新憲法生效了。但這種生效，正所謂“千呼萬喚始出來，猶抱琵琶半遮面”。也就是說，批准是有條件的。馬薩諸塞、新罕布什爾、弗吉尼亞等等都要求新憲法正式運行後增加《權利法案》。這些條件是附在通過聯邦憲法的決議上的，是不能不還的“立法債”。北卡羅來那更是堅持先增加《權利法案》後批准憲法。何況這也不是某幾個人的意見，很多人都對聯邦憲法缺少保障公民權利的條款不滿。 1776年執筆起草獨立宣言的托馬斯·杰斐遜在巴黎公幹，沒有出席制憲會議，事後大聲疾呼要進行彌補。杰斐遜寫信給麥迪遜，對憲法擊節叫好，贊不絕口，但同時也表示他決不能接受一個沒有《權利法案》的憲法。他甚至鼓勵各邦以此作為批准憲法的前提條件。法國的拉法葉特侯爵在看到華盛頓寄給他的聯邦憲法文本後，也指出了憲法的這一缺陷。我們知道，拉法葉特侯爵是參加了美國獨立戰爭的，曾在華盛頓的麾下當一名少將。他也是法國大革命時期《人權和公民權利宣言》的起草人之一（寫第一稿），可謂“兩個世界的英雄”。他的話，當然分量不輕。
實際上麥迪遜和華盛頓早就應該意識到問題的嚴重性。格里、梅森、倫道夫三個人拒絕簽名的時候，他們就應該意識到了。 9月15日，格里在最後發言中談陳他不同意憲法草案的理由，共有8條。然後他說，這些問題都可以讓步，但是公民權利得不到保障，就無論如何不能同意。可惜，當時一部分人太急於求成，另一部分人又疲憊不堪，大家都想早點把事情做完了事，硬是忽略了這個至關重要的條款。
現在看來，這些忽略當然很不應該。因為獨立宣言開宗明義就明確宣布，人人生而自由，每個人都有自己的天賦人權。正是為了保障這些權利，人們才建立政府。這就是美國的革命精神，也是美國的建國理念。那麼，草擬憲法的時候，怎麼能沒有《權利法案》？
於是，當第一屆國會在1789年4月開始工作後，制定《權利法案》就成了它的首要議題。新任總統華盛頓，也寫信表示他將支持國會制定這一法案。 6月8日，麥迪遜向眾議院提出了他參考各邦《權利法案》起草的議案，共12條。他的意思本來是要把這些法案編進憲法正文，但謝爾曼等人反對。經過辯論，最後決定採取“修正案”（Amendments）的方式補入。結果，聯邦憲法生效沒多久，就有了自己的修正案。
根據《聯邦憲法》第五條，參眾兩院通過的憲法修正案，還要再由3/4的州批准才能生效。 1789年9月25日，聯邦議會通過了增加12條憲法修正案的決議。從這年11月20日起，新澤西、馬里蘭、北卡羅來那、南卡羅來納、新罕布什爾、特拉華、紐約、賓夕法尼亞、羅德島、佛蒙特、弗吉尼亞在3年內相繼批准其中的後10條。這樣，到1791年12月15日，共有11州批准（佐治亞、康涅狄格和馬薩諸塞都拖到1939年），超過當時14個州的3/4，被批准的10條法案正式成為《聯邦憲法》的組成部分。
1791年12月15日生效的這10條吸納法修正案，因為都是保護公民權利的，因此叫做《公民權利法案》。其中，最重要的是第一條，即憲法第一修正案。這一條規定：聯邦議會不得立法建立宗教或禁止宗教信仰自由；不得立法剝奪言論自由和出版自由；不得立法剝奪人民和平集會、向政府請願、表達不滿和要求伸冤的權利。這一條，因為是以“不得立法”為關鍵詞的，所以也叫“不得立法條款”。
很顯然，這一條，是衝著國會來的。也就是說，修正案的製定者們首先要提防的“嫌疑犯”就是國會。道理就不用多講了，前面已講過多次。做法也不新鮮，憲法正文中就有。憲法第一條第九款規定，聯邦議會“不得通過任何剝奪公權的法案或者追朔既往的法案”。緊接著，在下面一款即第十款中，惜墨如金的美國憲法幾乎是重複了一遍，規定各州也“不得通過任何剝奪公權的法案、追朔既往的法律和損害契約義務的法律”。制憲會議討論這兩條時，幾乎沒有任何猶豫就通過了。這說明大家對國會濫用權力都是小心提防的。
但人民還是不滿意，因為權力的濫用實在是防不勝防。何況憲法第一條第八款規定，“為行使本憲法賦予合眾國政府、政府各部門及其官員的種種權力”，聯邦議會有權“制定一切必要的和適當的法律”。這一條款通常被稱之為“必要和適當條款”。制定這一條款，當然是“必要和適當”的。但這種含糊其辭的說法卻最讓人不放心。什麼叫做“必要”？什麼叫作“適當”？這個“必要和適當”又歸誰說了算？到了國會想要製定某項法律的時候，難道還會是“不必要”或者“不適當”的？
