現在，我想要考慮一下政治正義即憲法正義問題，並既略地敘述一下平等自由權對基本結構的這一部分的含義。政治正義有兩個方面，這兩個方面是由正義的憲法是不完全的程序正義這一事實產生的。首先，這種憲法應該是一種符合平等自由權要求的正義的程序；其次，憲法的設計應能使它在所有的切實可行的安排中，比任何其他安排都更有可能產生一種正義而有效的立法體系。對憲法正義的評價應該因時制宜地從上述兩個方面去進行，要用制憲會議上的觀點來作出這方面的評價。
我將把適用於憲法所規定的政治程序的平等自由權原則稱之為（平等）參與原則。這個原則規定，全體公民都有參與憲法過程和決定憲法過程結果的平等權利，因為他們將要遵守的法律，就是在這個過程中製定出來的。正義即公平理論的第一個思想就是：如果某些共同的原則是必要的並且是符合每一個人的利益的，那麼就應該從一種經過適當規定的、每個人都得到公平代表的平等的原始狀態的觀點來提出這些原則。參與原則把這個思想從原始狀態轉移到作為製定規章的最高社會規章體系——憲法上來。如果國家要對某一部分領土行使決定性的強制權力，如果國家要用這種辦法對人們的生活前景產生永久性的影響，那麼憲法過程就必須能夠以切實可行的辦法來保護原始狀態的平等代表權。
我姑且假定，可以做到使憲法民主的安排符合參與原則。但我們有必要去更準確地知道，如果這個原則得到了可以說是最充分的利用，那麼它在有利的條件下還要求些什麼？當然，這些要求是人們所熟知的，包括康斯坦特所說的明顯不同於現代人自由權的古代人自由權。儘管如此，如果弄清楚參與原則是怎樣把這些自由權包括進去的，那也未嘗不好。至於為了適應現有條件而必須作出的調整以及指導這些折衷辦法的摧理，我將在下一節討論。
我們可以先回顧一下立憲政體的某些因素。首先，決定社會基本政策的權力屬於代議機關，這個代議機關有一定的任期；由選民選出，最後向選民負責。這個代議機關不只具有純粹的諮詢資格。它是一個立法機關，具有立法的權力，它不只是社會各部門代表的講壇。行政部門可以在這個講壇上對其行動作出說明或了解民意的動向。政黨也不純粹是一些為了自己的利益向政府提出請願的利益集團；相反，為了為獲得公職爭取到足夠的支持，它們必須提出某種關於公共善的觀念。當然，憲法可以在許多方面對立法機關加以限制；憲法準則規定了它作為議會機關的行動。但是，到了一定的時候，選民的鞏固多數就能實現它的目的，在必要時通過憲法修正案來實現它的目的。
除了一些公認的例外。所有精神正常的成年人都有參與政治事務的權利；並且一人一票的準則盡可能地得到尊重。選舉是公平的，自由的，定期舉行的。用公民投票或其他辦法，或在可能對執政者方便的時刻所進行的分散的、無法預言的民意測驗，對代議制政體來說是不夠的。憲法對某些自由權，尤其是言論和集會自由以及政治結社的自由權，提供了有力的保護。忠誠的反對派原則得到了承認，政治信仰的衝突以及可能影響政治信仰的利益和態度的衝突，被認為是人類生活中的正常情況。缺乏一致的意見是正義環境的一部分，因為即使在奉行完全一樣的政治原則的人們之間，意見不一致也必然會存在的。沒有忠誠的反對派這個觀念，沒有對錶達和保護這個觀念的憲法準則的忠誠感情，民主政治就不可能很好地實行或長久維持。
關於參與原則所規定的平等自由權問題，有三點需要討論，即平等自由權的含義、它的範圍以及提高它的價值的措施。首先討論含義問題。如果得到嚴格的遵守，一人一票的準則就意味著，每一票對決定選舉結果大致具有同樣的分量。即使對只有一個議員的地方選區，這個準則也要求立法機關的議員們（每人一票）代表同樣數目的選民。同時，我還假定，這個準則要求必須以某種普遍的標準為指導來劃定立法選區，這種標準是由憲法預先詳細規定的，而且也是盡可能按照一種公正的程序來實施的。為了防止不公正地劃分選區的作法，這些保證是必要的，因為選票的分量不但會受到大小不成比例的選區的影響，同樣也會受到這種弄虛作假的把戲的影響。從制憲會議的觀點看，應該採納這些必要的標準和程序，因為在製憲會議上，沒有人具備可能會損害選區設計的知識。政黨不能根據投票統計數字來調整他們的選區，以便對自己有利；選區是按照在不具備這種知識的情況下業已得到一致同意的標準來劃定的。當然，提一提某些偶然因素也許是必要的，因為設計選區的標準無疑在一定程度上是帶有任意性的。處理這種隨機事伴的任何其他公平辦法，也許是沒有的。
參與原則同時還認為，至少從形式的意義上說，所有公民都有得到公職的平等機會。每個人都有資格參加政黨，競選選任職務和占有權力地位。當然，這裡也可能有關於年齡、居住等等限制條件。但是，這些條件必須與職務有合理的關係，這些限制大抵應符合共同的利益，並在個人或集團之間不產生不公平的歧視，就是說，在正常的生活過程中，對每一個人都要一視同仁。
