為了弄清問題，我們還得把美國的情況再說一下。
我們知道，美國的政治體制是很有些與眾不同的。直到現在，她也不是一個像我們這樣全國一體、地方服從中央的國家。召開制憲會議的時候更不是。那時的“美利堅合眾國”，甚至不是“1個”國家，而是13個“半國家”的聯合體，即“邦聯”。她是由這些各自獨立的“半國家”通過契約聯合起來的。這個聯合體雖然後來由邦聯變成了聯邦，但“聯合”的概念沒有變，聯合的方式（通過契約）也沒有變。只不過那“契約”由《邦聯條例》變成了《聯邦憲法》而已。而且，正因為她是一個聯合體，所以美國人從不稱其為“美國”，要建成，也稱作“合眾國”或“聯邦”（US），比如聯邦政府、聯邦法院、聯邦調查局。
何況制憲會議時的美利堅合眾國連“聯邦”都不是，只是邦聯，即13個“盟邦”的聯合體（聯盟）。它當然也沒有什麼“全國政府”或“中央政府”，只有一個從根本就沒有立法權的“大陸會議”演變而來的“邦聯議會”，其實仍然不過是政治協商會議。這個議會是沒有什麼權威的，大體上是有事就坐在一起開會，開完各自回家。議會的決議，各邦想執行就執行，不想執行就不執行。麥迪遜在6月19日的會議上就舉了一個“聲名狼藉”的例子——新澤西議會通過了一項立法，斷然拒絕邦聯議會攤派款項的決議，並且告訴他們派到邦聯議會的代表，連反對票也不用投，乾脆讓所有的法案都不能通過。麥迪遜拿新澤西說事，當然是因為新澤西帶頭反對弗吉尼亞方案（這個我們以後還要再說）。因此，當康涅狄格也唱起反調時，麥迪遜在6月30日的發言中又舉了個康涅狄格的例子。康涅狄格不但和新澤西一樣，斷然拒絕邦聯議會的決議，還把一份表決名單交給邦聯議會，明擺著是和邦聯叫板。麥迪遜批評新澤西和康涅狄格，當然有他的原因。但不管怎麼說，他說的是事實。
這當然不行。邦聯如此不像國家，議會如此沒有威望，不成體統倒在其次，沒人負責卻是麻煩。比如國家債務的償還，就是一個問題。我們知道，打仗是要花錢的，獨立戰爭也一樣。在獨立戰爭期間，為了籌措戰爭費用，邦聯議會曾經發行過債券。這個照例說應該算是“國債”，而且仗一打完就該連本帶息還給大家。可是據漢密爾頓的報告，戰爭結束時，未還的債務竟達7600多萬美元之巨。數額巨大倒也罷了，麻煩的是根本就找不到負責還貸的人。因為根據《邦聯條例》，所謂“合眾國中央政府”，只有一個一院制的立法機關。沒有執行機關，也沒有司法機關。這個根本算不上是“中央政府”的中央政府。既無權對商務活動進行約束，也無權向全國各地直接徵稅。要求這個“政府”來支付債券持有人的本息，那可真是“要錢沒有，要命也沒有”，因為邦聯議會的那些議員誰也不代表中央和國家。
這個麻煩很是不小，因為那些“債主”並不是什麼省油的燈，其中甚至有一些是獨立戰爭時期的高級軍官。在這些人看來，自己為國流血為國捐軀，卻不能按時足額領到軍餉補貼，已是不公。如果國家連欠下的債都不還，那可真是“天理難容”。對於這一點，其實就是他們的總司令華盛頓都有意見。制憲會議之前，華盛頓就曾寫信給朋友，抱怨說自己不得不打對折出售國會給他的債券，藉以清償自己的債務。即便如此，華盛頓的手裡，仍擁有超過7566美元的邦聯債務。
華盛頓可以犧牲自己顧全大局，不等於其他人都心甘情願做這樣的虧本生意。那些不願意雞飛蛋打，眼睜睜看著手中巨額債券化為烏有的“債主”，很快就組成了一個被麥迪遜成為“債權人集團”的利益共同體。這個利益集團清醒地認識到，只是他們的私人財產無法得到保證的關鍵，就在於沒有一個強大的中央政府。而要建立一個強大的中央政府，就必須廢除《邦聯條例》，另立憲法。他們當中的那些退伍軍官甚至發起了一個名叫“辛辛那提社”的組織，揚言如果不盡快改制，則將發動一次武力革命，把所有的邦組成一個由華盛頓將軍為首、擁有王權和一切特權的新國家，一個債權人的王國。
其實，不但債權人有這樣的要求，債務人也有。因為為了償還公債，一些邦不得不將負擔轉嫁給本邦公民（比如用他們的土地抵押債務），從而使更多公民成為債務者。發生在馬薩諸塞的“謝斯起義”，以及新罕布什爾、羅德島以及北部各邦的暴動，就是“絕望的債務者”的反抗。
