第61章 秦始皇治國策略之二：中央集權

《史記》記載，秦朝統一天下後，丞相王綰等人曾上書秦始皇，諸侯剛剛被消滅，燕、齊、楚地區偏遠，如果不在那里分封諸王，恐怕難以維護朝廷的統治，請立諸位皇子為王，讓他們為您戍守邊疆，永享太平。 這其實就是延續周朝的做法。 秦始皇把這個意見交給群臣去討論，絕大部分人都認為王綰說得有理，唯獨李斯站起來反對。 李斯說：“當年周朝分封的子弟和同姓諸侯有很多，以為可以鞏固王室的統治，開始那幾代還算勉強可以，到後來就關係疏遠，相互攻擊有如冤家對頭，諸侯們成天打仗，連天子也無法制止。如今海內一統，原來的諸侯國都變成了郡縣，賞賜皇子和功臣由國家的稅收承擔，既方便又易於控制，天下百姓也斷絕了其他念頭。我斗膽問一句，本來已經是形勢一片大好，為什麼還要分封諸侯，給自己添麻煩呢？”

李斯的話，正中秦始皇下懷。秦國此時正處於一個歷史的人字路口，向左走，是恢復封建制度；向右走，是中央集權的專制道路。秦始皇毫不猶豫地選擇了後者，他對群臣說：“天下人之所以飽嚐戰亂之苦，就是因為有那麼多諸侯存在。如今我們剛剛打出一個統一的國家，又要建立諸國，這是為戰爭埋下種子啊！用這種方法來尋求國家的安寧，難道不是南轅北轍嗎？李斯的意見是正確的，今後不用再提分封建國之事。” 有些人還是轉不過彎來：“那誰來為陛下管理那麼廣闊的土地呢？” 秦始皇說：“有郡縣。” 郡是春秋末年的產物，在戰國時期被逐漸推廣，成為各國中央政府以下的地方行政機構。 秦國最早設郡，均在邊遠地區，分別為西南地區的巴郡、蜀郡和北方的隴西郡、北地郡。在兼併的過程中，又不斷在新佔領的土地上設郡。

趙國故地有太原郡、雲中郡、邯鄲郡、鉅鹿郡、雁門郡、代郡、常山郡； 魏國故地有上郡、河東郡、東郡、碭郡、河內郡； 韓國故地有三川郡、上黨郡、潁川郡； 楚國故地有漢中郡、南郡、黔中郡、南陽郡、陳郡、薛郡、泗水郡、九江郡、會稽郡、長沙郡、衡山郡； 齊國故地有東海郡、齊郡、瑯琊郡、膠東郡、濟北郡； 燕國故地有廣陽郡、上谷郡、漁陽郡、右北平郡、遼西郡、遼東郡； 百越及南越地方有閩中郡、南海郡、桂林郡、象郡； 匈奴地區有九原郡。 前前後後共設置四十六郡，郡的最高長官是郡守。為了防止郡守獨霸一方，又設置郡尉負責地方軍事和治安，設置郡監負責監督百姓和官吏。 郡下設縣，縣的最高長官是縣令，不滿萬戶的小縣則為縣長。縣令和縣長下設縣丞、縣尉，分權共治。

縣下設鄉，負責攤派徭役、徵收田賦、管理治安等工作。鄉吏有“三老”，負責教化；有“嗇夫”，負責訟事和收稅；有“遊徼”，負責治安。 鄉下設裡，相當於現在的村，村長本來稱為裡正，為了避秦始皇的名諱，又稱為裡典。 基層還有一種特殊的機構——亭。亭與鄉、裡沒有隸屬關係，屬於縣尉的派出機構，相當於現在的派出所，主要職責是“捕盜”，同時也負責接待來往官員和傳遞政府郵件，兼有驛站和郵政所的功能。 郡縣是地方機構。中央機構的設置，也體現了分權而治、只對皇帝一人負責的原則。 皇帝之下，百官之首，就是丞相。戰國時期，秦國的丞相不僅是國內的最高行政長官，也可率軍出征，樗里疾、甘茂便是先例。秦朝建立後，秦始皇首先是剝奪了丞相的兵權，使其成為單純的文職官員，同時又設立御史、太尉來牽制相權。

所謂御史，就是“管官的官”，負責監察百官，享受副丞相待遇，相當於今天的中紀委書記。這是秦朝的獨創，此後兩千多年間，歷朝歷代都沿襲秦朝的御史制度，可見其對於維護皇帝的統治，是起著很重要的作用的。 太尉則是最高武官，相當於今天的國防部長，享受丞相待遇。有意思的是，秦始皇設立了太尉之職，卻一直沒有任命誰來當太尉，只任命了太尉職下的衛尉、中尉、廷尉等官員。也許秦始皇覺得，累就累點，還是將軍權直接控制在自己手裡比較可靠。 丞相、御史、太尉合稱“三公”，此後歷朝歷代，大體上都按照這個模式來設置自己的中央機構。所謂“位列三公”，就是說某人已經做到官員的最高級別，這在皇權社會是相當了不得的。 帝國如此龐大，即便設置了郡縣等機構，仍然存在一個山高皇帝遠的問題。為了讓皇權能夠滲透到每一寸土地，秦始皇下令修築貫穿全國的馳道。

顧名思義，馳道就是可以讓馬車飛馳的道路，也就是秦朝當時的高速公路。 公元前220年開始修建的馳道，主幹線有兩條，均以咸陽為起點。一條向東，直通原來的齊、燕地區；一條向南，直通原來的楚地和吳越等區。到了公元前212年，為了加強對匈奴的防禦，秦始皇又下令修築由咸陽向北的“直道”，直達北方的九原郡，總長一千八百餘里。 據漢人記載，秦朝的馳道，“廣五十步，三丈而樹，厚築其外，隱以金椎，樹以青松”，是相當壯觀而且實用的，絕非後世的豆腐渣工程可比。 通過這些四通八達的馳道，皇帝的命令可以很快傳達到全國各郡縣。而且一旦有戰亂，中央的精銳部隊可以迅速奔赴四方。這對於加強中央集權來說，無疑有著重要的意義。