關於平等政治自由權的第二個問題，是它的範圍問題。對這些自由權的規定應該廣泛到什麼程度？這裡所說的範圍究竟是什麼意思，不是立刻可以明白的。每種政治自由權都可以多少寬泛地予以規定。我將假定，平等政治自由權在範圍上的主要變化，取決於憲法的多數主義的程度，這種假定雖然有幾分武斷，但卻是符合傳統的。對所有其他自由權的規定，我認為是多少固定不變的。因此，最廣泛的政治自由權是得到憲法的確認的，憲法利用所謂勉強過半數規則的程序（根據這個程序，少數不能否決多數，也不能妨礙多數）來處理所有無法用憲法強制條款予以阻止的重大的政治決定。只要憲法限制了多數的範圍和權力，不管是為了處理某類議案而規定較大的多數，還是利用權利法案來限制立法機關的權力，等等，平等政治自由權總是不會那麼廣泛的。立憲政體的傳統方法——兩院制立法機關，與製衡原則混合使用的權力分立，規定有司法複審權的權利法案——限制了參與原則的範圍。然而，我假定，如果同樣的限制對每一個人都是適用的，如果採用的強制條款最終可能對社會所有部分都是一視同仁的，那麼上面的那些安排就是與平等政治自由權一致的。如果政治自由權的公平價值得到維護，這一點似乎是有可能做到的。因此，主要的問題就是平等參與權應該廣泛到什麼程度。這個問題我要留到下一節討論。
現在來討論一下政治自由權的價值問題。憲法必須採取措施來提高社會全體成員平等參與權的價值。它必須保證參與和影響政治過程的公平機會。這裡的區別與前面（第12節）所提到的情況有類似之處：具有類似天賦和動機的人最好大致上都能有得到政治權力地位的同樣機會，而不論其經濟和社會階級如何。但是，怎樣才能使這些自由權的公平價值得到保證呢？
我們可以理所當然地認為，一個民主的政體的先決條件就是言論和集會自由以及思想和良心自由權，這些體制不但是正義的第一個原則所要求的，而且正如穆勒所說的那樣，如果要有理性地執行政治事務，這些體制也是必不可少的。雖然這些安排並不能為理性提供保證，但如果沒有這些安排，合理的方針看來肯定會遭到拋棄，而有利於特殊利益集團所謀求的政策。如果公共講壇是自由的，是向所有人開放的，那麼每個人都應當能利用它。所有的公民都應當擁有了解政治問題的手段。對於某些建議怎樣影響到他們的福利，哪些政策有助於實現他傭的關於公共善的觀念，他們都應該能夠作出估計。此外，他們也應該有公平的機會在政治討論的日程表上加進可供選擇的建議。只要那些擁有更多的私人手段的人可以利用他們的有利條件控制公共討論的進程，受到參與原則保護的這些自由權就會失去他們的很大一部分價值。因為最後，這些不平等就會使那些地位比較優越的人對立法的發展施加較大的影響。到了一定的時候，他們就可能在決定社會問題方面獲得壓倒優勢的力量，至少在他們通常贊同的問題上是如此，就是說。在維持他們的有利環境的那些事情上是如此。
因此，必須採取補救措施來維護所有平等政治自由權的公平價值。可以利用的手段很多。例如，在允許生產資料私有製的社會裡，必須對財產和財富進行廣泛的分配，必須把政府的資金用來為鼓勵自由的政治討論提供一個正式的基礎。此外，為使政黨在憲法體制中發揮作用，還要把足量稅收的歲入分一部分給各個政黨，使它們不致與私人經濟勢力發生關係（例如，可以規定按照最近幾次選舉中的得票數等等對政黨進行津貼）。政黨必須獨立自主，不屈從於個人的要求，即不是按照某種關於公共善的觀念在公共講壇上提出來並予以公開支持的要求。如果社會不承擔組建政黨的費用，政黨就不得不向條件較好的社會和經濟勢力乞求經費，於是這些經濟集團的要求勢必會得到過分的重視。如果地位較不利的社會成員由於缺乏手段，實際上無法發揮他們的相當程度的影響，只得冷淡而不滿地退居一旁，那麼上述情況就尤其可能發生。
從歷史上看，立憲政體的一個主要缺點是它不能確保政治自由權的公平價值。必要的糾正措施從來不曾採取過，事實上，對這種措施也似乎從未認真考慮過。財產和財富分配上的懸殊，雖然遠遠超出了可以與政治平等並存的程度，但一般為法律制度所容忍。公共資源從來不曾用來維護為實現政治自由權所必需的體制。從本質上說，這種缺陷在於民主的政治過程充其量只是一種有控制的競爭；它在理論上甚至不具備價格理論賦予真正競爭性市場的那種理想的屬性。而且，政治制度中不正義的影響比市場的缺陷要嚴重得多。政治權力迅速積累並變得不平等起來；得到好處的人可以利用國家的強制性工具和國家的法律，來確保自己的有利地位。這樣，經濟和社會制度中的不公平可能很快就破壞了在幸運條件下也許會存在的任何政治平等。普選制還不是充足的抵消力量；因為只要政黨和選舉經費不是來自公共資金，而是來自私人捐助，那麼政治講壇就要受到佔支配地位的勢力的牽制，從而使為確立正義的憲法統治所必需的基本措施很少能夠適當地提出。然而，這些問題都屬於政治社會學範疇。我在這裡提到這些問題，是要作為一種方法，著重說明我們的討論是正義理論的一個組成部分，而決不可誤以為這些討論就是關於政治制度的理論。現在，我們可以方便地對一種理想的安排作出描述，而對照這些安排，就可以為判斷實際的體制規定一種標準，並指出應該怎樣來證明背離這種標準是有道理的。
