第34章 四、政府是必要的善

西方歷史上由於強政府曾帶來過很多問題：宗教迫害、極權主義、民族主義引起的戰爭等等，所以西方很多人把政府看做是壞事的禍根，一種“必要的惡”（necessary evil），也就是說，最好不要政府，但這看來又行不通，所以要對它多多限制，防止其做壞事。西方今天也要求發展中國家與它一起削弱政府，但忘記了在發展中國家更大的問題是政府能力普遍太弱。很多發展中國家政府國內政令不通，甚至政令出不了自己的首都，稅收不上來，軍隊警察也管不好。對於發展中國家來說，關鍵是改善和加強政府能力。發展中國家如果是一個弱政府，往往連自來水、供電、社會治安、兒童免疫、初級教育等最基本的服務都提供不了，更不要說實現現代化，赶超西方國家了。

中國是另一種情況。中國的歷史傳統也和西方不一樣：中國歷史上的輝煌時代都和強勢朝廷聯繫在一起。中國人傳統中把政府看做是“必要的善”。我們的文化中，農民把縣長，甚至村官叫做父母官，這個概念西方人難以理解，但這是中國政治文化傳承的一部分。一個民族的政治文化一旦形成，一定有其產生的原由及其存在的歷史原因。你可以不喜歡、不贊成，你可以嘗試著對它進行改造，但其真正的改變一定是耗費時日的，甚至是難以改變的。有人說過去歷史上，中國自然災害多，為了防災治災，強勢政府就應運而生了，強勢政府的傳統就逐步形成了。強勢政府確實是中國政治文化傳統的一部分，一旦形成了，就有其相對的穩定性。強勢政府的優點和缺點都很明顯：優點是可以集中力量辦大事，弱點是容易導致專斷。

我們在現代化的進程中，對於自己的製度，應該揚長避短、趨利避害。鄧小平比戈爾巴喬夫高明得多。他認為沒有必要放棄強勢政府的傳統，而是要使之轉型，從過去為實現一個烏托邦理想而奮鬥的政府，轉化為一個為實現現代化而工作的政府。實踐證明這種方法比另起爐灶建立一個新的政治制度和管理體係要有效得多。一種新政治制度從創立到運作，絕非輕而易舉之事，俄羅斯為此付出了沉重的代價，直到普京上台，才開始理出一些頭緒。中國通過政府轉型，為改革開放服務，雖有不足，但總體上是一種利遠遠大於弊的選擇。 從英國經濟學家凱恩斯1930年代強調政府乾預以來，政府的作用，除了極端的新自由主義信徒之外，已經很少再有人否定了。從保證宏觀經濟環境的穩定，到提供各種社會服務，到防止恐怖主義和大規模殺傷性武器的擴散，都需要政府發揮作用。畢竟現代國家的功能已經非常全面了。即使在西方國家裡，法國這樣的國家也是以強政府著稱的，其總統的權力明顯大於立法機構和司法機構。

從國際經驗來看，一個發展中國家有一個現代化導向的強勢政府在某種意義上是一種幸運。古今中外，有這麼多強勢政府，但真正致力於現代化、致力於提高人民生活水平的不多。在非洲和拉美，很多強勢政府沒有能夠促進經濟發展，而是大搞獨裁，貪污腐敗，老百姓怨聲載道。換上了民選政府，往往又太弱，無法整合不同意見，無法形成全社會對實現現代化的共識，更無力推動實現現代化所需要的各種改革。但是在東亞，“四小龍”在強勢政府引導下成功地實現了現代化，中國也在強勢政府的領導下迅速地崛起。 縱觀這個世界，沒有一個現代化導向的強勢政府，發展中國家很難實現現代化，更不要說赶超發達國家了。鄧小平對這個問題有一個非常清醒的估計。鄧小平認為當代西方主導的世界經濟秩序是非常不合理的，本質上很難讓世界上的窮國富裕起來。鄧小平反復強調要堅持社會主義，它的一個重要考慮就是利用中國的強勢政府，來組織和推動中國的現代化事業，參與國際競爭，使中國成為一個真正的發達國家，而不是發達國家的附庸。 1989年，鄧小平曾坦率地說：“西方世界企圖使社會主義各國都放棄社會主義道路，最終納入國際壟斷資本的統治。現在我們要頂住這股逆流，旗幟要鮮明。因為如果我們不堅持社會主義，最終發展起來也不過成為一個附庸國，而且就連想要發展起來也不容易。現在國際市場已經被占得滿滿的，打進去都很不容易。只有社會主義才能救中國，只有社會主義才能發展中國。”鄧小平的高明之處還在於，他不是要中國和西方主導的秩序一味對抗，而是要我們參與進去，發揮自己的體制優勢，利用這個不甚公正的秩序來發展自己，並力求在這個過程中逐步影響它、改變它。

