第15章 第十四章改革創新：改革是持久戰，現在還不到睡大覺的時候

改革開放最大的成果是什麼？關於中國改革開放30年，有學者指出，對外開放是這30年的最大成果。因為有了開放，通過行政手段獲得生產性資源的路徑才得以維持。 茅于軾：的確，一個國家的生產性資源如果更多地掌握在政府手裡，那政府可支配的錢就越多，民眾口袋裡的錢就相應越少，這是一種此消彼長的過程。如果沒有開放，生產的東西就可能銷售不出去。開放維持了我們外向經濟的局面，所以改革和開放要分開來看。同時也要看到，30年改革開放最不容忽視的力量是民營經濟。民營經濟的財富並沒有掌握在國家手裡，是市場削弱了政府權力。就對外開放而言，最重要的意義是實現了東西方交流，中國得以學習西方先進的東西，沒有這一點，中國改革不可能成功。開放最主要的結果，不能簡單說是維護了統治階層利益，更多的是促進了中國在技術、制度、文化等領域全面向西方學習。我們的憲法、人民代表大會到法院、律師、大學，還有各種制度等全是從西方來的，而不是慈禧太后的東西。

當然也有很多人認為，我們的學習是不是更專注於形式，其實現在精神上也在學，最近出現的維權行動就是向西方學習的結果。真正在學西方的，主要是一些民間人士；作為壟斷利益集團，儘管一方面抵制西方思想，但另一方面也在受這些思想的影響。我最近有一個很大的發現，中國政治改革的一個重大進步是在人權方面。值得肯定的是，幾十年一直不斷在進步，其實是老百姓對政府的監督權在加強。就“楊佳襲警案”來說，楊佳是該判死刑的，但下此判決還沒那麼容易，需要照顧到網上那麼多的意見。這就是一個進步。我認為進步的動力主要就是學西方的關係。中國自古以來沒有人權思想，儒家沒有人權思想，儒家是君王思想，人權思想是“進口”的。先是歐洲然後到美洲，現在全世界都在講人權。人權不是靠權威來保護的，要靠老百姓的自覺。因此說，中國政府對改革開放的功勞很大。我們也去過日本考察，其開放程度遠不如中國。這全是靠市場，市場的力量給每個公民創造了機會。現在社會上的有錢人，不全是壟斷集權者，大部分還是民間的創造力量，經濟傑出人物大部分來自民營企業。

有一些改革，容易受既得利益群體的阻撓和反對。 2009年“兩會”前夕出現了諸多改革熱點。作為中國多次經濟體制改革的參與者，能否提出一些解困當前局面的建議？中國的經濟體制改革到底如何繼續推進？您認為哪些領域是最需急迫解決的？ 張卓元：總的一點，我認為實施擴張性宏觀經濟政策，要同深化改革相結合。只有這樣，才能使保增長、擴內需、調結構緊密聯繫起來，才能使積極的財政政策更好地發揮促進經濟增長的作用。我們要認真研究1998年那次實施積極的財政政策克服通貨緊縮的經驗，特別是研究那次實施積極的財政政策同深化改革緊密結合的成功經驗。 1998年以後幾項大的改革是很成功的，比如，取消福利分房制度，使此後房地產產業大發展；國有大中型企業三年脫困改革，使大批國有大中型企業逐步適應市場競爭並迅速發展壯大；剝離國有大型商業銀行不良資產，總數達14000億元，充實資本金，改善治理，為後來成功上市打下基礎；2001年加入世貿組織，有力地促進了中國開放型經濟的發展……所以，這次實施積極的財政政策，使經濟更好地走出困境，看來也要考慮在改革方面應有較大的謀劃。

