第7章 第二節郡縣二級制向州郡縣三級制的轉化

秦代的基層政區是縣，在少數民族地區的縣則稱道。縣以上設郡，為純粹的郡縣二級制。秦始皇二十六年分天下為36郡，加上內史——首都周圍的特區，一共是37個郡級政區。後來郡數有所增加，一方面是開胡越之地，擴大疆域，設置新郡；另一方面是將內地一些郡一分為二，因此秦代總郡數增至48郡(不包括內史)。秦縣數目沒有文獻記載，推測總數在1000個左右。平均起來，每郡約統20來個縣。這樣的層級和管理幅度都是比較合理的。 西漢建立以後，郡級政區大量增加，其原因有三方面：一是把秦郡劃小，或一分為二，或一分為三。譬如把秦內史分成京兆尹、左馮翊〔ping yi平億〕、右扶風三部分。二是分割，削減王國領域，譬如景帝把梁國(約相當今河南東部、山東西部與安徽西北角)一分為五。三是漢武帝以後擴大疆域，增設20來個新郡。因此西漢末年的郡國總數增至103個，共統轄1587個縣級政區，平均每個郡國的管理幅度為15個縣，也算適宜。

但對中央政府而言，直接管理百來個郡，幅度卻是太大了。因此漢武帝在郡級政區之上設立了14部，作為監察區。首都附近諸郡由司隸校尉部所轄，其他郡國則分屬13個刺史部。每部設刺史一人，按六條規定檢察地方長官的行為，但不管理地方行政事務。刺史的品秩只有六百石，而郡太守的品秩為二千石，這種以小官監察大官的製度行之頗為有效，郡太守大都能克盡厥職，奉公守法，以至漢宣帝發出“與吾共此(指天下)者，其唯良二千石乎！”(《漢書·循吏傳》) 研究古代史的學者多交口稱讚西漢的吏治，認為此時中央集權和地方分權的關係處理得比較得當。但是這種體制從統治者的角度看來也有它的缺陷。在地方多事之秋，由於郡境過小，以一郡之權力和能力無法進行治理，譬如發生跨郡的農民起義，郡太守即束手無策。因此在郡以上再設置一級政區的需要，一直隱然存在。

西漢的13刺史部，有11部是以《尚書·禹貢》和《周禮》的九州予以調整後命名，所以通稱十三州。西漢末年，州刺史曾兩度改稱州牧，這是藉用《尚書·堯典》十二州牧的舊名，以示尊崇，品秩也升至二千石。但這種做法顯然是出於不得已，所以才會兩度反复。而一到東漢初年，局勢安定之後，又改州牧為刺史，降秩為六百石。 所以，堅持二級制顯然是中央統治者的願望。東漢大部分時間，州一直是以監察區域的形式存在。直到東漢末年，規模巨大的黃巾起義席捲了整個北部中國，已非一群小小的郡太守所能鎮壓，朝廷才不得不派中央的高級官員——九卿，出任州牧，授予其兵權、財權和政權，以鎮壓農民起義軍。這樣一來，州就成了郡以上的一級行政區劃。兩級制政區於是轉化為三級制(圖3)。

黃巾起義雖然失敗，但徹底動搖了東漢王朝的統治。鎮壓農民起義軍的各地州牧，漸成割據獨立之勢，東漢王朝最終在軍閥混戰中覆亡，歷史邁進了魏晉南北朝長期分裂的時代。 本來漢代郡太守的地位很高，入朝即可為九卿，而刺史則至少要在任九年才能升任太守或相。太守不但可自由主持地方政事，支配地方財政，兼治地方軍政，而且可以自闢幕僚，有相當的權力。但郡一級政區卻不會形成割據，原因很簡單：幅員太小。幅員小則人口少，財力薄，力孤勢單，難以形成割據局面。反之，州的區劃很大，平均領有七八郡之地，有足夠稱霸一方的物質基礎。所以州成為一級行政區劃，就易於造成分裂。中央集權統治者對此早有預見，所以盡量不讓州成為一級政區。但矛盾恰在於，鎮壓大規模農民起義的時候，又迫切需要有範圍較大的政區，這是一個兩難的問題。東漢王朝為免於被黃巾起義所推翻，不得不把監察區改成行政區，而最終卻不免在大行政區各自為政的情況下被顛覆。