在一個遊戲規則完全由發達國家製定的世界上，不通過強勢政府來推動經濟，參與國際競爭，要發展起來是很不容易的，恐怕最多也只能跟在發達國家後面爬行。實際上，西方國家在自己的歷史上，也是國家開路的，英國的砲艦政策，就是一個例子，商人擴張到哪裡，英國的軍艦就跟到哪裡。 18世紀時，英國還從印度進口棉布，政府採用了關稅保護政策，待自己經歷了工業革命，由進口紡織品轉為大量出口紡織品的時候，他就要求別人開放市場，而背後是砲艦政策的支持。英國對整個印度的控制，很長時間內都是通過英國政府主導的東印度公司進行的。當前的世界面臨著諸多嚴峻的挑戰，如能源危機、糧食危機、美國引發的金融海嘯、歐洲的主權債務危機等。這些危機的主要成因是西方制度深層次的問題以及西方所主導的不合理的國際經濟政治秩序，但政府能力弱小的發展中國家總是這些危機的更大的受害者。

當然，政府作用過大，也會產生副作用。政府權力過大導致“尋租”腐敗增多，這是一個需要通過政治改革來解決的大問題。關鍵是要加強體制化的監督，包括媒體的監督、公民社會的監督和法治社會的建立。一位哲人說過，政府有兩個功能：第一管好人民，第二管好自己。我們要通過政治改革，加強人民有序的政治參與，建立人民的監督機制，建立令所有腐敗分子望而生畏的反腐敗機制，把強勢政府的積極作用繼續發揚光大，把其可能帶來的負面效應降到盡可能低的水平。 在中國的特殊國情下，強勢政府指的不僅是集中力量辦大事，而且還包括利用自己的力量，來轉變、弱化、減少甚至放棄政府的一些職能。我們今天說轉變政府職能，第一是要處理好政府與市場的關係，政企有各自的分工，政府從一些只有市場主體才能進入的領域中退出。第二是要處理好政府與社會的關係，建立一種既是強勢的，又是公共服務型的責任政府等，讓社會力量逐步壯大，逐步實現更多的社會自我管理。我們試點的“小政府、大社會”就是這種思路的有益嘗試。這種改革是一個強勢政府通過“革自己的命”來實現的，這也是中國國情下政府“必要的善”之一部分。

總之，我們的政府職能轉變，還有很多事情要做，還有很多的關係要理順，還有很多的矛盾要解決，我們政府的職能，有些要加強，有些要削弱，有些要調整，但中國在很長時間內仍需要一個現代化導向的比較強勢的政府，這一原則不能動搖，這對於實現中國的現代化，走自己獨立自主的道路，至關重要。對於很多笫三世界國家來說，他們的歷史和我們的不一樣，他們很多國家在歷史上，也曾有過強勢政府，但大都是非現代化導向的腐敗政府，結果國家沒有搞好。現在這些國家中有不少又採用了西方民主模式，但效果也不好，政府往往沒有整合能力，貪腐問題也沒有減少，甚至更為嚴重。這些國家還在探索自己實現現代化的道路。 從發展中國家實現現代化的經驗來看，不管通過什麼方法，普選也好，多黨制也好，一黨制也好，無黨制也好，一黨獨大也好，君主制也好，如果不能形成一個致力於現代化事業的比較強勢的政府，那麼實現現代化，赶超發達國家，永遠只能是紙上談兵。越來越多的發展中國家對中國模式感興趣，說明他們也開始意識到這一點。他們最終會通過實踐和比較認識到“政府是必要的善”，在全球化競爭日益加劇的今天更是一條真理。