第9章 第四節省路府州縣多級制向省縣二級制的簡化

元代以游牧民族入主中原，對統治手段本無一套成規，於是就沿襲各個被征服政權的現成製度而混合之。加之蒙元帝國南下征服過程長達七八十年之久，一些在戰爭中施行的臨時措施，也漸漸變成永久性的製度。有了這兩個原因，就使元代行政區劃層級形成了兩個基本特點，一是層級多，二是層級之間存在復式的統轄關係。 層級多，是由於把被征服政權的幾種臨時的和永久的區劃都疊加起來，因此最複雜的地區層級可達到五級之多，即省—路—府—州—縣。最簡單的只有兩級，如省一路。而大多數地區實行的是三級和四級制。複式的層級統轄關係是從遼代學來而有所發展。北宋以前，行政區劃層級都是單式的統轄關係，二級就是二級，三級就是三級。但遼代已出現複式關係，即二級制與三級制並存，如南京析津府(今北京)既直轄11個縣，又統六州，州以下又各轄縣，形成如下的關係：

這樣，縣既可以是第二級政區，也可以是第三級政區。元代的路、府情況與遼相似，也是除直轄縣外，同時又可通過屬州再轄縣。 元代政區層級既多，又採用複式統轄關係，因此而形成一套複雜而繁瑣的行政區劃體系，其各層次之間的關係略如下所示： 元代的行省是向金朝學來的。省本來是官署的名稱，其來源可以追溯到魏晉時期。當時的中央政府權力機構分成門下、中書、尚書三省。如果地方有事，中央政府派出部分官員前去處理，組成行台省，表明是中央的行動機構。這一制度唐初也曾運用，而到金代末年，這一制度運用最為廣泛。本來金滅北宋以後，繼承了宋代分路的體制，只是將路的區域劃得更小一些。金代後期，邊境內地都不安寧，路的長官不能專擅一方，因此就經常派出行台省的機構前去應付，這一做法，延續了數十年之久。

蒙元在征服北部中國的過程中，學習了金代這一制度，作為戰時措施，以行中書省(有時是行尚書省)作為管轄新征服地區的行政機構，久而久之，這個機構所管理的地域範圍也掛上了行中書省的名稱，簡稱行省或省。同時作為中央政權機構的中書省本身也直轄包括首都在內的一大片地區。元代省的地域十分遼闊，加之置於金、宋兩朝原有的路府州縣之上，所以形成多層次的行政區劃體系(圖7)。 宋代的府本來與州同級，只是表示地位尊崇。首都、陪都及與皇帝相關的紀念地都稱為府。遼代的府則為州以上的政區。元代學遼制，將府置於州之上，在一般情況下與路同級，在個別情況下又比路低一級。元代的州比宋代更小，許多州只轄一縣或不轄縣，江南有些縣則因戶口多，而上升為州，所以州縣近似同級。因此從基本結構看來，元代的行政區劃層級大致也只有三級，即省—路(府)—(州)縣。五級齊全的區劃只有一個特例，即中書省(約今華北各省區及山東、河南北部)—上都路(今河北北部、內蒙古一部分)—順寧府(今河北淶源至宣化一帶及山西靈丘等縣)下轄保安、蔚(今河北涿鹿、蔚縣一帶)兩州，州下分別轄一縣與五縣。二級制的情況也很少，而且都是邊遠地區的特例，如嶺北行省(約今內蒙古大部、蒙古人民共和國及以北俄羅斯地)只轄和寧路(今蒙古人民共和國中部及其南內蒙古地)，路下再不設府州。

元代層次復雜繁瑣的政區體制，一方面是長期戰爭時期綜合各種制度而成；另一方面也是少數民族統治中原的一種手段。元代民族矛盾尖銳，為了“鎮撫”地方，行省與中央一樣置有丞相、平章等高級官員，負有軍政、民政、財政方面的全部權力，成為中央機構的分治區域。所以元代文獻稱省的作用是鎮撫，而不是牧民。也就是說，省的實質是行政型的軍區，省以下各級區劃的官員都只能層層向上奏事，不准越級上訴，控制十分嚴密。 由於是異族入主中原實行統治，每級政區首長都是由蒙古人或色目人擔任，所以分層雖多，並不削弱控制力量，而是加強層級間的監督。當然對於行政管理而言，層級越多，效率越差，上下阻隔太甚，影響地方發展。但統治者的最高目的是在求地方安寧，而不是求地方發展，在安寧的前提下能取得發展固然很好，若兩者發生矛盾，則寧舍後者而取前者。

