在帝國的所有代理人中，縣官是最低一級官員（正七品）。縣級以下，就沒有官了，只有僚或吏（縣級以上，則既有官，也有僚或吏）。同樣，在帝國的行政區域中，縣也是最低一級地方政權。縣以下，鄉、亭、裡、什之類，認真說來只是半官方的地方自治組織，不能算作地方政權或地方政府。所以，地方官也好，地方政府也好，均以縣級為最低。然而縣和縣官卻又是最重要的。從秦漢到明清，各級行政區域的設立和稱謂迭次變化，唯獨縣制亙古不變。秦漢時叫縣，唐宋元明清時也叫縣；秦漢時是最低一級地方政權，唐宋元明清也是。因此，縣，是官員代理的起點，也是終端。縣以上不過逐級監臨，縣以下則鄉民自治，只有縣才是代表中央直接治民之所。這一制度，無妨稱之為"政權建在縣上"。
實際上縣官的職掌也相當重要而繁雜。縣官掌一縣之政令，職在平賦稅，聽訴訟，興教化，勵風俗，舉凡揚善懲惡，養老恤孤，祀神貢士，施教讀法，均須親力親為，躬親厥職。朝廷之政令，必賴縣官得以貫徹；民眾之疾苦，唯有縣官知之最深。因此朝廷視其為"親民官"，民眾視其為"父母官"。對於朝廷來說，吏治的好壞，只要考察縣官便知一二；對於民眾來說，朝政的好壞，也只能從縣官那裡去感受。所以朝廷和百姓對縣官的期許和要求都很高。一個合格的縣官，不但要盡忠盡職，而且要廉潔自律，克己奉公，愛民如子，並成為庶民的道德表率。倘有貪墨讀職、為非作歹，則律當嚴懲不貸。
在這裡，縣官顯然被帝國一廂情願地設計為忠心耿耿的牧羊人或牧羊犬。他們應該忠於自己的職守而對羊群秋毫無犯，堅守自己的崗位而不怕日曬雨淋。可惜，這些牧羊人或牧羊犬並不都像農場主想像的那樣稱職，那樣聽話。稱職的縣官，歷朝歷代都有，但不太多。清廉的縣官，歷朝歷代也都有，也不太多。尤其是在王朝末年，這些牧民之官很少有不打羊群主意的。好一點的也許只是像饞貓，壞一點的就簡直像餓狼。
這其實也是給逼出來的，原因則有兩個方面，即朝廷的重視程度和官員的待遇高低。一般地說，王朝對縣官的任命比較重視時，待遇就高，縣官的表現也好，比如漢初、唐初；王朝不重視，則待遇也低，表現也差，用人也不當，比如五代。結果是縣官好，則王朝和百姓都好；縣官差，則王朝和百姓都遭殃。最能說明問題的是明代。 《 明史·循吏傳》 說，本朝開國以來，政治清明達百年之久。即便是在英、武兩朝的多事之秋，民心也很安定（無土崩之虞），就因為縣宮們大體上不錯（由吏鮮貪殘故也）。但是到了後來，就不好說了。縣官們大多把任所當作旅館（以官守為逆旅），把自己看作客人（以己為過客），對地方的凋敝和民生的困苦置若罔聞，根本就不當回事。為什麼會這樣？就因為從太祖朱元璋，到仁宗、宣宗，都非常重視縣官，凡當鼓勵者無不鼓勵，並且有一系列的政策作為保障。後來，這些政策和做法廢的廢（如久任制度），疏的疏（如吏部選法），曠的曠（如齎敕慰勞），上級官員敲詐勒索的事反倒頻頻發生（舉劾惟賄是視），縣官們又怎麼好得起來呢？