儘管上面說了有其困難重重的一面，甚至有的改革在短期內同保增長有不完全一致的方面，但從全局和稍微長遠一點看是有利於經濟增長的，還是要下決心推進。首先，我們要抓住國際市場資源特別是能源產品價格下跌的機遇，積極推進資源能源產品價格改革，使它們的價格能反映市場供求關係、資源稀缺程度和環境損害成本。應致力於改革價格形成機制，放鬆政府管制，而不是靠政府去理順價格。這是一項基礎性改革，因為減少以致消除資源能源價格的扭曲，對資源節約型社會建設、轉變經濟增長方式、優化資源配置，實踐經驗反复證明具有決定性意義。其次，要深化壟斷行業改革，放寬服務業市場准入，引入競爭機制，對加快金融、電信、鐵路、公用事業、文化教育、醫療衛生事業的發展，優化產業結構，提高第三產業的比重，增加服務業就業崗位，有重要作用。現階段保增長主要是要保就業，而要增加就業崗位，主要靠發展第三產業。這就必須克服各種體制障礙，打破各種“玻璃門”，在可以放開市場的所有領域，引入競爭機制。

電信、民航改革，要更多地引入戰略投資者；未來鐵路部門改革，首先要政企分開。還有一些完全國有的企業，可以使它投資主體多元化，從改善公司治理的層面來提高效率，方法不完全一樣。再有，要盡快建立銀行存款保險制度。這次國際金融危機告訴我們，建立和健全銀行存款保險制度，對於金融穩定至關重要。與1929年世界經濟危機發生社會動盪不安不同，這次國際金融危機沒有出現各國老百姓擠兌現象，得益於銀行存款保險制度的建立和健全。我們要吸取這一行之有效的做法，抓緊建立這一有利於金融穩定的製度。還有，要深化財政體制改革，盡快實現向公共財政轉型。實施積極的財政政策，擴大財政支出，應將大部分用於民生工程，增進人民群眾特別是低收入人群的福利。這對合理調整投資與消費結構，也有重要意義。我們國家的財稅體制也有問題，在某些程度上，這種體制使得結構調整難以為繼，比如分稅制，你要有錢才能做項目，這是體製造成的。現在的財稅體制改革阻力很大，不敢大動。按理說，比較合理的是以直接稅為主，間接稅為輔。

西方的發達國家都是如此；而我們正好相反，所以地方政府一上工業項目就有稅收，像那些文化、旅遊等第三產業收不了多少稅，這不是逼著它們搞重工業嗎？十六屆六中全會的時候，還曾經動議過要把中央的比例增加，主要考慮的是解決東西部差異，把更多的中央財政轉移到西部去，但最後還是沒有成行。最重要的一點就是要推進政府改革，轉變政策職能。政府不應以追求GDP增速作為主要目標，而應以人為本，轉變為服務型政府，履行好經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能。政府介入經濟活動過深，扮演資源配置主角，就會刻意追求短期GDP最大化。這不但不利於經濟發展方式轉變，而且必然使經濟增長付出資源環境代價越來越大，使發展不可持續，禍及子孫後代。其實服務業的促進，關鍵是解決地方政府動力引擎的問題，如果沒有動力，強制也是沒有作用的。比如財稅制度改革，如果能夠向服務業有所側重，地方政府應當會更有發展服務業的積極性。但說到底，最終問題還是要推進各項有助於提高中低收入者收入水平、有助於擴大消費的各項改革。

包括，較大幅度提高財政對農村合作醫療的補助金額（第一步先從每人每年100元提高到200元），提高個人所得稅起徵點（如從2000元提高到3000元甚至再多一點），繼續推動家電和電子產品大規模、低價格進入農村市場，提高最低生活補助標準，建立廉租房等保障性用房的穩定的資金來源，建立對農民工失業的援助制度等等。 中國經濟改革已進入攻堅階段。有一些改革，容易受既得利益群體的阻撓和反對，改革很難邁步，因此，必須有黨和政府自上而下地有力推動，才能使改革深入下去。當前，經濟形勢比較嚴峻，這也有利於大家努力從改革找出路，使改革獲得較大的動力。重要的是抓住這一有利時機，適時推出必要的改革，積極配合擴張性的宏觀經濟政策，爭取早日實現經濟復甦。

