二、漢代選舉制度
上面講了漢代中央和地方的許多官，但這許多官從哪裡來的呢？什麼人才可以做宰相御史大夫乃至這個部門的長官呢？這是講中國政治制度上一個最主要的大題目。在古代封建世襲，天子之子為天子，公之子為公，卿之子為卿，大夫之子為大府，做官人有一定的血統，自然不會發生有此問題。但到秦漢時期便不同了。封建世襲制度已推翻，誰該從政，誰不該從政呢？除卻貴族世襲外，首先令人想到軍人政治，誰握有兵權，誰就掌握政權，支配仕途，但漢代又並不然。其次令人想到富人政治，誰有財富，誰便易於入仕，易於握權，但漢代也不然。我們講漢代關於此一方面的製度，要到漢武帝以後，才漸趨於定型。那時已有了太學，好如現在的國立大學。當時國立大學，只有一個，這裡面的學生，考試畢業分兩等，當時稱科。甲科出身的為郎；乙科出身的為吏。郎官是屬於光祿勳下面的皇宮裡的侍衛，依舊例，凡做二千石官的，（漢朝這樣的官很多，中央雖只有三公九卿十多個，地方上的太守就有一百多個。）他們的子侄後輩，都得照例請求，送進皇宮當侍衛。待他在皇帝面前服務幾年，遇政府需要人，就在這裡面挑選分發。這一制度，雖非貴族世襲，但貴族集團，同時便是官僚集團，仕途仍為貴族團體所壟斷。這在西方，直到近代還見此制。中國則自漢武帝以後便變了。當時定制，太學畢業考試甲等的就得為郎，如是則郎官裡面，便羼進了許多知識分子，知識分子卻不就是貴族子弟。至考乙等的，回到其本鄉地方政府充當吏職。吏是地方長官的掾屬。漢代官吏任用，有一限制，地方長官定要由中央派，太守如是，縣令也如是。但郡縣掾屬，必得本地人充當。譬如台北市的人，不能當台北市的市長；但台北市政府從市長以下的一切官，在漢代稱為掾屬的，那就絕對要用台北市的本地人。不過闢用掾屬的權，則在長官手裡，這叫做闢屬。三公、九卿、郡太守、縣令，這些是由皇帝由中央政府任命的。宰相下面的十三曹，就由宰相自己闢用。此外各衛門首長以下，全是吏，全由各衙門首長自己任用。現在這個太學生考了乙等，譬如他是會稽郡人，他便回到會稽，指定由郡縣政府試用，這所謂補吏。補郎與補吏，是太學生畢業後應有的待遇。
再說到漢代的選舉制度，歷史上稱之謂鄉舉裡選。當時各地方時時可以選舉人才到中央。他們的選舉，大體可分為兩種，也可說是三種：一種是無定期的，譬如老皇帝死了，新皇帝即位，往往就下一道詔書，希望全國各地選舉人才到朝廷；或是碰著大荒年，大水災，或是大瘟疫，這表示政府行政失職，遭受天遣，也常下詔希望地方推舉賢人，來向政府說話，或替國家做事。這些選舉是無定期的。這樣選舉來的人，多半稱為賢良。賢良選到了政府以後，照例由政府提出幾個政治上重大的問題，向他們請教。這叫做策問。策即是一種竹片。問題寫在竹簡上，故稱策問。一道道的策問，請教賢良們大家發表意見，這叫對策。政府看了他們的意見，再分別挑選任用，這是一個方式。這一種選舉，既不定期，也無一定的選舉機關。地方民意也可舉，三公九卿，政府大僚，也可舉。所舉則稱為賢良，賢良是指有特出才能的人。第二種是特殊的選舉，譬如政府今年要派人出使匈奴，出使西域，需要通外國語，能吃苦，能應變，所謂出使絕域的人，政府常常下詔徵求，只要自問自己有此才幹，可以自己報選。又如軍隊裡要用軍事人才，或如黃河決口，需要曉習治水的人，大家知道有這種人才，大家可以舉，自己覺得有把握，自己也可直接來應選。這是一種特殊的選舉。後來又有一種有定期的選舉，那就是選舉孝廉。漢代一向有詔令地方察舉孝子廉吏的。但地方政府有時並不注意這件事，應選人也不踴躍。漢武帝時，曾下了一次詔書，大意說：你們偌大一個郡，若說竟沒有一個孝子一個廉吏可以察舉到朝廷，那是太說不過去的事。而且地方長官的職責，不僅在管理行政，還該替國家物色人才；若一年之內，連一個孝子一個廉吏都選不出，可見是沒有盡到長官的責任。於是漢武帝就下令叫大家公議，不舉孝子廉吏的地方長官應如何處罰。這一來，就無形中形成了一種有定期的選舉。無論如何，每郡每年都要舉出一個兩個孝子廉吏來塞責。漢代一百多個郡，至少每年要有兩百多孝廉舉上朝廷。這些人到了朝廷，並不能像賢良般有較好較快的出身，他們大抵還是安插在皇宮裡做一個郎官。如是則一個太學生，當他分發到地方政府充當吏屬之後，他仍還有希望被察舉到皇宮裡做一個郎。待他在郎署服務幾年，再分發出去。自從武帝以後，漢代逐漸形成了一種一年一舉的郡國孝廉，至少每年各郡要新進兩百多個孝廉入郎署，十幾年就要有兩千個。從前皇宮裡的郎官侍衛本也只有二千左右。自此制度形成，二三十年後，皇宮裡的郎官，就全都變成郡國孝廉，而那些郡國孝廉，又多半是由太學畢業生補吏出身的。如是則皇帝的侍衛集團，無形中也變質了。全變成大學畢業的青年知識分子了。於是從武帝以後，漢代的做官人漸漸變成都是讀書出身了。後來郎署充斥，要待分發任用的人才盡多，於是就把無定期選舉，特殊選舉都無形擱下，仕途只有孝廉察舉的一條路，這是到東漢時代的事了。這一制度，又由分區察舉，演進到按照戶口數比例分配，制為定額。那時是郡國滿二十萬戶的得察舉一孝廉，由是孝廉只成為一個參政資格的名稱，把原來孝子廉吏的原義都失去了。最後又由郡國察舉之後，中央再加上一番考試。這一制度，於是會合有教育、行政實習、選舉與考試之四項手續而始達於完成。
我們從此看出：這一制度在當時政治上是非常重要的。一個青年跑進太學求學，畢業後，派到地方服務。待服務地方行政有了成績，再經長官察選到中央，又須經過中央一番規定的考試，然後才始正式入仕。那是當時入仕從政的唯一正途。政府一切官吏，幾乎全由此項途徑出身。這樣的政府，我們再也不能叫它做貴族政府。郎官之中雖然也盡有貴族子弟，但究竟是少數。我們也不能稱之謂軍人政府，因郎官並不是由軍人出身的。我們也不能稱之為資本主義的政府，因這些郎官，都不是商人資本家的子弟。這樣的政府，我們只能叫它做讀書人的政府，或稱士人政府。漢代從昭宣以下的歷任宰相，幾乎全是讀書人，他們的出身，也都是經由地方選舉而來。並不是由其血統上和皇帝以及前任大官有什麼關係，或者是大軍人大富人，才爬上政治舞台。完全是因其是一讀書知識分子而獲入仕途。這一情形，直從漢代起。我們可說中國歷史上此下的政府，既非貴族政府，也非軍人政府，又非商人政府，而是一個“崇尚文治的政府”，即士人政府。只許這些人跑上政治舞台，政府即由他們組織，一切政權也都分配在他們手裡。