三國時代以後，州一郡一縣三級政區製已成為正式製度。三級制實行之初，還算正常，以十數州之地轄百來郡、千餘縣，層次與管理幅度相稱，比例適當，州、郡、縣三級都能發揮作用。以西晉前期為例，19個州統轄172個郡國，1232個縣。平均每州轄八九個郡，每郡轄七八個縣，基本合理。 西晉的統一時間很短，只有20多年功夫，便陷入八王之亂，繼而在長期的動亂中傾覆。於是分裂局面再度出現。因此可以說，在中央集權尚未高度發達的時候，實行三級制以及第一級政區幅員過大都是釀成分裂割據的因素。 東晉以後，南北分裂對峙局面延續了270多年。分裂往往帶來戰亂，在戰爭中立功的武人以及敵方來降的將領，政府都要給予封賞。而封賞之物則是州刺史、郡太守等職務。為了應付越來越多的職務分配要求，政府只得把州、郡的區劃分割得越來越小，《宋書·志序》形容當時這種情形說，“一郡分為四五，一縣割成兩三”，造成普遍的“虛號相假”的局面。但直至南朝梁朝前期，問題還未到十分嚴重的地步。梁天監元年(公元502年)共有23州，326郡，1300縣。然而不到半個世紀，形勢大變，州郡數的增加達到惡性膨脹的地步。梁中大同元年(公元546年)已有104州，586郡。就在這一年，北朝的東魏、西魏對峙政權也共有116州，413郡。這樣，南北朝合計，共有220州，999郡，比兩個半世紀以前的西晉，州膨脹11倍，郡膨脹10倍。

這種極端混亂的狀態也是南北朝政府中央權力衰敗的徵象。中央政府對地方政權已經失控，地方權力也近乎解體。在此期間，雖然也出現過打算改革的皇帝，如代東魏而立的北齊文宣帝，就針對當時的混亂局面說：“牧守令長，虛增其數……百室之邑，便立州名；三戶之民，空張郡目。”(《北齊書·文宣帝紀》)揭示由於州牧、郡太守、縣令長職位大量增加，而不得不膨脹州郡縣政區的反常現象，於是動手並省了部分州、小半的郡及半數的縣。 但當時的問題已經非常嚴重，所需改革的是整個體制，而不是簡單地並減州郡。齊文宣帝的行動並不能完全遏制政區混亂狀況的進一步惡化，在取代西魏的北周統一北方之後的大象二年(公元580年)，就共領有屬州211個、郡508個、縣1124個。此時不但州數已接近30多年前南北朝雙方州數的總和，而且三級政區數目之比已降至1：2：6的最低水平。換句話說，平均每州只轄兩個郡，每郡只轄三個縣。這是就平均的情況而言，若從特殊現象來看，甚至出現兩郡共管一縣或兩州合管一郡的怪事，這種現像被稱為雙頭郡縣或雙頭州郡。

政區的層級和管理幅度達到如此不協調的地步，說明三級制至此已是窮途末路，必須改弦更張了。改革的辦法也很簡單，只需將中間郡一級政區撤銷就可以。事實上，在州刺史大量增加以後，郡太守在許多地方已不管事，僅只備員領俸而已。但是撤銷郡一級政區的行動卻直到全國統一的前夕才付諸實行。隋代周以後，大臣楊尚希向隋文帝上表，陳述“當今郡縣，倍多於古，或地無百里，數縣並置，或戶不滿千，二郡分領”的不正常現象，建議“存要去閒，並小為大”，對行政區劃進行一番整頓。隋文帝接受這個建議，但不是採取並省州郡的簡單措施，而是“罷天下諸郡”(《隋書·楊尚希傳》)，釜底抽薪，丟掉三級制這個包袱，使行政區劃層次再次回到二級制來。當隋滅陳，由北到南重新統一中國後，州一縣二級制便推行到全國。