顯然，這裡說的待遇，既包括經濟待遇，更包括政治待遇；而縣官狀況不佳，又首先是因為品級太低（七品芝麻官），因此往往被人看不起。品級低，經濟待遇就低。縣官的月薪，在漢代是粟二十斛（約280 公斤），錢二千，在明代則只合人民幣1130 元（吳思《 潛規則》 ）。其實歷代官俸除兩宋以外，都不算高，而以明清兩代為尤低。明代一個正二品的六部尚書年薪只有紋銀152 兩，清代的一品大員也只有180 兩。要知道，當時官員的俸祿和我們現在的工資並不是一個概念，明清官員的傣祿是要用來給別人開工資的。比如總督、巡撫，沒有下屬職能部門，要靠自己出錢聘請"幕友"來幫忙。州縣雖有政府，有僚屬，有吏員，也仍要聘"師爺"。師爺和州縣，是僱傭關係。他們不是上下級，師爺也不是國家幹部。師爺的薪水，當然得州縣自己出。這就是一筆相當可觀的開銷，且不說還要贍養父母，供養妻兒，周濟親友，置辦產業，以及各種各樣的招待應酬，些微俸祿豈非杯水車薪？
官如此，僚和吏就更可憐。我們知道，帝國的官僚體係是由官、僚、吏三部分人組成的。官，就是各級衙門的正官或長官，比如郡守、縣令。僚，則是長官的佐屬，比如縣丞、縣尉、主簿，都是協助長官處理事務的屬員。僚屬在帝國前期由縣官自行徵辟，隋起改由中央政府任命，結果從此形同虛設，成為閑職冗員，所司事務均委之以吏。吏，本來也是官員隊伍中的一分子，只不過政務官叫官員，事務官叫吏員。所以官吏二字，往往混為一談。比如"吏治"，比如"封疆大吏"，其實說的都是官，不是吏。但自隋唐以後，官與吏就不可同日而語了。只有官和僚才算是官（幹部），吏則是民（職工）。各級衙門的長官和僚屬不論職位高低，都是"朝廷命官"，也都有品級，比如知縣正七品，縣丞正八品，主簿正九品。胥吏卻是官府中的"服役人員"，其身份與衙役並無區別，只不過其他人或服勞役，或服兵役，他們則提供知識性服務而已。因此胥吏地位極低（常被呼為"狗吏") ，待遇也極低（往往領不到薪水）。吏員的祿食，有的朝代有，有的朝代沒有。同一王朝之中，又有的時候有，有的時候沒有。即便有，也微不足道。官的俸祿尚且不高，何況乎吏？
比胥吏級別更低的是衙役，比如更夫、捕快、獄卒之類。這些人根本就是"民"，最初都是從民眾當中徵發來無償服役的。既然是無償服役，自然並無薪水，只有伙食補貼，叫"工食銀"，其數亦不過每日二三分，僅供夫妻二人一餐之用。這在帝國，已是"皇恩浩蕩"。因為其他被徵發來無償服役（比如修城牆）的民眾，政府是連一餐飯都不管的。但在這些人，卻是生計維艱。因為他們一年到頭，都要在衙門里當差。不像其他民眾，尚有別的活路。
然而儘管如此，願意擔任縣官、胥吏、衙役的仍大有人在。原因就在於這些職務雖然薪資極低，權力卻很大，也很威風和排場。前已說過，帝國是典型的權力社會。它的一切都是靠權力來維持，也是靠權力來運作的。因此，為了維護權力的至高無上，帝國從來就不惜成本，不吝代價。這樣，一個人，只要擁有了帝國賦予的權力，他就有了高於一般民眾的地位，哪怕他在帝國的權力系統中，只不過是一個最不起眼的蕞爾小吏。但由於他在行使權力的時候，代表的不是他個人，而是帝國，就不能不讓一般民眾膽戰心驚。換句話說，胥吏和衙役雖然不是牧羊人，卻好歹也是牧羊犬。這就足以讓"羊"們敬畏。
州官縣官的權力就更是大得嚇人。作為朝廷派遣至州縣的"牧民之官"，他集司法、行政和監察之權於一身，在一州一縣之內令行禁止，生殺予奪。由於上級部門非有大事不會過問，僚屬、胥吏、衙役、百姓又全無監察之權，因此縣太爺們完全有可能"只許州官放火，不許百姓點燈"，甚至利用手中的權力讓治下小民魂飛魄散，家破人亡。也因此，歷史上又有"滅門知縣"和"破家縣令"的說法。