中國經濟發展的瓶頸是什麼？ 中國經濟發展當前所面臨根本性的瓶頸，乃是資源與體制。要突破瓶頸，唯有改革一途。最難且最急迫的改革，在於轉變政府職能、財稅改革、價格改革等三大領域。 資源能源的價格改革是其中的基礎性改革，只有在此基礎上才談得上資源的優化配置；否則只能是表面上“優化”，實際上卻在斷送子孫後代的活路。 張卓元：國家發改委對全球2500家公司的調查報告結論是，要節約能源，55%靠價格改革（此外，技術進步、結構調整、節約環保意識等因素各佔百分之十幾）。中國能源彈性係數高於1，高耗能行業發展過快，背後原因是價格過低，未能反映資源的稀缺性。因此，應當積極推進資源能源產品價格改革，使它們的價格能真實反映市場供求關係、資源稀缺程度和環境損害成本，旨在改革價格形成機制，放鬆政府管制，而非靠政府去理順價格，從根本機制上防止價格的人為扭曲，從而給企業的生產經營、社會的經濟運行以一個準確的信號。中國在能源問題上的認識加深和戰略成熟，近年來體現得尤為明顯。但在實踐層面依然問題很多。 2009年上半年，一些地方的優惠電價被國家發改委叫停，卻又屢禁不止。為什麼地方政府對高能耗、重工業投資如此情有獨鍾？這是因為，能源價格問題事實上涉及到另外兩個改革領域。

一是涉及到財稅體制改革。地方對產業的取捨，更多考慮的是能否獲得更多的財政稅收。要擴大消費、改善民生，就要使財政盡快從經濟建設型財政向公共財政轉型，逐步實現基本公共服務均等化。正如前面我們所讀到的，當前財稅體制改革阻力很大，未敢大動。按理說，比較合理的是以直接稅為主，間接稅為輔，西方發達國家皆是如此。但中國正好相反。所以地方政府一上重工業項目就有稅收，而那些文化、旅遊等第三產業則收不了多少稅。這不是逼著它們搞重工業嘛！ 二是涉及到各級政府職能轉變。眾所周知，現代政府不應以追求GDP增速作為主要目標，而應以人為本。作為服務型政府，履行好經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能。一旦政府介入經濟活動過深，扮演資源配置的主角，必然會刻意追求短期GDP最大化。能源領域作為關鍵領域，在中國經濟體制改革進程中，其改革難度既包括利益紛爭的因素，又有尚未釐清的理論因素。那麼，我們應當如何看待能源產業目前正在進行的國有大型企業兼併重組的意義？實際上，判斷國有或民營的合理性，主要看的還是具體領域誰更有優勢。

在需要承擔公共義務和社會責任的領域，投資大、見效慢，民營企業搞不了的領域，自然還是國有經濟占主導為好；至於大型能源企業的效率和活力，還是要通過競爭，哪怕是國有與國有之間的競爭來提高，還是要通過股東多元化、改善公司治理來提高。現階段，保增長的實質就是保就業，而要增加就業崗位，就必須克服各種體制障礙，打破各種“玻璃門”，在可以放開市場的任何領域引入競爭機制。 2009年，能源界以結構調整為工作主線，其實就是要轉變經濟發展模式。這一方面要求著力提高自主創新能力、節能降耗減排；另一方面要深化改革，使經濟社會轉入科學發展軌道。但這說來容易，實在又難見其效，在本屆政府任期內都未見得能有明顯改善。也正因見效之慢，一些地方政府部門很難選擇它為真正的工作著力點。基於目前的財稅體制和乾部考核機制，他們的“最優”選擇，就是保住自己在位的這兩年，經濟增速不要掉到預設的8%以下，即便今後為此背上沉重的包袱，也不惜上馬那些原本已被棄如敝屣的“兩高一資”項目，盡可能將矛盾往後推移……但願，這不會成為中國經濟的“阿喀琉斯之踵”。

