在實行二級製或虛三級制的朝代，中央政府更不希望統縣政區的幅員過大，所以從秦到宋，政區幅員逐漸小了下去。在實行三級制的時期，發生割據的危險仍在於高層政區，對統縣政區幅員大小的考慮，就著重於行政管理效率，而不是分權輕重的問題，這就是元明清三代的路府一級政區允許有較大幅員的緣故。
郡級政區幅員的適當尺度是多少，郡為什麼要逐漸劃小，這樣一些問題在自上而下的官方正式文獻中沒有留下任何記載。但是東晉人常璩〔qu渠〕所著的《華陽國志》卻保留了一份極其可貴的由下而上要求分郡的奏疏，從中我們可以看到除去中央政府的政治目的以外的，其他種種劃小郡境的原因。
東漢後期桓帝永興二年(公元154年)的時候，巴郡太守但望給朝廷上疏，要求將巴郡一分為二，他陳述了必須分郡的理由，並提出了具體的分郡方案。雖然當時的執政者因循守舊，不同意實行分郡，但由於分郡的必要性一直存在，東漢王朝終於在38年後採納了這一建議，但方案改為一分為三。但望的奏疏陳詞懇切，理由充足，這里特將其要求分郡的原因作一解析。
分郡的根本理由是郡境過大，戶口太多以及產業興盛。該奏疏開頭說：“謹按《巴郡圖經》：境界南北四千，東西五千，周萬餘里。屬縣十四，鹽鐵五官，各有丞史。戶四十六萬四千七百八十，口百八十七萬五千五百三十五。”秦代巴郡居今四川東部，境域遼闊，至西漢中期才分出西南角置犍為郡，其後300年間郡境未曾變動，而戶數和口數從西漢末年至此時已分別增加兩倍和一倍半，屬縣增加三個，並且各縣經濟發達，鹽鐵五官俱全。為了行政管理的方便，這樣的大郡自然應該劃小。
由於郡境太大，“土界遐遠”，“遠縣去郡千二百至千五百里。鄉亭去縣，或三四百，或及千里”，因此治理十分困難。 “令尉不能窮詰姦兇，時有賊發，督郵追案，十日乃到，賊已遠逃，踪跡絕滅。”而且老百姓當差服役路途太遠，負擔很重，吏員履職省親“往還數千(裡)”，很不方便。下級官吏如果“冤枉弱民”，則“欲赴訴郡官，每憚還往”。同時，上級官員巡視屬縣也受影響，“太守行桑農，不到四縣。刺史行部，不到十縣”。公文往來，曠日持久，“閉囚須報，或有彈劾，動便歷年”。總之一句話，由於地域過大，行政管理極為不便，為了治政有效，因此要求分巴郡為二。
由但望的奏疏可以看出，一個郡的境域不可過大，尤其在人口增多，經濟發達以後更須適當劃小。與巴郡為鄰的蜀郡，在西漢時就已一分為三(一度一分為五)。巴郡山地居多，經濟遠較蜀郡落後，所以郡境長期不變。但300年後，分郡條件已經成熟，所以才有但望此疏的出現。這種由下而上自發的分郡要求並不多見，因為對太守而言，郡越大，權力圈越大，正是求之不得的事。因此這份奏疏正是當地士民、豪強強烈願望的反映。
大量郡級政區地域劃小的具體情況我們雖不得而知，但除中央政府的集權目的以外，如上述分巴郡疏所列舉的種種理由肯定也是部分存在的。
註釋：
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