一方面是權力極大，另一方面是薪資極低，那麼，有誰不用手中的權力來換取好處呢？
最常規的做法是收取"耗羨"。我們知道，帝國的財政收入，主要靠納稅完糧。運到國庫裡的，便既有銀子，也有糧米。但從地方到中央，千里運糧，豈能不損耗？碎銀子要鑄成元寶，損耗也在所難免。然而戶部收繳的銀糧，卻要求足銀足米。因此，只能在收銀收糧的時候多收一點，叫"米耗"和"火耗"。米耗，就是多收的糧；火耗，就是多收的錢，統稱"耗羨"。這是於事有理於法有據的，不能算作違法亂紀。問題是"耗羨"的計算方式卻很含糊。地方官在計算損耗的時候，當然也不會有多少算多少，而是會再多算一點。這就有了一筆額外收入。這筆額外收入，既不是貪污，也不是受賄，只能說是"稅外收費"，因此歷來就被視為理所當然。
此外還有種種灰色收人，如"公事"、"規禮"、"罰贖"等。公事，就是鄉里來縣辦事時送的紅包；規禮，就是逢年過節地方商賈縉紳送的禮金；罰贖，則是贓罰贖罪之銀兩。這些自然都落入州官、縣官腰包，數目也相當可觀。比如海瑞在淳安縣令任上，一次革去的各種不正當收入，就達六千兩之多。這些所謂"不正當收入", 其實還是常規性的，官場上習以為常不被看作腐敗的。如果州縣貪得無厭，則還會層層加碼，以至於"徵收有羨餘，又有額外之徵；罰贖有加耗，又有法外之罰"（張萱《 西園聞見錄》 卷九七）。這一州一縣民眾百姓的日子，也就可想而知。
州官縣官以權謀私，胥吏衙役也不含糊。他們以權力換取好處的辦法和門路並不比長官少。因為長官"君子動口不動手"，收租催賦、攤派徭役、管理市場、設置關卡、處理民事、捉拿人犯，便都是胥吏和衙役的事，其中自然大有文章可做，大有油水可撈。最"廉潔"的，也會在下鄉收糧時白吃白喝，代交訴狀時收取茶錢。而且，由於吏員不受官員迴避鄉里、期滿調任的限制，因此為吏者往往世代為吏，以至於"官無封建而吏有封建"，胥吏成為橫行一方、連官都要讓他三分的"地頭蛇"。對於這樣的地頭蛇，老百姓除了花錢去"擺平"以外，是沒有什麼別的辦法的。
事實上，如果縣官只不過收點"耗羨"，胥吏和衙役也只要點"茶錢"，這一方百姓的頭上就要算是"青天白日"了。可惜帝國默許的"稅外收費"並沒有譜，州官、縣官、胥吏和衙役們又欲壑難填，結果百姓們便只好無休止地接受他們的盤剝。比如依照《 大清會律》 的規定，各地驛站（機要局、郵政局兼招待所）的號草（驛站餵馬的草料），應由地方財政撥款向當地民眾購買，所需經費則從田賦正額和地丁銀子中撥給。然而許多地方的實際做法，卻是讓老百姓無償繳納號草，政府並不給錢。這就已是盤剝。更可恨的是，草民們在交草時，還必須向驛站的吏員和差人送銀子，而驛站的秤也從來就不准。於是百姓們在繳完了皇糧國稅以後又被盤剝三次：白交，多交，還要送紅包（請參看張集馨《 道咸宦海見聞錄》 ）。
這還不是最黑暗的，最黑暗的是司法腐敗。比方說，在民事訴訟中兩邊勒索，吃了原告吃被告，一直吃到雙方都家財已盡時，才"各打五十大板"，草草了事；或者在刑事案件中嚴刑逼供、草菅人命、榨取錢財，甚至故意製造冤假錯案，敲詐勒索。比如某地發生盜案，則將被盜人家周圍富戶全部假定為有窩贓嫌疑，予以拘捕，然後從上到下地收取賄賂。凡此種種，不勝枚舉。帝國的子民在這種"牧羊人"的"放牧"之下，除了不斷獻出"羊毛"甚至"羊肉"之外，幾乎已沒有辦法保住自己的小命。