經過對參與原則的概括描述，我們就能夠說，正義的憲法規定了對政治職位和權力的一種公平的競爭形式。相互競爭的政黨通過提出旨在促進社會目標的關於公共善的觀念和政策來謀求公民的認可，而這種認可是在政治自由權的公平價值得到保證的思想自由和集會自由的基礎上，按照正義的程序規則作出的。參與原則迫使掌權的人對選民的切身利益作出反應。當然，代表們不光是他們的選民的代理人，因為他們都有一定的自由決定的權力，他們有責任在通過立法時運用自己的判斷。儘管如此，從根本的意義上說，在一個井然有序的社會中，他們必須代表他們的選民：他們首先必須力求通過正義而有效的立法，因為這是公民對政府的第一希望；其次，只要他們的選民的其他利益是符合正義的，他們也必須推動這些利益的實現。正義原則是用來判斷一個代表的一貫行為和他為自己行為辯護的理由的主要標準之一。既然憲法是社會結構的基礎，是支配和控制其他體制的最高規則體系，那麼每個人就都有同樣的機會去利用憲法所規定的政治程序。如果參與原則得到了實現，所有的人也就有了平等公民的共同地位。
最後，為了避免誤解，應該記住參與原則是適用於體制的。它不是規定公民的最終目的，也不是規定所有的人都必須有積極參與政治事務的責任。個人的責任和義務是另外一個問題，這一點我將在以後討論（見第六章）。至關重要的是，憲法應該規定參與公共事務的平等權利，應該採取措施維護這些自由權的公平價值。在一個得到良好管理的國家裡，只有極小一部分人把他們的大部分時間專門用於從事政治活動。人類之善還表現在其他許多方面。但是，這一部分人，不管他們究竟有多少人，極有可能是多少平等地從社會各部門吸引來的。為數眾多的利益集團和政治生活中心，都將會有它們的積極成員來照顧它們的事務。
根據以上對參與原則的描述，參與原則的應用顯然要受到三個方面的限制。憲法可能多少規定了一種廣泛的參與自由。它可能允許政治自由權的不平等；大大小小的社會手段可能被專門用來保證有代表性公民的這些自由的價值。我將依次討論這些限制，目的都是為了弄清楚自由權優先的含義。
參與原則的範圍取決於立憲政體的機制對（勉強）過半數規則程序的限製程度。這些手段可以用來限製過半數規則的應用範圍，亦即多數有權最後決定的那些事情，以及決定用多快的速度來實現多數的目標。一項權利法案可能會把某些自由權從過半數規則中整個取消，而具有司法複審權的權力分立也可能會減慢立法改革的速度。因此，這裡的問題是：怎樣才能證明這些機制與正義的兩個原則是一致的。我們所要問的不是這些手段是否實際上被證明是正當的，而是需要對它們作出什麼樣的安排。
然而，首先我們應該指出，對參與原則的範圍所作的限制假定對所有的人都一視同仁。由於這個緣故，這些限制就比不平等的政治自由權更容易證明是正當的。如果所有的人都有較大的自由權，至少每個人失去的東西是相等的，那麼其他情況也就相同；而如果這種較小的自由權不是必要的，但也不是人為因素強加的，那麼自由權體製到這種程度只能說是不合理的，而不能說是不正義的。如果一人一票的準則遭到了破壞，那麼不平等自由權就是另外一回事了，它立即就要引起是否正義的問題了。
暫且假定對過半數規則的限制是平等地針對所有公民的，那麼，如果仍然認為立憲政體的這些手段是正當的，這大概是由於它們保護了其他自由的緣故。只要注意一下整個自由權體系所產生的結果，也就知道什麼是最佳安排了。這裡直覺觀念直接起了作用。我們已經說過，政治過程是不完全的程序正義的一個例子。用各種傳統手段限製過半數規則的憲法，被認為產生了一批比較正義的立法。既然作為一種實際需要，必須在某種程度上依靠這種多數原則，那麼問題就是要去發現在特定情況下哪些限制最能促進自由權的目標。當然，這些問題不屬於正義理論的討論範圍。我們無須考慮究竟哪種憲法機制能夠有效地實現它的目的，或者它的卓有成效的作用在多大程度上要以某些基本的社會條件為前提。與此有關的一個問題是，為了證明這些限制是正當的，人們必須認為，從制憲會議上有代表性的公民的角度看，不那麼廣泛的參與自由遠遠不及具有更大保障和更大範圍的其他自由權重要。沒有限制的過半數規則常常被認為是敵視這些自由權的。憲法安排迫使多數推遲實現它的意志，並迫使它作出更加深思熟慮的決定。程序的限制據說就是要用這種辦法和其他辦法來減少這種多數原則的缺點。是否正當，要看是否有某種更大的自由權。這裡根本談不上補償經濟和社會利益的問題。
