第13章 三、政事堂
要說隋唐，先得看漢。
漢代中央政府的組織製度是三公九卿。三公，在西漢是丞相、太尉和御史大夫，在東漢是太尉、司徒和司空，他們都是宰相。九卿則是九個或九個以上的部門負責人，相當於政府部長。三公有府，公府相當於三省；九卿有寺，卿寺相當於六部。隋唐政改，就是要以三省六部取代三公九卿。儘管為了這一天，魏晉南北朝準備了三百六十九年。
這就有了四個問題：第一，為什麼要改？第二，改了哪些地方？第三，怎樣改的？第四，效果如何？
先看六部和九卿。
表面上看，六部與九卿沒有區別。九卿是政府部長，六部尚書也是。但，九卿的工作卻是政務與事務不分。主管國家財政經濟的大司農就是政務官，相當於戶部尚書；負責皇帝出行的太僕則是事務官，管的還是皇家事務。
如此不清不楚，不該改革嗎？
當然應該。
隋唐的辦法，是政務全歸六部，事務全歸寺監。比如太常寺管祭祀，光祿寺管宴會，衛尉寺管器械，宗正寺管宗室等等。至於皇帝的飲食起居之類，交給殿中省和內侍省。事務與政務分類，皇家與國家分離，尚書省下屬的六部成為純粹的國家機關和職能部門，改革完全成功。
六部製一直延續下來，原因也在這裡。
那麼，三公又有什麼問題？
權力太大。
按照漢初的製度，帝國的行政、軍事和監察之權都掌握在三公手裡。三公各自開府，獨立辦公。遇到大事則由三公會議，拿出方案再由皇帝批准。皇帝五日一朝，不過聽取匯報表示可否，並不參與決策，簡直就是橡皮圖章。
這當然為強勢皇帝如漢武等人所不能接受，這才有了內朝和外朝，有了尚書事和尚書台。可惜，幫助皇帝奪取了相權的，自己又成為新的宰相，皇帝也只好另起爐灶。結果是什麼呢？尚書之後有中書，中書之後有門下，沒完沒了。
顯然，必須有一個治本的辦法。
三省制就是這樣一個“一攬子”解決方案。說白了，就是將一個接一個從宮內走到宮外的省，全部正式變成取代公府的宰相機構，但不承認三省是相府，也不承認三省長官毋庸置疑地就是宰相。即便是，也要分割他們的相權。
這裡面當然有一個過程。在隋代，尚書省的左右僕射都是被視為宰相的。唐代尚書省的長官卻是尚書令。尚書令當然是宰相，可是沒人敢當，因為唐太宗即位之前擔任過這一職務。於是，尚書省就只有兩個副長官，即左右僕射。左右僕射是不是宰相呢？對不起，要看情況。
什麼情況？
是否有資格並實際上參加政事堂會議。
什麼是政事堂？就是中書門下兩省長官開會的地方。兩省長官為什麼要開會呢？因為分工不同。簡單地說，中書省的任務是草擬法令，門下省的任務是進行審核。中書門下兩省機關面對面，就是這個原因。
當然，他們也必須打交道。
事實上，法令的起草雖然歸中書省，能否頒發卻要看門下省。一種情況是中書省起草完畢加蓋印章後，呈送皇帝簽署，就形成詔書。另一種是文本形成後先送門下省，由門下省的長官侍中、副長官門下侍郎及其屬官复核，沒有問題才由皇帝“畫敕頒下”（畫一個敕字下達尚書省）。
但即便是第一種情況，皇帝簽署後仍然要送門下省。沒有門下省的副署，詔書仍然沒有法律效力。中書省送到門下省的文件，如果門下省覺得有問題，更可以將原件塗改以後送回，叫“塗歸”，也叫封駁、封還、駁還。
也就是說，門下省不同意，中書省就無法作為。
這裡面自有深刻意義（詳後）。至少，唐人已經懂得執政也好立法也罷，必須講程序，不能由著性子胡來。可惜這個制度似乎並未當真實行。為了講效率，也因為怕麻煩，唐代的宰相們採取了一個變通的辦法，即行文之前先開會。兩省意見一致，再行文，就不會“封駁”了。
開會的地方，就叫“政事堂”。
政事堂起先在門下省，後來改在中書省，唐玄宗開元十一年（723）乾脆改名為“中書門下”。中書門下的會議，兩省的正副長官都參加，尚書省的負責人則或者參加或者不參加。所以在唐人的心目中，只有中書門下才是真宰相。所有的命令，也只有加蓋“中書門下之印”才算合法。
那麼，政事堂就是中央政府嗎？
也是也不是。因為政事堂不是機關部門，只不過是個開會的地方，就像人民大會堂。儘管後來它也被稱為“政府”（意思是政事堂之府），但那是開元十一年為政事堂設立了辦事機構以後的事。唐玄宗以前，沒人整天在那里辦公。
參加政事堂會議的人數也沒有一定之規，最多的時候十幾個，最少的時候兩三個。最尷尬的是尚書省的副長官左右僕射。他們的官階比中書門下的正職還高（前者從二品，後者正三品，代宗時才升為正二品），但如果不加授“同中書門下平章事”頭銜，就沒有資格參加會議，也不是宰相。
相反，官階較低的其他官員，如果加授“同中書門下三品”頭銜，就可以參會，也是宰相。這就跟兩漢不同。兩漢的宰相就是三公。其中除丞相可能兩人，其餘都是一人，不會像唐代這樣一群人當宰相，還人數不定，時多時少。
政事堂這個“中央政府”也沒有總理，會議則只有一個輪值主席，叫“執政事筆”，也叫“執筆”。執筆由參加會議的人輪流擔任，有時十天一輪，有時一天一換。顯然，唐代只有“國務會議”和“國務委員”，沒有“國務總理”，當然也沒有“國務院”或“宰相府”。
三省六部，大不同於三公九卿。
但，兩種制度也有相同之處。
相同在於分割相權，只不過方式不同。兩漢的辦法是三權分列，丞相管行政，太尉管軍事，御史大夫管監察。唐代的辦法，則是相互制衡，中書管出令，門下管复核，尚書管執行。尚書有行政權無決策權；中書有決策權無審核權；門下雖有審核權，卻既無行政權，更無決策權。
結果，誰都不能一家獨大。
權力製衡的結果，是尚書省虧損最多。尤其是唐玄宗開元以後，左右僕射不再加授“同中書門下平章事”頭銜，從此徹底退出宰相行列。與此同時，政事堂行文則改用中書門下之印，三省體制變成了中書門下體制。
直到這時，政事堂才由國務委員們的會議廳，變成了帝國政務的運作中心，多少有了“國務院”的意思。但，終有唐一代，都沒有兩漢相國或大司馬那樣的職務。權相李林甫和楊國忠的大權獨攬，只是特例，不是製度。
因此，即便政事堂是中央政府，也是有政府無首腦。
這就為後來的政治體制變革留下了伏筆。宋代，三省合為政事堂，與管軍事的樞密院、管財政的三司並列，構成所謂“二府三司”體系。元代，又廢除尚書、門下兩省，讓中書省、樞密院與御史台成為三大並列機構。最後，中書省也被朱元璋撤消，宰相制度永遠退出了歷史舞台。
隋唐政改的意義，豈容小覷？
註釋： 。
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