當然，軍政大權的過分集中，畢竟存在產生割據的危險，因此元代後期行省權力有所削弱，重大事情都要報中書批准。更重要的是在行省的區劃方面實行犬牙相入(即犬牙交錯)的策略，不使任何一省具有完整的形勝之區，這一方面將在第五章中再詳加敘述。 元代行政區劃層次的繁複還有一個重要的原因，那就是元帝國疆域過於廣袤，而作為第一級政區的省，地域範圍區劃得過大。行省區劃太大，意味著省以下的政區管理幅度也大，若不增加層次，則無法維持合適的管理幅度。明清兩代隨著行省劃小，政區層級也逐步簡化。 元代行省數目太少，初期只有六個行省和一個中書省，中期也一共只有11省。以強大的中央集權政府而只管10個左右行政單位，幅度顯然太小；另一方面，以一州而只轄一縣或不轄縣也不明智。至於二級制的存在，以省領路、領府或領州，以下再不設基層政區，當然也不合理。因此元亡明興以後，減少行政區劃層級自然成為首要的任務。其具體措施是，取消五級制和二級制的特例，撤銷路的建置，改路為府，將州分為直隸州與屬州(也稱散州)兩層，於是形成以下的層級關係：

其中府與直隸州同為第二級，州為第三級，只有縣或為第三級或為第四級。這種簡化提高了行政管理效率，也是明代行省幅員劃小的直接後果。明代把大約相當於元代嶺北、遼陽(約今東北及其北俄羅斯地)以外的九省版圖分成兩京13布政使司(俗稱15省)，如中書省就分成京師、山東、山西三省。幅員縮小，管理幅度減少，層次也就相應簡化(圖8)。 明代學習宋朝的辦法，將最高一級的地方權力分在都指揮使司、布政使司和按察使司手中，將布政使司作為第一級地方行政區劃的名稱。都布按三司的區劃基本一致，但也有些出入，如東北地區設有遼東都司，卻不置布政使司，同時山東按察使司則兼管山東布政使司和遼東都司。這種複式的區劃顯然也是宋代的遺風。明代三司分立以及各司區劃的不完全一致，起了遏制地方分權過大的作用。雖然三司的權力比宋代諸監司的權力為大，但在處理地方事務時仍無足夠專制一方的權力，因此後來又有巡撫總督制度的產生。

巡撫、總督是由中央派出的官員，在一定的時期內可以集中節制一省部分地區或全省的權力，也可兼制數省，尤其是對各省交界地區的治安更起重要作用。明代後期地方多事，巡撫、總督漸漸變為常制，甚至凌駕於原來行政區劃之上，成為一套新的督撫轄區。 清代將總督、巡撫變為固定官職，將督撫轄區調整到與省的範圍相一致。康熙時又將明代的15省析置為18省，雍正時進一步將明代複式的三四級政區層次完全簡化為單式的三級制，即：省—府—縣。與府同級的除直隸州外又有直隸廳，與縣同級的則是散州和散廳。這樣，從元代開始的複式層級關係的行政區劃又回到單一整齊的形態。但是清代是統一的多民族大帝國，疆域遼闊，人口眾多，比漢唐時期已大不相同，行政區劃層級也只能簡化到三級為止，進一步的簡化已不可能。不但如此，三級制的層級在管理幅度上仍嫌過大，因此省以下還分設巡道和守道，作為省的派出機構，以分管諸府、直隸州(圖9)。

中華民國建立之初，一改清代之製，裁府撤州，以道作為省縣之間的一級政區，成為省——道——縣三級制。但是民國初年的道並未真正起到行政區劃的作用，只是省縣之間的公文承轉機構，而且每省只分成三四道、四五道而已，沒有實際的區劃意義。因此南京國民政府成立以後，乾脆把道一級也取消了，完全恢復到與秦代郡縣制類似的省縣二級制。這顯然是加強中央集權的措施。於是從元代開始至20世紀20年代，行政區劃層級走過了從多級製到二級制的簡化歷程，恰與前面兩個從二級制向三級制繁化的循環完全相反。 但是民國初年的形勢已與2000年前的秦代完全不一樣了。省的數目只有秦郡的3/5，而縣的數目已達秦縣的一倍。每省所直轄的縣有數十上百，管理幅度顯然過大，於是在二三十年代之交，隨著“剿共”的政治需要，國民黨政府在江西省首先分區設行政督察專員，不久各省照此辦理，形成省—專區—縣的虛三級制，這一體制為中華人民共和國所繼承，後來又改專區為地區，但這種分區始終不作為一級正式政區。