古典自由主義的一個原則是：政治自由權固有的重要性不及良心自由權和人身自由。如果一個人不得不在政治自由權和其他所有的自由權之間進行選擇，那麼，承認後者並贊成法治的賢明君主的統治可能會可取得多。按照這種觀點，參與原則的主要價值就在於保證政府尊重被統治者的權利和福利。然而，幸運的是，我們並不是經常必須對這些不同自由權的相對的全部重要性作出評價的。通常的處理辦法是把平等利益原則用於調整全面的自由體系，而並不要求我們要么完全放棄參與原則，要么聽任它產生沒有限制的支配作用。相反，我們應該縮小或擴大它的範圍，直到由於幾乎失去對掌握政權的人的控製而使自由權受到的威脅，正好與由於更廣泛地利用憲法手段而使自由權得到的保障保持平衡。作決定這種事情並不是一種要么全部要么拉倒的問題。這是一個對不同自由權的範圍和規定的微小差異進行相互比較的問題。自由權優先並不排斥在自由體系內進行邊際交換。而且，自由權優先原則承認某些自由權，例如參與原則所涉及的自由權，在發揮保護其他各種自由的主要作用方面並非那麼必不可少，儘管它並不如此要求。當然，關於自由權價值的不同看法，影響了不同的人對如何安排全面的自由體制的看法。比較看重參與原則的人會準備拿個人自由去冒較大的風險，以便使政治自由權得到較重要的地位。最好是不要產生這種矛盾，但無論如何在有利的條件不，應有可能找到一種既能發揮參與原則的作用又不致危害其他自由權的憲法程序。
人們有時反對過半數規則，說這個規則無論受到什麼限制也不會考慮人們的願望的強烈程度，因為這個多數可能會不顧某個少數的強烈感情。這種批評基於這樣的一種錯誤觀點，即願望的強烈程度應是製定立法時予以考慮的問題（見第54節）。恰恰相反，只要提出的是正義問題，我們就不能把感情的強烈程度作為判斷標準，而是必須著眼於法律秩序的更大的正義性。判斷任何程序的基本標準是它可能產生的結果是否是正義的。在表決票數相當平均分配的情況下，對過半數規則是否合宜問題也可以作出類似的回答。一切取決於結果是否可能是正義的。如果社會的各個部分對彼此都抱有合理的信任，並且全都具有一種共同的正義觀，那麼，勉強過半數規則就可能會取得相當大的成功。如果缺乏這種基本的一致，那麼，要證明這種多數原則的正當性就比較困難了，因為正義的政策是不大可能得到執行的。然而，如果社會上到處充滿不信任和敵意，那也許就沒有任何程序可以依賴了。我不打算進一步研究這個問題。我提到了關於多數規則的這些盡人皆知的論點，僅僅是為了著重指出，對憲法安排的檢驗標準始終是正義的全面平衡。只要是涉及正義問題，就不應考慮願望是否強烈。當然，在現在的情況下，立法者必須慎重對待公眾的強烈感情。人們的義憤感不管是多麼合理，都將會對政治上可以得到的東西設置界限，而公眾的觀點也會影響這些範圍內策略的實施。但是，不應把策略問題與正義問題混為一談。如果保證良心自由權以及思想自由和集會自由的一項權利法案可能有效，那就應予以通過。不管有人對這些權利在感情上多麼格格不入，但還是應該盡可能地使它們繼續有效。態度相互對立的勢力與是否正當問題無關，而只與自由權的安排是否切實可行有關。
完全相同的方法也可以用來證明不平等的政治自由權是正當的。一個人接受制憲會議上有代表性公民的觀點，並且按照自己的理解來評價整個自由體系。但這種情況有一個重要的不同之處。我們現在必須從具有較少政治自由權的人的角度來進行推理。必須經常向地位不利的人證明基本結構中的某種不平等是正當的。這一點對不管什麼樣的社會基本善，尤其對自由權，都是適用的。因此，優先規則要求我們指出，受惠較少的人可以接受權利的不平等，以換取由於這一限製而產生的對他們的其他自由權的更有力的保護。
也許，最顯而易見的政治不平等是破壞一人一票的準則。然而，直到現代，大多數作者都否定平等的普選制。事實上，個人根本就不是被看作代表權的合適的主體。被代表的經常是利益，輝格黨和托利黨就曾在要不要除地主和教會利益集團之外，也給新興的中產階級利益集團以一席之地的問題上發生過意見分歧。對另一些人來說，要代表的是地區，或文化形態，正像人們談到要代表社會中的農業和農村成份一樣。乍看起來，這些不同的代表權似乎是不正義的。它們背離一人一票準則的程度，是衡量它們抽象的不正義性的尺碼，也是表明必將出現的各種對抗理由有多少力量的指標。