這就必須把醜話說到前頭，把人民認為最不能侵犯的權利確定下來，免得到時候國會以“必要和適當”為藉口任意侵犯。也就是說，用“不得立法條款”來製衡“必要和適當條款款”。這樣一來，不但被人民侵犯的行政機關要受到限制，通常被看作民意機關的國會也要受到限制。別看建國之初的美國人不過是蠻荒大陸上的鄉巴佬，在根本問題上他們是不會打馬虎眼的。他們很清楚，絕對的權力必定導致絕對的腐敗和絕對的專制，哪怕這一權力來自人民群眾，或者掌握在正人君子手裡。民主和道德並不絕對可靠。民主完全可能導致“多數的暴政”，從而使“人民民主”變成“群眾專政”；道德則很有可能導致“理想的暴政”，由理想中的“人間天堂”變成實際上的“人間地獄”。靠的住的只有法治和憲政。因此他們強烈要求自己的憲法明文規定，即便通過法案的條件完全具備——參眾兩院分別通過，總統不否決，最高法院也不判其“違憲”，某些法案仍然不能成立，甚至不能考慮。比方說，不得立法剝奪言論自由和出版自由等等。
於是，防官如防賊，防權如防火，防權力的濫用如防洪的美國人民，又為自己的權利架起了第四道防火牆。我們知道，在立法問題上，聯邦憲法原本是已經設計了三道防火牆的：兩院分開立法一道，總統立法複審一道，法院司法複決又一道。那麼，這第四道究竟有什麼必要，是不是多此一舉？顯然不是，因為《公民權利法案》要保障的東西，是前面三道防火牆保障不了的。 《公民權利法案》要保障的是什麼呢？只要認真讀讀那短短10條就明白，它要保障的，是“公民的權利”，不是“人民的權利”。人民的權利並不等於公民的權利，儘管人民是公民的集合體，但正因為人民是公民的集合體，所以，人民的權利是整體性的，公民的權利卻是分散的，屬於每個人的。整體的權利並不難得到保障。因為總統畢竟在名義上是人民選舉的，議會在理論上也是“民意機關”。他們不大可能冒天下之大不韙，公然侵犯作為集體的人民的權利。即便個別人立法失誤，也還有三道防火牆，大可不必杞人憂天。
公民的權利就難講了。立法機關作為“人民代表”，完全有可能以人民的名義侵犯和剝奪公民個人的權利。比方說，要求局部服從整體等等。這就不能不防了。沒錯，局部是要服從整體，為了國家和人民，公民有時（比如戰時）也要犧牲個人利益。而且，為了獲得公民權，個人也必須讓渡部分權利。但必須講清楚，第一，權利不等於利益。利益可以犧牲，權利則未必。第二，權利的讓渡要有一條底線。也就是說，有些權利是不可讓渡的，比如宗教信仰和言論自由的權利。第三，如何行使公民權利，是公民個人的自由。國家和政府不能因為公民不行使這些權利而予以剝奪。比方說，如果有人願意公開他的隱私，這是他的自由，你不能因此而剝奪他的隱私權。西哲有云：“這是我的破房子，風能進，雨能進，國王不能進”。這句話在這裡正好用得著。
附在聯邦憲法正文後面的《公民權利法案》就是做這個工作的。它明確規定了哪些權利是屬於每個公民的、“風能進，雨能進，國王不能進”的“破房子”。這些“破房子”也許微不足道、並不起眼，但有了它，作為個人的公民才有了安全感。他們也才有可能在法律的保護下，真正享有《獨立宣言》宣布的“生存、自由和追求幸福”的權利。我們知道，《獨立宣言》的發表日是被看作美利堅合眾國生日的。那麼，《公民權利法案》的批准日，就至少應該看作這個國家種“卡介苗”的那一天。
當然，寫在紙上的東西並不等於現實。 1791年12月15日以及後來相當長一段時間的美國，也並沒有實現“人人生而平等”的理想，真正做到每個人都享有“生存、自由和追求幸福”的權利。婦女的權利，黑人的權利，印第安人的權利，還有其他許多權利，都還要靠鬥爭去爭取。但我們要記住，在這些鬥爭中，《獨立宣言》和《權利法案》正是他們爭取權利的思想武器和談判武器。從這個意義上講，梅森的貢獻決不小於麥迪遜。
憲法修正案的通過還有一個意義，那就是使美國憲法成為一部“活著的憲法”。我們知道，這部憲法自1789年3月4日正式生效後，二百多年來沒有修改過一個字，卻有著27條修正案。正是因為有這樣一些修正案，才既彌補了憲法的缺陷，又不至於因頻繁修憲而動搖國本，從而保證了國家的長治久安。事實上，這部憲法的生命大大超過了當初的預期，為製憲領袖們始料所不及（華盛頓就認為至多能維持20年）。當然，它留下的餘音和余波，也不止繞樑三日，或者轉瞬即逝。