可見，僅僅一個國債問題，就要逼出一個全國最高政府來，何況邦聯的現狀還有那麼多不能令人滿意的地方。謝斯起義後，馬薩諸塞曾向邦聯求援，國會卻遲遲不能做出反應。當然是沒有辦法的。邦聯議會是那樣的軟弱無能，沒有威望，以至於它1785年的主席約翰·漢考克竟然不屑於到紐約去主持工作，而1786年的主席戴維·拉姆齊則不得不親自給一些邦的首腦寫信，懇請他們盡快派代表來參加會議。因為到開會時，13個邦竟然只來了7個邦的代表。戴維·拉姆齊警告說，如果各邦繼續對議會持蔑視態度，“我們的邦聯”就會被扼殺，隨之而來的將會是“無政府狀態和無休止的內戰”，直到有一天，一個未來的凱撒大帝把我們的自由掠奪一空，或者我們自己淪為歐洲政治的玩物。
邦聯議會這個“維持會”，還能維持下去嗎？
所以，制憲會議沒開兩天，就通過了建立“全國最高政府”的決議，顯然不是沒有原因的。問題是，這樣一來，動作就大了。
我們知道，建立一個“全國最高政府”，就意味著建立一個最高權力中心。根據本次會議5月30日的決議，這個權力中心應該是“三權分立”的。因此，就必須有一個最高立法機構，一個最高行政機構，還要有一個最高司法機構。這就和《邦聯條例》相抵觸。 《邦聯條例》是禁止設立法庭的，也是不設行政長官的。為什麼呢？因為邦聯不過是獨立各邦“出於良好願望”的契約性聯盟。相互之間，講的是誠信和自願。如果有糾紛，也只能仲裁，不能審判。這是邦聯不設法庭的道理。同樣，盟邦之間，邦邦平等，頂多有“盟主”，不能有君主。這是邦聯不設行政長官的道理。邦聯議會雖然有主席，但那時維持秩序的，不是國家元首。因為美利堅合眾國是13個邦的邦聯，不是合為一體的國家，又哪來的元首？顯然，要解決“最高行政機構”和“最高司法機構”這兩個問題，都必須從根本上改變政治體制，不能再維持邦聯制度。這可不是對《邦聯條例》修修補補就能奏效的。
建立最高立法機構也如此。
最高立法機構表面上看問題不大，擴大聯邦議會的權力或提升其地位即可。但具體操作起來，卻問題多多。比方說，這個最高立法機構應該實行一院制還是兩院制，就是個問題。當然的13個邦，有12個是實行兩院制的，只有賓夕法尼亞是一院制。實行兩院制的雖然是多數，邦聯議會卻又是一院。所以，如果繼續實行一院制，則“全國”和“地方”不統一；如果該行兩院制，就要對邦聯議會動手術。這就是一個麻煩。
更麻煩的是，邦聯議會的決議對各邦其實沒有約束力。這就和“最高立法機構”的要求相去甚遠。為什麼沒有約束力呢？因為邦聯議會是根據《邦聯條例》建立的，而《邦聯條例》又是由沒有立法權的“大陸會議”制定的。它不像許多邦的憲法那樣經過了批准與授權，因此它並不高於各邦的憲法。 《邦聯條例》不高於各邦憲法，依據《邦聯條例》建立的邦聯議會也就無法高於各邦議會。顯然，要使新的議會成為最高立法機構，就必須有一個新的、高於各邦憲法的條例。這個條例既然是比各邦憲法還要“高”的，那它就不能再是什麼“條例”，而只能是“憲法”——《美利堅合眾國憲法》
世紀上，只要是“建立全國最高政府”，無論是建立最高立法機構，還是建立最高行政機構和最高司法機構，都需要一部憲法，以不能夠代表人民授權的最高法。我們知道，獲得最高權力有各種辦法，比如宮廷政變和武裝鬥爭。前者可謂巧取，後者可謂豪奪。不過費城會議的代表們好像都沒有這個意思。他們要解決的問題也不是奪權，而是授權。即便要奪權，也只是奪各邦之權授之於全國最高政府。這就不能靠戰爭或政變，只能靠立法，儘管後來有人（比如史學家約翰·伯傑斯和布魯斯·阿克曼）諷刺說，費城會議代表們的行動如果出於朱利葉斯或拿破崙之手，他們一定會宣布政變；而所謂“制憲”云云，則不過是不允許我們將其看作一場反革命武裝政變而已（請參看盧週來《關於美國憲法的神話與真相》）。但不管怎麼說，要用新的全國政府取代舊的邦聯議會，就非重新立法不可。
因此，當本次會議邁出了“應該建立全國最高政府”這一步後，他就不能不再邁出第二步——把自己從修訂條例的會議變成製憲會議。
問題是，它有權這樣做嗎？