不過，結果經常表明，反對平等政治自由權的人都是按照所要求的形式提出他們的理由的。至少，他們準備論證說，政治上的不平等是符合具有較少自由權的人的利益的。可以把穆勒的以下觀點作為例子；具有較高智力和受過較好教育的人應有額外的表決權，以便使他們的意見產生更大的影響。穆勒認為，在這種情況下，多數表決是符合人類生活的自然秩序的，因為在人們經營具有共同權益的企業時，他們承認，雖然所有的人都有發言權，但每一個人發言的份量卻不必是平等的。比較明智和比較有見識者的判斷應該具有較大的影響。這種安排符合每一個人的利益，也是與人們的正義感情相一致的。國家事務正是這樣的一種共同關心的事。雖然所有的人事實上都應該有表決權，但具有管理公共利益的更大能力的人應該擁有更大的發言權。他們的影響應該大到足以使他們防止未受教育的人的階級立法，但又不能大到可以使他們為了自己的利益而製定階級立法。最好是那些具有較高智慧和判斷能力的人能夠充當一種站在正義和共同善一邊的穩定力量，雖然這種力量本身常常是微弱的，但在各種較大的力量互相抵消的情況下，它往往能夠起決定性作用，使事情朝正確的方向發展。穆勒認為，每一個人，包括其表決權不那麼重要的那些人，都會從這種安排中得益。當然，就實際情況來說，這種論點並未超出普遍的正義即公平觀。穆勒並未清楚說明，首先要根據對未受教育者的其他自由權的更大保障來評價他們所得的利益，雖然他的推理間接表明了他認為情況是如此。總之，如果要使穆勒的觀點符合自由權優先所規定的限制，這種論點也只能如此。
我不想批評穆勒的方案。我對這個方案的描述，只是為了說明問題。他的觀點使人們能夠了解為什麼政治上的平等有時被認為沒有良心平等自由權或人身自由權那樣重要。假定政府是以共同善為其目標的，就是說，它要維護對每一個人都同樣有利的條件和實現對每一個人都同樣有利的目標。只要這種假定是適用的，而某些具有較高智慧和判斷能力的人又能夠被發現出來，那麼，其他人就心甘情願地信任他們，承認他們的意見具有較大的重要性。船上的乘客願意讓船長掌握航向，因為他們認為，他是更有見識的人，並和他們一樣希望安全到達。要做到這一點，不但要有利益的一致，而且更明顯的是要有較高的技巧和較強的判斷能力。這樣說來，國家這隻船在某些方面就與海上航行的船有了類似之處；就這一點而論，政治自由權事實上是從屬於可以說是規定了乘客固有的善的其他各種自由的。如果承認這些假定，那麼多數表決就是完全正義的。
當然，主張自治的論據不完全是一種手段。平等政治自由權在其合理價值得到保證的情況下，必然要對公民生活的道德性質產生深刻的影響。公民的相互關係在明顯的社會構成中獲得了鞏固的基礎。人們看到，“事若關己，不可掛起”這個中世紀的諺語得到了認真的對待，並被宣佈為民意。這樣理解的政治自由權，不是為了滿足個人自我約束的願望，更不是為了實現他對權力的追求。參與政治生活並不是要使一個人克制自己，而是要使他和其他人一樣，在決定如何安排社會基本條件時有平等的發言權。它也不是為了滿足支配別人的野心，因為每個人現在都必須為了大家都能承認為正義的東西而降低自己的要求。照顧和考慮每一個人的信仰和利益的普遍意願，為公民友好以及政治文化的形態和特質奠定了基礎。
此外，由於平等的政治權利在自治中有其本身的合理價值，所以自治的作用就在於提高普通公民的自尊和政治能力意識。他的自我價值意識是在他的社會的這個較小團體裡發展起來的，因此，他的這種自我價值意識也就在整個社會結構中得到了確認。既然他要投票，他就會有政治見解。他為了形成自己的觀點而矻矻窮年，殫思極慮，但這不是為了他的政治影響可能會給他帶來重要的報酬。相反，正是一種令人愉快的活動本身，導致了一種更廣泛的社會觀念，導致了他的思想和道德能力的發展。正如穆勒所說的那樣，他被要求去權衡與他自己的利益不同的利益，並且實接受某種正義觀和公共善的指導，而不是接受自己愛好的指導。他在不得不向別人解釋自己的觀點並證明自己的觀點的正當性時，必須求助於別人能夠接受的原則。此外，穆勒還認為，如果要使公民養成一種對政治責任和義務的積極意識，即僅僅願意服從法律和政府還是不夠的這種認識，這種培養熱心公益精神的教育是必要的。如果沒有這種團結更多人的思想感情，人們就會互相疏遠，在自己的小團體中孤立起來，而彼此的感情聯繫也可能不會超出家庭或朋友的狹隘圈子。公民們不再把彼此看作是可以一起提出某種關於公共善的觀念的志同道合的人，而是把自己看作對手，或是實現彼此目標的障礙。穆勒和其他一些人已經使所有這些見解盡人皆知了。他們指出，平等的政治自由權不完全是一種手段。這些自由加強了人們的自我價值意識，提高了他們的思想和道德的感覺能力，並為正義體制的穩定性所不可或缺的責任感奠定了基礎。至於這些問題同人類善及正義感的關係，我將留到第三編討論，在那一編裡，我將在關於正義的善的觀念這個題目下把這些問題聯繫起來討論。