研發與市場“兩張皮”。您認為還有什麼因素更為深層次地影響著中國的創新進程？ 張文魁：實際上我們突然發現，有一個更重要的問題：中國的創新體系和創新政策，是與傳統的計劃經濟體制聯繫在一起的，打上了很強的計劃經濟烙印，與市場經濟的需求不是很符合。中國改革開放近30年，改革最慢的部門是什麼？科教文衛，首當其衝的就是科研。在“兩彈一星”背景下，中國建立起了一個國家創新體系，我們把它叫做“創新供給促進政策”。這種體系主要表現為產業發展政策和科技計劃，如《汽車產業發展政策》、國家科技攻關計劃、科技產業化環境建設計劃等，旨在鼓勵企業、科研院所、高校開展科學研究和技術創新活動，研製開發相關產品……在一定程度上還是促進了技術的，但存在很大的局限性。國家的創新資源都投向了科研單位和國有企業，而且那些供給不需要市場需求拉動，像“兩彈一星”，造出來放在那裡，更不用考慮買家了。那是一種更為特殊的政府採購。 即使是採購，像軍用品都是軍方直接訂購直接付款，沒有形成一個真正的市場需求。這樣就導致我們過去的創新體係是個“閉循環”。這個“閉循環”就是，研發項目一直沿著“立項目—要資金—出成果—搞鑑定—評獎項—調職稱—立新項”的封閉路徑，無法與市場接軌，導致研發與市場“兩張皮”，浪費了大量的創新資源。創新項目具有強烈的鑑定和評獎導向，而不是市場和效益導向。許多研發成果獲獎一大堆，專利也不少，但能實現產業化的並不多。鑑定和評獎導向也顯著地增加了創新過程中的道德風險和腐敗行為，有很多連鑑定都是假的。前些年，上海交大微電子學院的“漢芯”項目弄虛作假，騙取國家上億元研發資金，就是一個典型事例。這種立項和鑑定都缺乏科學性，與市場是脫節的。其實研發產品真正的前端應該在市場，首先考慮需求，再通過相應的政策來配套拉動。僅僅組織企業和科研單位進行項目攻關，並不能保證攻關成果順利轉化為規模化生產的產品，更不能保證這些產品真正符合市場需求了。 要做到這點，就要靠一種與“創新供給促進政策”相對的、更符合市場經濟內在要求的創新體係來實現，這就是“創新需求鼓勵政策”。最近我們一直在呼籲這個。這種創新體系，主要是政府通過直接補貼、稅收優惠、價格優惠等措施鼓勵用戶購買創新產品，通過強制性標準和傾向性措施引導民眾使用創新產品，或者以政府採購的方式直接購買創新產品。畢竟，建立在技術研發基礎上的創新產品在投放市場之初，由於生產規模小、研發費用分攤大，甚至生產工藝還不太成熟，加上社會化的生產配套體系沒有形成，生產成本高從而銷售價格往往比較高，需求受到抑制。同時，創新產品的性能可能還不為外界所熟悉，會導致使用意願低。過去，發達國家曾經也以供給促進政策為主，如歐洲國家在航空航天領域、美國和日韓在微電子領域都組織和資助過大型的研發活動。但是，近十幾年來，國外越來越重視創新需求鼓勵政策，創新供給促進政策退居其次。國際上的研究表明，政府的需求鼓勵政策，往往比研發資金撥款等供給促進政策更能有效地帶動創新，促進創新走向“研發—生產—銷售—再研發”的良性循環。 通過創新需求鼓勵，如稅收優惠、區別性價格、直接補貼、政府採購等政策，以及標准設定和傾向性措施，一些國家各自形成了具有創新優勢和國際競爭力的戰略性產業。像美國的國防工業、韓國的微電子工業、德國等歐盟國家的節能和環保產業處於世界領先水平，與它們的需求鼓勵政策是分不開的。 中國應該說已經開始引入創新需求鼓勵政策了。你看國務院頒布的《實施〈國家中長期科學和技術發展規劃綱要〉的若干配套政策》就明確規定，要建立財政性資金采購自主創新產品製度。國家稅務總局也表示，將對混合動力汽車等產品實行一定的稅收優惠。 但從總體上看，中國創新需求鼓勵政策剛起步，與發達國家差距明顯。值得注意的是，由於重供給促進、輕需求鼓勵的觀念由來已久，並直接影響到國家創新資金分配，已有的創新需求鼓勵政策能否真正落到實處，還要打一個很大的問號。 中國中長期科技發展規劃綱要已經確定了核心電子器件、新一代寬帶無線移動通信、大型飛機等16個重大專項，目前已開始或準備實施。但從配套角度講，還應通過強制性標準、政府採購、直接補貼、稅收優惠等措施創造和擴大對相關產品的需求；同時要相應改革創新資金的分配體系。