現在，我打算考慮一下得到法治原則保護的個人權利問題。和以前一樣，我的目的不僅是要把個人權利的觀念同正義原則聯繫起來，而且還要闡明自由權優先的觀念。我業已指出（第10節），形式正義的觀念，即由公共規章進行有規則的公正管理的觀念，在應用於法律制度時就成了法治。有一種不正義的行動，就是法官和其他掌權人不能恰當地實行法治，或者不能對法治予以正確的解釋。在這方面，如果不考慮諸如受賄和貪污之類的嚴重違法行為，或濫用法制懲罰政敵的做法，而是考慮在司法過程中實際上歧視某些集團的偏見所產生的巧妙的歪曲，那倒是更能說明問題的。我們可以把法律的這種有規則的公正管理（在這個意義上說也就是合理的管理）稱之為“有規則的正義”。這是一個比形式正義更有啟發性的字眼。
法治顯然是與自由權密切相關的。只要考慮一下某種法制觀念及其與具有明確的有規則的正義的各種準則的直接關係，我們就可以明白這一點了。法制是公共規章為一種強制性的製度，這些規章是為有理性的人而設的，目的是為了規範他們的行為，並為社會合作提供基礎。如果這些規章是正義的，它們就為合法期望建立了基礎。它們是人們能夠互相依賴的理由，而如果人們的期望不能實現，他們當然也可以不贊成這些理由。如果這些要求的基礎是不可靠的，那麼人們的自由權的界限也就是不可靠的。當然，還有其他一些規章也同樣具有許多這樣的特徵。比賽規則和私人團體的規則，同樣也是為有理性的人而設的，目的就是為了規定他們的活動方式。鑑於這些規則是公平的和正義的，那麼一旦人們參加了這些安排並接受了隨之而來的利益，由此而產生的義務就構成了合法期望的基礎。法制的特點就是它的廣泛範圍和它對其他團體的管理權力。一般地說，它所規定的各種憲法手段，至少對比較極端的強制方式取得了專有的合法權利。私人團體能夠使用的強製手段是受到嚴格限制的。此外，法律制度在一定的明確規定的範圍內行使最後的權威。它的特點也表現在它所管理的活動的廣泛範圍和它所要保障的利益的基本性質。這些特點只是反映了這樣的事實：法律規定了基本結構，其他一切活動都要在這個結構範圍內進行。
如果法律制度就是為有理性的人而設的公共規章制度，那麼，我們就能對與法治相聯繫的正義準則作出說明。這些準則是任何充分體現法制思想的規章制度都可能遵循的準則。當然，這不是說現存的法律在所有情況下都一定符合這些準則。相反，這些準則是從一種理想的觀念得出的，而至少就大多數情況來說，法律應該接近於這種觀念。如果到處都出現了偏離有規則的正義的現象，那就可能產生一個嚴重的問題，即是否存在一種與旨在促進獨裁者的利益或仁慈的專制君主的理想的一批特殊制度相對立的法律制度。對於這個問題，通常沒有任何明確的回答。認為法律制度就是公共規章制度這種看法的要點是，它使我們能夠得出與合法性原則相聯繫的準則。此外，我們還可以說：在其他條件相等的情況下，如果一種法律制度更全面地實現了法治的準則，那麼它就是比另一種法律制度得到了更公正的執行。它將會為自由權提供一種更牢固的基礎，並為建立合作安排提供一種更有效的手段。然而，由於這些準則僅僅保證公正而有規則地執行規章（不管是什麼規章），它們與不正義是可以並存的。它們對基本結構規定了相當不充分的然而又決不是可以忽視的限制。
讓我們首先來討論一下義務包含能力的準則。這個準則指出了法制的幾個明顯特徵。首先，法治所要求和禁止的行動必須是人們理應能夠做到的或能夠避免的行動。規章制度是為有理性的人而設的，目的是為了指導他們的行為，因此，它所關心的是他們能做什麼和不能做什麼。它決不可以規定一種要人們去做無法做到的事的義務。其次，義務包含能力的觀念表達了這樣的思想，即制定法律和發布命令的人是秉公辦事的。立法者和法官以及執行規章制度的其他官員，必須相信法律是能夠得到遵守的；他們是要假定，發出的任何命令都會得到執行。此外，不僅官方必須秉公辦事，而且他們的公正也必須得到受他們的法令管轄的人們的承認。只有在人們普遍認為法律能夠得到遵守以及命令能夠得到執行的情況下，它們才會被承認是法律和命令。如果這一點成了疑問，那麼官方的這些行動大概就不是為了指導人們的行為，而是另有其他目的了。最後，這個準則還規定，法制應該承認不可能執行也是一種辯護理由，至少是一種可以減輕處罰的情節。法制在實施規章時，決不能認為無執行能力是與問題無關的。如果不是嚴格地按照有無能力採取行動這個標準而動輒進行處罰，那就會使自由權不堪負擔。
法治還包含這樣的準則，即對類似的案件用類似的方法來處理。如果不遵守這個準則，人們就不能按照規章來管理自己的行動。當然，這種觀念也並不能說明很多問題。因為，我們必須假定，所謂類似這個標準，是由法規本身和用來說明法規的原則規定的。然而，對類似案件作類似裁決的準則，大大限制了法官和其他當權者自由處置的權限。這個準則迫使他們去證明，他們根據有關的法規和準則對人們作出區別是有道理的。在任何特定的案件中，如果法規確實是複雜的，需要予以說明，那麼，要為一種任意的裁決進行辯護，可能是很容易的。但是，隨著案件數量的增加，再要為有偏見的裁決進行似是而非的辯護，就比較困難了。始終如一的要求當然適用於對所有法令的解釋，也適用於各級辯護。最後，為差別對待的裁決辯護的那些頭頭是道的論點就更加難以提出，而想要這樣做的企圖也更不能令人信服。這個準則對有關衡平法的案件是同樣適用的，就是說，如果既定規章引起了意想不到的困難，那就應該作例外情況處理。但只能以此為條件：由於沒有區分這些例外情況的明確界線，那麼事情就會發展到幾乎任何差別都要區別對待的地步，對法規的解釋就有這種情形。權威性的決定原則適用於這些事例，所以只要有判例或正式宣布的判決就行了。
無法律即不構成犯罪的準則及其所包含的規定，也來自法制思想。這個準則要求，法律應該是眾所周知的，明確宣布的；法律的含義應有清楚的規定；法令的條文和意圖都必須具有普遍性，而不能用作損害可能被明確指名（剝奪公權條例）的特定個人的一種手段；至少對比較嚴重的犯罪應有嚴格的解釋；刑法的追溯效力不應不利於適用刑法的人。這些規定都是用公共規章管理行為這個觀念所固有的。如果法規不是明確宣布哪些行為是受到禁止的，公民就會無所適從。此外，雖然可能會有一些臨時的剝奪公權條例和追溯既往的法令，但這些條例和法令在法制中不應太多，也不應成為法制的特徵，否則法制就是另有目的了。一個暴君可能會不預先通知就修改法律，並按照修改後的法律來懲治（假定這是一個恰當的字眼）他的臣民，因為他很樂於知道，從遵守他所給予的處罰看，他的臣民要用多少時間才能弄清楚這些新規章是什麼樣的規章。但是這些規章不是法制，因為它們不是通過為合法期望提供基礎來組織社會行為的。
最後，還有那些規定自然正義觀念的準則。這些準則旨在為維護司法過程的完整性提供指導方針。如果法律是為指導有理性的人而設的指令，那麼法院就必須以恰當的方式應用和實施這些規章。必須作出認真的努力來確定是否發生了違法行為，從而施加正確的處罰。因此，法制必須為有條不紊地進行審訊和聽證作出規定。它必須包含保證合理調查程序的取證規則。雖然這些程序會有所變化，但法治要求有某種適當的手續，即為了用與法制的其他目的相一致的方式弄清事實而合理設計出來的一種手續，而所謂事實就是是否發生以及在什麼情況下發生了違法行為。例如，法官必須是獨立自主的和公正無私的，任何人都不可以判決與自己有關的案件。審訊必須是公平的和公開的，它不應受到公共鼓譟的損害。自然正義準則是要保證公正而有規則地維護法律制度。
現在，法治與自由權的關係已經相當清楚了。我曾經說過，自由權是一種由體制規定的權利和義務的複合體。各種各樣的自由權為我們可能願意去做的事情作出了明確的規定，如果我們願意去做什麼事情，而自由權的性質又表明這樣做是恰當的，那麼別人就有義務不去對我們這樣做進行干涉。但是，如果由於一些法規的含糊不清而使無法律即不構成犯罪這個準則遭到了破壞，那麼我們可以自由去做的事也同樣是含糊不清的。我們的自由權的界限是不確定的。就這一點來說，自由權由於對它的實施的合理擔心而受到了限制。如果類似案件不是以類似的方法來處理，如果法律不承認不可能執行也是一種辯護理由，等等，那麼也會產生同樣的結果。因此，在有理性的人為他們自己規定最大限度的平等自由權的協議中，合法性原則具有一種堅實的基礎。為了有把握地擁有和運用這些自由，一個井然有序的社會裡的公民一般都會希望使法治得到維護。
我們可以用稍微不同的方式得出同樣的結論。可以合理地假定，即使在一個井然有序的社會裡，對於保持社會合作的穩定性來說，政府的強制權力在一定程度上是必要的。雖然人們知道，他們具有共同的正義感，每個人都希望恪守現有的安排，但他們仍可能對彼此缺乏信任。他們可能會懷疑某些人沒有在盡力，因此他們也會傾向於不去盡力。如果人們普遍地留意於這種傾向，那麼最終就會使合作安排遭到破壞。如果對規章沒有權威性的解釋和執行，那就特別容易找到破壞規章的藉口，而正是由於這一點，對別人不遵奪自己的責任和義務的懷疑增加了。因此，在相當理想的條件下，也很難設想存在一種以自覺為基礎的成功的所得稅安排。這種安排是不穩定的。按照規定對以集體制裁為後盾的規章作公開解釋，其作用完全是為了克服這種不穩定性。政府通過實施公共的懲罰制度，來消除認為別人不遵守規章的根據。僅僅是為了這一點，採取強製手段的統治者也大概是永遠需要的，即使在一個井然有序的社會裡，為維持法律所作出的製裁併不嚴厲，也許甚至根本就沒有必要施加這種制裁。相反，有效的懲治機構的存在，保證了人們的相互安全。我們可以把這種主張和支持這種主張的推理看作是霍布斯的論點（第42節）。
制憲會議上的各方在創建這個制裁制度時，必須估量它的缺點。它至少有兩類缺點：一類缺點是維持制裁規構要由稅收之類的收入來負擔費用；另一類缺點是這些制裁可能會不恰當地干擾有代表性公民的自由，從而使他的自由權受到威脅。只有在這些缺點小於自由權由於不穩定而受到的損失時，建立強制性機構才是合理的。假定情況是這樣，那麼最佳安排就是把這種可能性減少到最低限度的安排。顯而易見，在其他條件相等時，如果按照合法性原則公正而有規則地執行法律，那麼自由權受到的威脅就會較少，儘管強制機構是必要的，但明確規定它的作用範圍，顯然是至關重要的。如果公民們知道什麼事要受到它的處罰，知道哪些事是他們可以做的或不可以做的，那麼他們就能據此來製定他們的計劃。遵守正式宣布的規章的人不用擔心自己的自由權會受到侵犯。
根據以上的論點，我們顯然有必要對刑罰制裁予以說明，不管這種制裁對理想理論來說是多麼有限。鑑於人類生活的正常情況，有些刑罰制裁安排是必要的。我曾經認為，證明這些制裁的正當性的原則可以從自由權原則引伸出來。無論如何，在這種情況下，理想的觀念表明，這種非理想的安排是如何建立起來的；而這是符合理想理論是根本的理論這一假設的。我們還知道，責任原則不是以處罰本來就是為了警告或斥責這種思想為基礎的。相反，正是為了自由權本身的緣故，處罰才得到了承認。除非公民能夠知道什麼是法律，並得到公平的機會去考慮法律的指導作用，否則刑罰制裁對他們就是不適用的。這個原則只是把法制看作是為了指導有理性的人的合作才為他們設立公共規章制度的結果，是給予自由權以適當重視的結果。我認為，這種責任觀點使我們能夠說明刑法按照犯罪意圖而予以承認的大多數辯解和理由，並認為這種觀點能夠對法制改革起指導作用。然而，這些問題無法在這裡深入討論。這裡只要指出這樣一點就行了，即理想理論需要把刑罰制裁當作一種穩定手段而予以說明，同時指出對部分遵守理論的這一部分內容的論證方式。而對於自由權原則導致責任原則問題，則尤需詳加說明。
部分遵守理論中出現的道德上的兩難選擇，也將從自由權優先的角度來予以考察。例如，我們可以想像一種不幸的情況，在這種情況下，也許可以不用那麼強烈地堅持要求遵守法制準則。例如，在某些極端的不測事件中，可以要求人們對違反責任包含能力這一準則的某些違法行為負法律責任。假定敵對的教派由於尖銳的宗教對抗而激動起來，於是收集武器，組織武裝，準備內戰。面對這種形勢，政府可以通過法令，禁止收藏槍支（假定收藏槍支本來並不違法）。法律可以認為，在被告的房屋里或地產上發現武器，就是定罪的足夠證據，除非他能證明這些武器是別人放在那裡的。除了這個附加條件外，諸如沒有收藏槍支的意圖，不知道這就是收藏槍支，以及符合妥善保管槍支的標準等等辯解，統統被宣佈為不相干的。據說，接受這些正常的辯解，就會使法律失去效力，使法律不可能得到執行。
雖然這條法令違反了義務包含能力的準則，但由於它對自由權損害較小，它可能會為有代表性的公民所接受，至少在施加的處罰不太嚴厲的情況下是如此（這裡我假定，比如監禁就是剝奪自由權的一種嚴厲的手段，因此必須考慮擬議中的處罰的嚴厲程度）。如果從立法階段來考慮這種形勢，人們可能會認為，建立準軍事團體（在通過法令時可以預先加以防止）對普通公民的自由的威脅，要比他們因收藏武器而負有嚴格的法律責任的威脅大得多。公民們可能認定，法律是兩害之輕者，從而承認這樣的事實：雖然他們可能由於他們不曾做過的事而被認為有罪，但他們的自由權由於任何其他行動而受到的威脅可能會更大。既然存在著嚴重的意見分歧，那就沒有辦法可以防止發生我們通常認為的某些不正義的行為。
結論仍然是：限制自由權的論據來自自由權原則本身。無論如何，自由權優先問題在某種程度上轉而成為部分遵守理論了。因此，就所討論的情況來說，某些人的較大的善並沒有與另一些人的較小的善取得平衡。較小的自由權也沒有由於較大的經濟和社會利益而為人所接受。相反，一切取決於以代表性公民的基本平等自由權為形式的共同善。由於不幸的環境和某些人的不正義的圖謀，自由權當然要比在一個井然有序的社會裡所享有的少得多。社會秩序中的任何不正義都必然會產生影響；要消除它的全部後果是不可能的。在應用合法性原則時，我們必須記住規定了自由權的全部權利和義務，從而相應地調整合法性原則的要求。有時候，如果我們要減少由於無法克服的社會弊端而導致的自由的喪失，以便在條件許可的情況下使不正義最大限度地減少，那麼我們也許會不得不允許在某種程度上違反合法性準則。